51/2006-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 14 јуни 2006 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за

а) оценување на устав­носта на член 17-б од Законот за платен промет (“Службен весник на Република Македонија” бр. 32/2001, 50/2001, 52/2001, 103/2001, 37/2002, 41/2002, 61/2002, 42/2003 и 13/2006)

б) оценување на уставноста и законитоста на точките 14,15 и 15-а од Упатството за начинот на извршување на налозите по решенија за присилна наплата кои ја задолжуваат трезорската сметка, односно сметката на должникот која се наоѓа во рамките на трезорската сметка (“Службен весник на Република Македонија” бр. 55/2003 и 45/2005).

2. Божидар Васовски од Тетово, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актите означени во точка 1 на ова решение.

Според подносителот на иници­јати­вата, оспорените одредби претставувале законска регулатива која му давала право на државен орган -Министерството за финансии, во секој момент, без согласност на доверителот и без судска одлука, да ги деблокира сметките на должникот што се наоѓаат во рамките на трезорската сметка, како би можело на истите да се префрлат средства за исплата на платите на вработените, а потоа повторно истите да ги блокира. Со постоењето на ваква законска регулатива практично се осуетувало извршувањето на извршен судски наслов, доверителот се ставал во положба да е зависен од државниот орган и да не може да се потпира на силата на извршниот наслов, а повеќе од очигледно било дека на ваков начин учесниците во платниот промет, стопанските субјекти, граѓаните и другите се наоѓале во подредена положба во однос на државниот орган, бидејќи тој се наоѓал во привилегирана положба.

Со постоењето на ваква законска регулатива, според подносителот на иницијативата, државниот орган, односно власта директно навлегувала во ингеренциите на судската власт и ги дерогирала нејзините одлуки, бидејќи само судот, покрај доверителот, имал право да блокира или деблокира сметки. Поради тоа оспорените членови од Законот и Упатството биле во директна спротивност на член 13 став 4 и член 17 од Законот за судовите (“Службен весник на Република Македонија” бр. 36/1995) каде било уредено дека никој, па ни државен орган, не може да го попречува извршувањето на извршен судски наслов. Постојната законска регулатива во врска со правото на државен орган да ги деблокира сметките на должникот што се наоѓаат во рамките на трезорската сметка, според подносителот на иницијативата биле во спротивност и со член 8 и 9 од Уставот на Република Македонија, односно со прокламираните темелни вредности за владеење на правото, па државата, по однос на тие права, не можела да има никакви привилегии во однос на кој било друг.

3. Судот на седницата утврди дека според член 17-б став 1 од Законот за платен промет, решенијата за присилна наплата кои ја задолжуваат трезорската сметка, односно сметката на должникот која се наоѓа во рамките на трезорската сметка, носителот на платниот промет ги извршува на начин што по истите изготвува налози за извршување кои ги доставува за извршување до Трезорот при Министерството за финансии каде што на должникот му се води сметката. Според став 2 на истиот член, министерот за финансии поблиску го пропишува начинот на извршување на налозите од став 1 на овој член кога е задолжена трезорската сметка, односно сметката на должникот која се наоѓа во рамките на трезорската сметка.

Судот, исто така утврди дека согласно точката 14 од Упатството за начинот на извршување на налозите по решенија за присилна наплата кои ја задолжуваат трезорската сметка, односно сметката на должникот која се наоѓа во рамките на трезорската сметка, во случај на целосен или делумен недостиг на средства за спроведување на налозите за извршување од точките 11 и 13 од ова упатство, Трезорот при Министерството за финансии налозите за извршување ги спроведува во висина на расположивите средства на сметките на должникот, а за преостанатиот дел ги блокира плаќањата на должникот (освен плаќањата за плати и надоместоци), од сите сметки на должникот (освен од сметките за приходи од кредити и донации, депозитните сметки, сметките за дотации и сметките за самопридонес), до потполно извршување на налозите и истите ги заведува во Евиденцијата за редоследот на плаќањата.

Согласно точката 15 од Упатството, доколку во доставениот налог за извршување не е наведена сметката на должникот која се води во рамките на трезорската сметка, налозите за извршување се спроведуваат во согласност со точките 12, 13 односно 14 од ова упатство.

Според точката 15-а од Упатството, Трезорот при Министерството за финансии примените налози кои гласат на сметките на Фондовите и општините ги спроведува од нивните сметки согласно точките 9, 11,12,13,14 и 15 од ова упатство.

4. Според член 8 став 1 али­неја 3 и 4 од Уставот, вла­деењето на правото и подел­бата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други про­писи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почи­тува Уставот и законите.

Според член 91 алинеја 1 од Уставот, Владата на Репуб­лика Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите, а според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Согласно член 55 став 1 од Законот за организација и рабо­та на органите на државната управа, министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови на акти за извршување на законите кога за тоа е овластен со закон. Според член 64 став 1 од овој закон, со актите кои ги донесува минис­терот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Со Законот за платен промет се уредува платниот промет во земјата.

Со членот 2 од Законот се дава значењето на одделните поими употребени со овој закон, при што се утврдува дека “платен промет ” се плаќања во денари што ги вршат учесниците во платниот промет преку носителите на платен промет; “учесник во платниот промет” е домашно или странско, правно или физичко лице кое врши регистрирана дејност или друго физичко лице кое врши плаќања во денари преку носителите на платниот промет; “плаќање” е уплата во готови пари на сметка, пренос на средства од една на друга сметка и исплата на готови пари од сметка; “решение за присилна наплата” е правосилна судска одлука за дозвола за извршување, извршно решение за казна за прекршок, извршно решение за наплата на јавни давачки или решение на други органи овластени со закон; “налог за блокада на средства” е налог во писмена форма со кој се врши блокада на средствата од сметката на учесникот- должник, издаден од Министерството за финансии за пристигнати а ненаплатени побарувања пренесени со закон; “расположливи средства” се сите средства на денарските и девизните сметки на учесникот во платниот промет, од кои се извршуваат решенијата за присилна наплата, освен средствата на сметките со посебна намена кои се издвоени согласно со закон или пропис донесен врз основа на закон.

Согласно член 3 од Законот, носители на платниот промет се Народната банка на Република Македонија и банките кои добиле дозвола за вршење на платен промет согласно со закон.

Согласно член 4 точка 5 на истиот закон, носителот на платниот промет е должен да обезбеди рамноправност и еднаков третман на сите учесници во платниот промет.

Согласно член 5 точка 4 од истиот закон, Народната банка, како носител на платниот промет, отвора и води трезорска сметка преку која се врши централизирано извршување на плаќањата од сите сметки во рамки на трезорската сметка при што евиденција за приливите, одливите и состојбите на сметките во рамките на трезорската сметка се води во Трезорот при Министерството за финансии.

Согласно член 16 од овој закон, носителот на платниот промет е должен да ги извршува решенијата за присилна наплата во согласност со закон. Во случај да има повеќе решенија за присилна наплата и налози за блокада на средства, истите се заведуваат во евиденции според датумот и времето на нивното пристигнување и по ист редослед се извршуваат.

Според член 17 став 1 од Законот, решението за присилна наплата се доставува до носителот на платен промет назначен во решението за присилна наплата, а според став 2, носителот на платен промет го извршува решението за присилна наплата од сите расположливи средства, од учесникот во платниот промет-должник кај носителот на платниот промет.

Согласно став 3 од овој член на Законот, доколку учесникот во платниот промет-должник на денарските сметки нема средства за целосно извршување на решението за присилна наплата, носителот на платниот промет со примена на среден курс на Народната банка на Република Македонија кој важи на денот на трансакцијата врши конверзија во денари на средства од девизни сметки и пренос на денарската сметка на учесникот во платниот промет-должник до износот потребен за целосно извршување на решението за присилна наплата.

Според став 4 од истиот член, во случај на недостиг на средства за потполно извршување на решението за присилна наплата, носителот на платниот промет го извршува решението до висината на расположливите средства и со доставување на даночниот број на учесникот-должник преку единствениот регистар на иматели на сметки ги известува сите други носители на платниот промет дека не смеат да вршат плаќање од средствата на денарските и девизните сметки на учесникот-должник до потполно извршување на решението, освен налози со кои се врши пренос на средствата на сметката кај носителот на платниот промет, којшто треба да го изврши решението за присилна наплата.

Согласно став 5 од овој член на Законот, по намирување на обврските, по даденото решение за присилна наплата, носителот на платниот промет преку единствениот регистар на иматели на сметки ги известува сите носители дека можат да продолжат да вршат платен промет за учесникот-должник.

Согласно член 17-а од Законот, Министерството за финансии дава налог за блокада на средствата за пристигнатите, а ненаплатени побарувања кои на Министерството за финансии му се пренесени со закон до носителот на платен промет каде што учесникот во платен промет има сметка.

Согласно член 17-б од Законот, решенијата за присилна наплата кои ја задолжуваат трезорската сметка, односно сметката на должникот која се наоѓа во рамките на трезорската сметка, носителот на платниот промет ги извршува на начин што по истите изготвува налози за извршување кои ги доставува за извршување до Трезорот при Министерството за финансии каде што на должникот му се води сметката (став 1). Министерот за финансии поблиску го пропишува начинот на извршување на налозите од став 1 на овој член кога е задолжена трезорската сметка, односно сметката на должникот која се наоѓа во рамките на трезорската сметка (став 2).

Согласно член 27 од Законот за извршната постапка (“Службен весник на Република Македонија” бр. 53/1997, 59/2000 и 64/2003), како средства на извршување заради остварување на парично побарување можат да се дозволат само: продажба на подвижни предмети, продажба на недвижности, пренос на парично побарување, претворање во пари на други имотни права и пренос на средства што се водат на сметката на носител на платен промет согласно со прописите за платен промет. Извршувањето заради остварување на парично побарување е уредено на истоветен начин (член 23) и со новиот Закон за извршување, кој започнува да се применува од 26 мај 2006 година („Службен весник на Република Македонија“ бр, 35/2005).
Согласно член 13 од Законот за судовите (“Службен весник на Република Македонија” бр. 36/1995 и 64/2003) судските одлуки се изрекуваат во името на граѓаните на Република Македонија (став 1). Правосилната судска одлука има неприкосновено дејство (став 2). Судската одлука може да ја менува или укинува само надлежен суд и во постапка пропишана со закон (став 3). Судските одлуки се задолжителни за сите правни и физички лица и имаат поголема сила во однос на одлуките на кој и да е друг орган (став 4). Секој е должен да ја почитува правосилната и извршната судска одлука под закана на законски санкции (став 5).
Според член 16 став 1 од истиот закон, секој државен орган е должен, кога тоа е ставено во негова надлежност, да го обезбеди извршувањето на судската одлука.
Согласно член 17 од истиот закон, извршувањето на правосилна и извршна судска одлука се спроведува на најбрз и најефикасен можен начин, и не може да биде попречено со одлука на кој било друг државен орган.
5. Тргнувајќи од содржината на уставните одредби што се однесуваат на надлежностите на извршната власт во донесувањето на прописи за извршување на законите и од системските решенија содржани во Законот за организација и работа на органите на државната управа, а имајќи ја предвид целината на Законот за платниот промет и посебно содржината на оспорениот член 17-б во целина и посебно ставот 2 кој во суштина се оспорува со иницијативата, Судот оцени дека овластувањето на министерот за финансии поблиску да го пропише начинот на извршување на налозите за извршување кога е задолжена трезорската сметка, односно сметката на должникот која се наоѓа во рамките на трезорската сметка, е во согласност со одредбите од Уставот.

Имено, функционерите кои раководат со органите на државната управа можат да бидат овластени да донесуваат прописи со кои се разработуваат законски одредби заради нивно извршување, при што законот на чие извршување тие се однесуваат, мора да ја содржи рамката на овластувањето на функционерот, која во конкретниот случај е содржана во Законот за платниот промет.

Со оглед дека со Законот за платниот промет се утврдува дека Народната банка на Република Македонија, како еден од носителите на платниот промет, отвора и води трезорска сметка преку која се врши централизирано извршување на плаќањата од сите сметки во рамки на трезорската сметка при што евиденцијата за приливите, одливите и состојбата на сметките во рамките на трезорската сметка се води во Трезорот при Министерството за финансии; се уредува вршењето на работите на платниот промет, се регулира постапката за извршување на решението за присилна наплата од сите расположливи средства на учесникот во платниот промет, притоа јасно определувајќи што се подразбира под „расположливи средства“, се утврдува дека носителот на платниот промет решенијата за присилна наплата кои ја задолжуваат трезорската сметка, ги извршува на начин што по истите изготвува налози за извршување кои ги доставува за извршување до Трезорот при Министерството за финансии, според Судот, законодавецот утврдил рамка во која министерот за финансии, имајќи го предвид значењето и специфичноста на трезорската сметка, со подзаконски акт подетално ќе го пропише начинот на извршување на налозите за извршување кога е задолжена трезорската сметка, односно сметката на должникот која се наоѓа во рамките на трезорската сметка. Ваквото овластување претставува само доразработување на одредбите на Законот, во функција на нивно извршување и не значи овластување кое задира во законодавната или судската власт, поради што Судот оцени дека не се повредува уставниот принцип на владеење на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, утврдени со член 8 алинеја 3 и 4 од Уставот.

6. Со Упатството за начинот на извршување на налозите по решенија за присилна наплата кои ја задолжуваат трезорската сметка, односно сметката на должникот која се наоѓа во рамките на трезорската сметка, кое министерот за финансии го донел врз основа на оспорениот член 17-б од Законот за платниот промет, се регулира техниката на спроведување на налозите изготвени од носителот на платниот промет, односно нивната достава, евиденција и проверка на налозите, спроведување на налозите за извршување, начинот на постапување при одложување на извршувањето и запирање со наплатата.

Според Судот, при анализа на оспорената точка 14 од Упатството во смисла на наводите во иницијативата, треба да се има предвид членот 2 алинеја 12 од Законот за платниот промет, каде се утврдува значењето на поимот „расположливи средства“, од каде произлегува дека законодавецот определил дека решенијата за присилна наплата се извршуваат од сите сметки на должникот, освен од сметките со посебна намена кои се издвоени согласно со закон или пропис донесен врз основа на закон.

Со оспорената одредба од Упатство, како средства кои се водат на посебни сметки и како такви се изземени од извршување, се наведени: средствата за плати и надоместоци, средствата на сметките за приходи од кредити (заеми), средствата на сметките за донации, средствата на депозитните сметки, средствата на сметките за дотации и средствата на сметките за самопридонес.

Средствата за плати и надоместоци на буџетските корисници, како средства од посебна намена, се утврдени во фиксен износ во Буџетот на Република Македонија и истите, освен за плати и надоместоци, не можат да се користат за други намени. Во оваа насока е и член 33 став 6 алинеја 1 од Законот за буџетите („Службен весник на Република Македонија“ бр. 64/2005), според кој, буџетските корисници од централната власт и фондовите не можат да вршат пренамена на буџетот со која се зголемува буџетот одобрен за плати и надоместоци.

Според Законот за буџетите, средствата на сметките за приходи на кредити (заеми) се средства од посебна намена и во член 2 точка 12 е дефиниран Буџетот на заеми како годишен план на приливи од заеми и одобрените средства кои се користат за финансирање на надлежност, програми и проекти. Согласно точката 25, заемите се повратни средства добиени по основа на задолжување кај домашни и странски заемодавачи, согласно со критериумите, постапките и со условите пропишани со закон.

Средствата на сметките за донации се средства од посебна намена и во членот 2 точка 10 од Законот за буџетите, буџетот на донации е дефиниран како годишен план на приходите од донации и одобрените средства кои се користат строго наменски и согласно со договор склучен со донаторот. Согласно точката 23, донациите се неповратни средства добиени од влади на други држави или меѓународни организации, како и од домашни или странски правни или физички лица кои се користат за тековни или капитални расходи, согласно со условите и намените договорени со донаторот.

Средствата на сметките за дотации се средства од посебна намена и во членот 2 точка 11 од Законот за буџетите се утврдени како годишен план на приходите од дотации и одобрените средства кои се користат за финансирање на надлежностите на општината, за финансирање конкретна намена, надлежност, програми и инвестициони проекти. Согласно точката 24, дотации се трансфери од Буџетот на Република Македонија до буџетот на општината.

Средствата на депозитните сметки се средства од посебна намена и истите се депонирани средства од правни и физички лица и не претставуваат приход по ниту еден основ на буџетскиот корисник.

Средствата на сметките за самопридонес се средства од посебна намена, утврдена со член 7 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа (“Службен весник на Република Македонија” бр. 61/2004), каде е утврдено дека за задоволување на определени потреби на граѓаните, општината може да воведе самопридонес преку референдум. Со одлука на советот на општината се уредува намената, областа, времето за кое се воведува самопридонесот, вкупниот износ на средствата кои се собираат, обврзниците на самопридонесот, лицата кои се ослободуваат од плаќање самопридонес, висината на самопридонесот (основицата и стапката), начинот на пресметување, вршењето на надзорот од граѓаните над наменското користење на средствата и други прашања.
Од анализата на наведената законска регулатива, посебно имајќи предвид дека со членот 4 од Законот за буџетите е утврдено дека одредбите на друг закон во врска со остварувањето на приходите и другите приливи, расходите и другите одливи во буџетот, треба да бидат во согласност со овој закон, според Судот неспорно произлегува дека посебните сметки кои се изземени од извршување, наведени во оспоренета одредба од Упатството, претставуваат доразработка на членот 2 алинеја 12 од Законот за платниот промет заради негово извршување, во согласност со одредбите од Законот за буџетите и Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа во делот кој се однесува на уредувањето на платниот промет. Поради наведеното, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од точка 14 од Упатството со член 8 став 1 алинеја 3 и 4 од Уставот на Република Македонија.
7. Од содржината на оспорената точка 15 од Упатството, произлегува дека доколку во доставениот налог за извршување не е наведена потсметката на буџетскиот корисник, а е наведен називот на буџетскиот корисник тогаш тој налог се спроведува согласно точките 12, 13 и 14 на ова упатство, односно примените налози за извршување кои гласат на посебните сметки на буџетските корисници се извршуваат од посебните сметки, доколку на истите нема средства налозите се спроведуваат од сметките за редовно работење а доколку и на тие сметки нема средства тогаш сметките на буџетскиот корисник се блокираат.

Оспорената точка 15-а се однесува на начинот на извршување на примените налози кои гласат на сметките на фондовите и општините кои Трезорот ги спроведува од нивните сметки согласно точките 9, 11, 12, 13, 14 и 15 од ова упатство, односно се однесува на сметките на фондовите и општините кои, согласно Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа, мигрираа во 2005 година во Трезорот.

Од анализата на овие одредби, според Судот, јасно произлегува дека истите се во функција на разработка и прецизирање на начинот на постапување во извршувањето на налозите согласно одредбите на Законот за платниот промет, поради што, Судот оцени дека немаат основ наводите во иницијативата дека со оспорените одредби од точка 15 и 15-а од Упатството се повредувал уставниот принцип на владеење на правото и поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска, утврдени со член 8 став 1 алинеите 3 и 4 на Уставот.

8. Во однос на наводите во иницијативата дека оспорените одредби од Законот и Упатството значеле осуетување од извршување на извршен судски наслов од страна на Министерството за финансии, кое се ставало во привилегирана положба во однос на учесниците во платниот промет, стопанските субјекти, граѓаните и другите, односно органот на државната управа навлегувал во ингеренциите на судската власт и ги дерогирал нејзините одлуки спротивно на член 13 став 4 и член 17 од Законот за судовите, Судот оцени дека нема основ да се постави прашањето за законитоста на оспорените одредби.

Ова од причина што со оспорените одредби не се суспендира извршување на правосилна извршна судска одлука, туку само се прецизира постапувањето во извршувањето на платниот промет во Република Македонија кој се одвива преку трезорската сметка што се води во Министерството за финансии, во рамките на приоритети и постапка утврдени со закон. Според Судот, евентуалното одложување на извршувањето на конкретна одлука, поради заштита на средствата што законодавецот, со оглед на нивната специфика ги утврдил како средства од посебна намена поради што ги изземал од извршување, не значи суспендирање на судската одлука, затоа што таа ќе се изврши штом ќе се исполнат законските услови за тоа. Дека платниот промет е од посебно значење за функционирањето на финансискиот систем во државата, според Судот може да се констатира и од фактот што законодавецот, при уредувањето на извршната постапка, во членот 27 од Законот за извршната постапка утврдил дека извршувањето заради остварување на парично побарување се остварува и согласно со прописите за платен промет.
9. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

10. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите: д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов, a пo odnos na точката 14 од Упатството означено во точката 1 под б), Решението е doneseno so mnozinstvo glasovi.

У.бр.51/2006
14 јуни 2006 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи