49/2006-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 13 декември 2006 година, донесе

1. СЕ УКИНУВААТ

а) член 22 став 6 од Законот за јавен долг („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2005) и

б) Тарифникот за провизија за издавање на државни гаранции („Службен весник на Република Македонија“ бр.30/2006), донесен од министерот за финансии на Република Македонија.

2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавување во „Службен весник на Република Македонија“.

3. Уставниот суд на Република Македонија по иницијативата поднесена од Стамен Филипов од Скопје со Решение У.бр.49/2006 од 1 ноември 2006 година поведе постапка за оценување на уставноста на член 22 став 6 од Законот означен во точката 1 под а) на оваа одлука и за оценување на уставноста и законитоста на Тарифникот означен во точката 1 под б), исто така, од оваа одлука.

4. Судот на седницата утврди дека според оспорениот член 22 став 6 од Законот, „Министерот за финансии има право да утврди тарифник за провизија за издавање на државна гаранција“.

Во однос на оспорениот Тарифник Судот утврди дека тој има само три точки во кои се утврдува следното:

„Министерството за финансии наплаќа провизија за издавање на државни гаранции за обврските на носителите на јавниот долг по основ на земени заеми од земјата и странство во висина од 0,5% од номиналниот износ на гаранцијата (точка 1 од Тарифникот).

Наплатата на провизијата се врши пред склучувањето на Договорот за издавање на државна гаранција или гарантното писмо на посебна сметка на Министерството за финансии (точка 2 од Тарифникот).

Овој тарифник влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“ (точка 3 од Тарифникот).

5. Во член 8 став 1 алинеја 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се утврдени како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 51 од Уставот во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Во членот 96 од Уставот е утврдено дека органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Согласно член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа (“Службен весник на Република Македонија” бр.58/2000 и 44/2002) за извршување на законите и другите прописи, министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми и други видови акти кога за тоа е овластен со закон.

Според член 61 од овој закон, во однос на кој посебно се оспорува законитоста на Тарифникот, со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Од наведените уставни и законски одредби произлегува дека органите на државната управа, како дел од извршната власт, со закон можат да се овластат да донесуваат правилници, наредби, упатства и други акти за извршување на законите и дека со тие акти може само да се утврдуваат и разработуваат одделни одредби од законите заради нивно извршување, да се пропишува начинот на постапувањето во нивното извршување и слично, а не да се утврдуваат права и обврски на граѓаните и правните лица и да се пропишува надлежност на други органи. Ова од причини што правата и обврските на граѓаните и правните лица, како и надлежностите на органите на државната власт согласно Уставот може да се утврдуваат со закон, а не и со подзаконски акт.

Според член 1 од Законот за јавен долг, со овој закон се уредува/уредуваат управувањето со јавниот долг, намените на државниот долг, постапката и начините на задолжување, постапката на издавање, сервисирање и престанок на државни гаранции, како и информирањето за јавниот долг.

Дефинициите, односно значењето на поимите употребени во овој закон и тоа: државен долг, јавен долг, носители на јавниот долг, задолжување, краткорочно и долгорочно задолжување, сервисирање на долг, рефинансирање, репрограмирање, државна гаранција и агент, се утврдени во членот 2 од Законот.

Така, според ставот 1 точка 2 на член 2 од Законот, јавен долг е државниот долг и сите финансиски обврски создадени преку задолжување на општините и на градот Скопје, како и на јавните претпријатија и трговските друштва кои се во целосна или во доминантна сопственост на државата, додека според точката 3 на истиот член од Законот носители на јавниот долг се Владата на Република Македонија, општините и градот Скопје, јавните претпријатија и трговските друштва кои се во целосна или во доминантна сопственост на државата.

Дефиницијата, односно значењето на државната гаранција, за чие издавање министерот за финансии согласно оспорената законска одредба има право да утврди тарифник за провизија е определено во ставот 1 точка 10 на член 2 од Законот и според таа точка, државна гаранција е потенцијална обврска за плаќање преземена од Република Македонија во име на носителот на јавен долг за чија сметка е издадена гаранцијата.

Во членот 3 од Законот, утврдено е дека носителите на јавниот долг се задолжуваат во согласност со критериумите и постапките утврдени со овој закон.

Согласно член 8 став 3 од Законот долгот на општините и на градот Скопје, на јавните претпријатија и на трговските друштва кои се во целосна или во доминантна сопственост на државата, влегува во пресметката на јавниот долг, но не претставува обврска на Буџетот на Република Македонија, освен во случаи кога согласно со закон се издава државна гаранција.

Издавањето, пак, на државната гаранција, сервисирањето на долгот за кој е издадена државна гаранција, правото на наплата и престанокот на државната гаранција, како прашања се уредени во посебен дел од Законот и тоа од член 21 до 24.

Во членот 21 став 1 од Законот се утврдени критериумите кои е потребно да ги исполнуваат проектите за чие финансирање се бара издавање на државна гаранција, а во ставот 2 на овој член е утврдено кои проекти имаат предност при издавање на државна гаранција.

Во член 22, пак, од Законот, чиј став 6 се оспорува со иницијативата, утврдено е следното:

„Носителите на јавниот долг поднесуваат барање до Владата на Република Македонија за поведување на постапка за добивање на заем, обезбеден со државна гаранција (став 1).
Барањето од ставот (1) на овој член задолжително треба да содржи позитивно мислење од Министерството за финансии (став 2).
Министерот за финансии или лица овластени од него задолжително учествуваат во преговорите за добивање на заем со државна гаранција (став 3).
Во име на Република Македонија, министерот за финансии потпишува договор за издавање на државна гаранција или гарантно писмо кон странски заемодавачи, како и договор за обезбедување на државната гаранација со субјектот во чие име е издадена, по претходно донесен закон за издавање на државна гаранција (став 4).
Во име на Република Македонија, министерот за финансии потпишува договор за издавање на државна гаранција или гарантно писмо кон домашни заемодавачи, како и договор за обезбедување на државната гаранција со субјектот во чие име е издадена, по претходно донесена одлука од Владата на Република Макеоднија (став 5).
Министерот за финансии има право да утврди тарифник за провизија за издавање на државна гаранција. (оспорен став 6 од член 22 од Законот)“

Од наведените и другите законски одредби произлегува дека предмет на уредување со Законот за јавен долг, меѓу другото, се и постапката, издавањето, сервисирањето, правото на наплата и престанокот на државните гаранции. Во тие рамки законодавецот, освен што ја дефинирал државната гаранција, утврдил дека издавањето на државна гаранција е во надлежност на Министерството за финансии, односно дека во име на Републиката, министерот за финансии потпишува договор за издавање на државна гаранција или гарантно писмо кон странски или домашни заемодавачи по претходно донесен закон за издавање на државна гаранција, односно на одлука на Владата на Република Македонија, зависно дали се работи за странски или домашен заемодавач.

Понатаму, од овие одредби, а и од Законот во целина, произлегува дека провизијата за издавање на државна гаранција законодавецот ја споменува само во една одредба и тоа во одредбата која се оспорува со иницијативата. Ова укажува дека законодавецот не само што не дефинирал што се подразбира под овој поим во смисла на овој закон, туку не утврдил ни тоа дека за издавање на државна гаранција од носителите на јавниот долг се наплатува провизија, но едноставно можноста за наплатување е препуштено да се утврди со тарифникот за чие донесување со оспорената законска одредба е овластен министерот за финансии. Освен тоа, во Законот не се утврдени ниту критериуми, односно рамка за определување на висината на провизијата, така што и утврдувањето на нејзината висина е целосно препуштено со тарифникот на министерот за финансии, при што тој и во овој поглед има неограничено, или т.н. дискреционо право.

Оттука, имајќи го предвид наведеното, како и содржината на оспорената законска одредба, според Судот, правото, односно овластувањето на министерот за финансии утврдено во оспорениот член 22 став 6 од Законот тој да утврди тарифник за провизија за издавање на државна гаранција не е во функција на операционализација, односно разработка на одделни законски одредби во смисла на нивно дообјаснување, допрецизирање или доуредување заради нивно извршување, туку во крајна линија води кон утврдување на права и обврски, конкретно на утврдување на обврска на носителите на јавен долг во смисла на овој закон за плаќање на провизија за издавање на државна гаранција, што не е дозволено. Ова, особено што во конкретниот случај обврската за наплатување на провизијата законодавецот не ја утврдил на јасен и прецизен начин, ниту пак утврдил критериуми и мерила за определување на нејзината висина и другите елементи, туку сите овие прашања се препушта единствено целосно да се утврдат со подзаконскиот акт на министерот за финансии, што впрочем е и направено со оспорениот тарифник.

Затоа, според Судот во таква ситуација, со утврденото овластување на министерот за финансии во оспорениот член 22 став 6 од Законот, законодавецот допушта мешање на извршната во законодавната власт, поради што оцени дека оспорената одредба не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 51 и член 96 од Уставот.

6. Имајќи го предвид фактот дека министерот за финансии, врз основа на член 22 став 6 од Законот го донел Тарифникот за провизија за издавање на државни гаранции за кој оцени дека не е во согласност со Уставот, Судот оцени дека поради истите причини и Тарифникот не е во согласност со наведените одредби од Уставот, како и со членовите 56 и 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.

8. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од д-р Трендафил Ивановски кој го заменува претседателот на Судот и судиите Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.49/2006
13 декември 2006 година
С к о п ј е
лк

Го заменува Претседателот
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски