Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 28 септември 2006 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 58 став 3, во делот: „случаите и“, „како и случаите за ослободување од обврската за плаќање на надоместокот на трошоците за давање информации“, член 121 став 2 и член 144 став 13, во делот: „Висината на надоместокот и“ од Законот за животната средина („Службен весник на Република Македонија“ бр.53/2005 и 81/2005).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 58 став 3 во делот: „висината на надоместокот“ и член 144 став 13 во делот: „начинот на плаќање на надоместокот го утврдува Владата на Република Македонија на предлог на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина“ од Законот означен во точката 1 од ова решение.
3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 од ова решение.
Според наводите во иницијативата оспорените законски одредби немале уставна основа, бидејќи утврдените овластувања на Владата на Република Македонија во овие одредби отстапувале од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.
Имено, со оглед на тоа што тие овластувања не можеле да се толкувааат како разработка на конкретни законски одредби, според подносителот на иницијативата, оспорените законски одредби воделе кон самоволност на извршната власт и нејзино навлегување во законодавната власт, а фактот што Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието и донесува уредби и други прописи за извршување на законите согласно член 91 алинеја 1 и 5 од Уставот на Република Македонија, не можел да биде основа за тоа.
Поради наведеното, тој смета дека со оспорените законски одредби се повредува член 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 33, член 51, член 68 став 1 алинеја 2 и 3 и член 91 алинеи 1 и 5 од Уставот на Република Македонија и предлага на Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на нивната согласност со овие одредби од Уставот.
4. Судот на седницата утврди дека според оспоренииот член 58 став 3 од Законот за животната средина, Владата на Република Македонија ги пропишува случаите и висината на надоместокот од ставот 2 на овој член, како и случаите за ослободување од обврската за плаќање на надоместокот на трошоците за давање информации.
Според член 121 став 2 од Законот, Владата на Република Македонија ја пропишува висината на надоместокот кој треба да го плаќаат операторите на инсталациите.
Според член 129 став 3 од Законот, Владата на Република Македонија на предлог на органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина ги пропишува критериумите и начинот на определување и пресметување на надоместокот од ставовите 1 и 2 на овој член.
Според член 144 став 13 од Законот, членовите на Комисијата имаат право на надоместок. Висината на надоместокот и начинот на плаќање на надоместокот го утврдува Владата на Република Македонија на предлог на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина (оспорената реченица).
5. Во член 8 став 1 алинеја 3, 4 и 10 од Уставот на Република Македонија, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се утврдени: владеењето на правото, поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска, како и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштита и унапредувањето на животната средина и природата.
Според член 43 став 1 од Уставот секој човек има право на здрава животна средина, а според став 2 секој е должен да ја унапредува и штити животната средина и природата. Според ставот 3 на овој член, Републиката обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со законите и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 91 алинеја 1 и 5 од Уставот, Владата на Република Македонија ја утрдува политиката на извршувањето на законите и донесува уредби и други прописи за извршување на законите.
Заради остварување на со Устав утврденото право на граѓаните на здрава животна средина, во Законот за животната средина чии одредби се оспоруваат со оваа иницијатива се уредуваат правата и должностите на Република Македонија, на општината, на градот Скопје и на општините во градот Скопје, како и правата и должностите на правните и на физичките лица, во обезбедувањето услови за заштита и за унапредување на животната средина.
Според образложението на овој закон со него всушност се изврши надградба на дотогаш важечката регулатива од оваа област во Републиката, а истовремено се изврши и приближување, односно усогласување на домашното законодавство со меѓународните и европските стандарди во оваа област.
Содржината на Законот е систематизирана во XXIII глави и ја сочинуваат вкупно 228 члена, вклучувајќи ги и преодните и завршните одредби, што укажува дека материјата што се уредува со овој закон е обемна, сложена и комплексна.
Првооспорениот член 58 став 3 од Законот е поместен во Глава VIII од Законот со наслов „Пристап до информациите кои се однесуваат на животната средина“. Оваа глава ја сочинуват членовите од 51 до 58 и во неа, меѓу другото, утврдено е дека:
– Секој има право, без притоа да мора да го докажува својот интерес, од органите и правните и физичките лица утврдени во членот 52 став 1 од овој Закон, да бара валидизирани информации и податоци што се однесуваат на животната средина (член 51 став 1).
– Правото на пристап до информациите за животната средина се остварува во однос на сите информации во писмена, визуелна, аудио, електронска или на било кој друг начин достапна форма (член 51 став 2).
– Органи и правни и физички лица кои поседуваат или за кои се поседуваат информации за животната средина се: Владата на Република Македонија и органите на државната управа; органите на општината, на градот Скопје и на општинтие на градот Скопје; правните и физичките лица на кои, во согласност со закон, им се доверени јавни овластувања, и правните и физичките лица, кои врз основа на закон или договор, вршат дејност или услуга од јавен интерес во областа на животната средина (член 52 став 1).
– Субјектите од членот 52 на овој закон кои поседуваат или за кои се поседуваат информации во врска со животната средина, се должни да обезбедат пристап до информациите најдоцна во роковите утврдени со овој закон (член 53 став 2).
– Информацијата се доставува во бараната форма освен ако не се работи за случај утврден во членот 54 од Законот.
– Субјеките од членот 52 од овој закон можат да го одбијат барањето за давање информации за животната средина доколку: бараната информација ја немаат во посед или не се поседува за нив, барањето е очигледно неразумно, барањето е премногу воопштено и доколку барањето се однесува на иннфромација која што се наоѓа во фаза на дооформување или служи за интерни потреби и комуникации. Субјектите од членот 52 на овој закон можат да одбијат пристап до информацијата и во сучај кога нејзиното објавување би имало негативни последици врз доверливоста на постапките кои ги водат надлежните органи, меѓународните односи, јавната безбедност и одбраната на земјата, судската постапка и др. (член 55 од Законот).
– Субјектите од членот 52 на овој закон за давање на бараните информации не наплатуваат надоместок. По исклучок овие субјекти наплатуваат надоместок на трошоците за давање инфромации по барање на заинтересираната страна во случаи и во висина кои ги пропишува Владата на Република Македонија, која исто така ги пропушува и случаите за ослободување од обврската за плаќање на овој надоместок. Висината на надоместокот определена со прописот на Владата треба да биде разумна и да не ги надминува реалните трошоци направени со цел за да се достави бараната информација. Пребарувањето на регистрите или евиденциите на податоци, како и проверувањето на инфромациите на местото каде што се чуваат или се одржуваат се врши без надоместок (член 58 од Законот).
Од наведените законски одредби произлегува дека во нив законодавецот ги уредил скоро сите прашања (начинот, постапката и условите) што се од значење за остварување на правото на пристапот до информациите кои се однесуваат на животната средина, како еден сегмент од слободниот пристап до информациите воопшто, што се гарантира во членот 16 став 3 од Уставот. Во тие рамки, во членот 58 став 1 од Законот законодавецот утврдил дека субјектите кои поседуваат или за кои се поседуваат инфромации за животната средина не наплатуваат надоместок за давање на бараната информација.
Меѓутоа, од анализата на другите одредби на членот 58 од Законот произлегува дека законодавецот направил отстапување од правилото за бесплатно давање на инфромации, со тоа што во ставот 2 на овој член утврдил дека по исклучок, субјектите од членот 52 на овој закон, наплатуваат надоместок на трошоците за давање инфромации по барање на заинтересираната страна, во определени случаи.
Понатаму, од анализата на овој член од Законот произлегува дека случаите и висината на надоместокот на трошоците за давање инфромации, како и случаите за ослободување од обврската за плаќање на овој надоместок, законодавецот во осорениот став 3 на член 58 од Законот препуштил да се утврдат со акт на Владата на Република Македонија.
Разгледувајќи го оспорениот став 3 на членот 58 од Законот, во контекст на целината на самиот овој член, кој носи наслов „Надоместок на трошоците за давањето на бараната инфромација“ произлегува дека во однос на висината на овој надоместок законодавецот веќе во наредниот став 4 на овој член утврдил рамка односно критериуми за нејзино определување, а тоа е дека неговата висина, определена со прописот на Владата треба да биде разумна и да не ги надминува реалните трошоци направени со цел за да се достави бараната информација. Тоа значи дека Владата на Република Македонија при определување на висината на надоместокот на трошоците за давање информации задолжително треба да води сметка висината на овој надоместок да биде разумна и соодветна, односно приближно еднаква на реалните трошоци на секоја посебно барана информација и никако не смее да ги надмине овие трошоци.
Оттука, имајќи предвид дека за наведеното законско овластување на Владата на Република Македонија таа со свој пропис да ја пропише висината на надоместокот на трошоците за давање информации, во Законот се пропишани критериуми, односно рамка, според Судот ова законско овластување не може да се доведе под сомневање од аспект на уставно утврдената положба и улога на Владата на Република Македонија, таа како носител на извршната власт да донесува уредби и други прописи за извршување на законите.
Согласно оспорениот член 58 став 3 од Законот, освен висината на надоместокот, Владата е овластена да ги пропише и случаите во кои по исклучок од ставот 1 на овој член субјектите од членот 52 на овој закон наплатуваат надоместок на трошоците за давање информации по барање на заинтересираната страна, како и случаите за ослободување од обврската за плаќање на овој вид на надоместок.
Според Судот утврдувањето на обврската за плаќање на овој вид надоместок е во согласност со Конвенцијата за пристап до информации, учество на јавноста во одлучувањето и пристап до правда за прашања поврзани со животната средина, донесена во Архус, Данска на 25 јуни 1998 година, која Собранието на Република Македонија ја ратификува во 1999 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/1999). Така, според член 4 став 8 од оваа Конвенција – „Секоја страна може на своите јавни власти да им дозволи да го наплатуваат обезбедувањето информации, меѓутоа наплатуваните износи ќе се движат во разумни рамки. Јавните власти што имаат намера да го наплатуват обезбедувањето информации ќе им ставаат на увид на барателите на информации ценовник на своите услуги, при тоа ќе биде наведено во кои случаи ќе мора да се плати за информациите, а во кои случаи е дозволено изземање од таа обврска, како и случаите кога обезбедувањето на бараната инфромација зависи од авансното плаќање на бараниот износ“.
Согласно означената Конвенција, слична обврска е утврдена и во членот 29 од Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер („Службен весник на Република Македонија“ бр.13/2006), според кој барателот на инфромацијата за добиениот препис, фотокопие или електронски запис на информацијата, плаќа надоместок во висина на материјалните трошоци, која, исто така, се утврдува со акт на Владата на Република Македонија. Меѓутоа, според овој закон, овој вид надоместок се плаќа во точно определени случаи, и тоа определени со закон, а не со акт на Владата на Република Македонија, како што е утврдено во членот 58 став 2 и 3 од Законот за животната средина.
Разгледувајќи го членот 58 од Законот во однос на наведените одредби на означената Конвенција и Законот за слободен пристап до информациите од јавен карактер, јасно произлегува дека надоместокот на трошоците за давање на бараната информација по својот карактер и природа не претставува јавна давачка, туку надоместок на реалните трошоци што субјектот од членот 52 од Законот ги направил за издавање на бараната информација или според Конвенцијата – цена на наведените услуги што овие субјекти ги обезбедуваат. Тоа впрочем, произлегува и од самиот член 58 од Законот според кој субјектите од членот 52 од Законот, за давање на бараните информации не наплаќаат никаков друг вид на надоместок, освен надоместок на трошоците за давање информации по барање на заинтересираната страна.
Меѓутоа, со оглед на тоа што во конкретниот случај обврската за плаќање на надоместокот на трошоците за давање на информации по барање на заинтересираната страна, согласно членот 58 став 2 од Законот не се плаќа во сите, туку само во определени случаи, кои пак согласно оспорениот став 3 на истиот член од Законот ги утврдува Владата на Република Македонија, според Судот основано може да се проблематизира овој вид на овластување на Владата на Република Македонија, затоа што утврдувањето на случаите во кои се плаќа овој надоместок е прашање што може да се уреди само со закон, а не и со подзаконски акт, какви што се уредбите и другите прописи кои Владата на Република Македонија согласно Уставот може да ги донесува за извршување на законите.
Исто така, поради истите причини, според Судот основано може да се проблематизира и овластувањето на Владата утврдено во истиот оспорен член 58 став 3 од Законот таа со свој акт да ги утврди и случаите за ослободување од обврската за плаќање на надоместокот на трошоците за давање на информации. Ова дотолку повеќе што Законот не само што не ги пропишува случаите во кои се наплатува надоместокот на трошоците за издавање на бараната информација, како и случаите за ослободување од ова обврска, туку тој не содржи ниту критериуми и мерила за утврдување на тие случаи од страна на Владата.
Поради наведените причини, утврденото овластување на Владата на Република Македонија во оспорениот член 58 став 3 од Законот, таа да ги пропишува случаите кога се наплатува надоместокот на трошоците за дадената информација, како и случаите за ослободување од плаќање на овој надоместок без постоење на законски утврдени критериуми и рамка за тоа, според Судот, не е во функција на операционализација и разработка на одделни законски одредби заради нивно извршување, туку води во крајна линија кон утврдување на права и обврски за граѓаните и правните лица што не е дозволено. Ова особено ако се има предвид дека во конкретниот случај обврската за наплатување на надоместокот на трошоците за давање инфромации законодавецот ја утврдил само со една бланкетна одредба (ставот 2 на член 58), додека сите елементи што ја определуваат суштината и содржината на оваа обврска се препушта да се уредат со подзаконски акт на Владата на Република Македонија, без за тоа од страна на законодавецот да се утврдат определени мерила и критериуми. Затоа, во таква ситуација, очигледно е дека подзаконскиот акт на Владата на Република Македонија не е во функција на прецизирање, специфицирање или дообјаснување на некои од елементите на обврската утврдена во ставот 2 на членот 58, но напротив е во функција на нивно целосно определување поради што во конкретниот случај извор на правото, односно на обврската за плаќање на надоместокот на трошоците, како и за ослободувањето од оваа обврска место Законот во суштина е подзаконскиот пропис на Владата на Република Македонија, како носител на извршната власт.
Оттука, Судот смета дека со утврдувањето на овластување на Владата на Република Македонија во оспорениот став 3 на член 58 од Законот таа да ги пропишува случаите во кои се наплатува надоместокот на трошоците за давање информации, како и случаите за ослободување од оваа обврска без за тоа да се утврдат било какви мерила и критериуми, законодавецот допушта мешање на извршната власт во законодавната.
Поради наведеното пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на членот 58 став 3 од Законот во делот „случаите и“ и „како и случаите за ослободување од обврската за плаќање на надоместокот на трошоците за давање информации“ со членот 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 51 и член 91 алинеја 1 и 5 од Уставот.
6. Во врска со второоспорената одредба од членот 121 став 2 од Законот Судот го утврди следното:
Во Глава XII “Интегрирани еколошки дозволи за работење на инсталациите кои што влијаат врз животната средина”, односно во членот 95 став 1 од Законот е предвидено дека активностите на новите инсталации или значителните промени на постоечките, кои ги определува Владата на Република Македонија, можат да се вршат само по претходно добиена еколошка дозвола освен ако:
– инсталацијата се дефинира како постоечка според членот 5 точка 17 од овој закон во кој случај се применува членот 134 од овој закон и
– оператор на инсталацијата која започнува со работа пред 31 декември 2009 година одлучил да поднесе барање за дозвола за усогласување со оперативен план, во согласност со временскиот распоред од членот 135 став 5 на овој закон и со одредбите од Глава XIV на овој закон.
Според ставот 2 на овој член, дозволата од став 1 на овој член се издава како А – интегрирана еколошка дозвола, која ја издава органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина или Б – интегрирана еколошка дозвола, која ја издаваат општината или градот Скопје, согласно со членот 123 од овој закон.
Во членовите од 96 до 119 од Законот се уредени постапките по барањето за добивање на А – интегрираната еколошка дозвола и за нејзино изменување и пренос.
Според членот 121 став 1 од Законот кој што е последен во делот со кој се регулира А-интегрираната еколошка дозвола, а чиј став 2 се оспорува со оваа иницијатива, операторите на инсталациите се должни да плаќаат надоместок:
– при поднесување на барање за А-интегрирана еколошка дозвола,
– при поднесување на барање за измени или пренос на А-интегрираната еколошка дозвола,
– за поседување на А-интегрирана еколошка дозвола, кој се плаќа годишно и
– за редовен надзор на инсталацијата, во согласност со условите во А-интегрираната еколошка дозвола.
Според оспорениот став 2 на член 121 од Законот Владата на Република Македонија ја пропишува висината на надоместокот кој треба да го плаќаат операторите на инсталациите.
Од анализата на наведените законски одредби, како и од целината на Законот произлегува дека во Законот, освен што се утврдува обврската за плаќање на надоместок во него не се утврдени никакви критериуми врз основа на кои Владата би ја пропишала висината на надоместокот (пример големината на инсталацијата и висината на емисиите што се испуштаат или видот на инсталацијата, на кои инаку се укажува во делот од мислењето на Министерството за животна средина за членот 121 став 2 од Законот) кој што се должни да го плаќаат операторите на инсталациите во случаите утврдени во овој член.
Според тоа, во услови кога Законот не содржи никакви критериуми произлегува дека утврденото овластување на Владата на Република Македонија во оспорениот став 2 на член 121 не е во функција на разработка, односно операционализација на законски одредби заради нивно извршување, туку води кон утврдување и определување на права и обврски на граѓаните и правните лица што не кореспондира со уставно утврдените надлежности на Владата на Република Македонија, што таа како носител на државната власт ги има според член 91 од Уставвот и е во директна колизија со принципот на поделбата на државната власт утврден во член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот.
Поради наведените причини пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на членот 121 став 2 од Законот со означените одредби од Уставот.
7. Во врска со оспорениот член 129 став 3 од Законот, Судот утврди дека по иницијатива од истиот подносител со Решение У.бр.154/2005 од 17 и 18 мај 2006 година поведе посктапка за оценување на уставноста на член 129 став 1 од Законот. Меѓутоа, со истото решение Судот по сопствена иницијатива поведе постапка за оценување на уставноста и на став 3 на овој член од Законот, поради што во конкретниот предмет во однос на оспорениот став 3 на член 129 од Законот со ова иницијатива, не се впушти во оценување на неговата уставност.
8. Членот 144 од Законот, чиј став 13, исто така, е оспорен со оваа иницијатива, се однесува на формирањето и работата на Комисијата за решавање на споровите во врска со содржината и рокот за реализација на оперативните планови и во врска со преговорите од членот 141 од Законот кои не завршиле со постигнување на согласност. (Комисијата за оперативни планови).
Согласно ставот 2 на членот 144 од Законот означената Комисија ја формира министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина за секој случај одделно и таа е составена од претседател и четири члена кои се избираат од Листата на експерти од областа на животната средина, економијата, техничките и правните науки.
При формирањето на Комисијата по два члена од Листата на експерти номинираат операторот и органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина, односно градоначалникот на општината и градоначалникот на градот Скопје. Претседателот на Комисијата од Листата на експерти го назначуваат номинираните членови на Комисијата.
Во рамките на членот 144 и тоа во оспорениот став 13 на овој член, законодавецот предвидел дека членовите на Комисијата имаат право на надоместок чија висина и начинот на плаќање го утврдува Владата на Република Македонија на предлог на министерот кој раководи со органот на управата надлежен за работите од областа на животната средина.
Од анализата на членот 144 и од целината на Законот произлегува дека законодавецот го утврдил само правото на надоместок на членовите на Комсијата, а висината како елемент односно содржина на ова право препуштил целосно да ја утврди Владата, без притоа во Законот да се утврдат критериуми и мерила кои ќе претставуваат рамка во која Владата на Република Македонија би ја утврдила висината на надоместокот.
Оттука, во отсуство на законска рамка утврденото овластување на Владата на Република Македонија во членот 144 став 13 од Законот таа да ја утврдува висината на надоместокот на членовите на Комисијата, според Судот е спорно од аспект на начелото на владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како и од аспект на положбата и улогата на Владата, како носител на извршната власт.
Што се однесува пак до оспореното овластување на Владата што, исто така, е утврдено во став 13 на член 144 од Законот, а се однесува за утврдување на начинот на плаќање на надоместокот на членовите на Комисијата, тоа според Судот не може да се проблематизира од уставно правен аспект, со оглед на тоа што ова овластување на Владата се однесува за утврдување на чисто техничко, а не суштествено прашање во врска со плаќањето на надоместокот
Оттука, Судот основано го постави прашањето за согласноста со Уставот на ставот 13 на член 144 од Законот, само во делот „Висината на надоместокот и“, а не и во останатиот дел.
9. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
10. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.152/2005
21 јуни 2006 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи