Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 17 и 18 мај 2006 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА Правилникот за посебните услови што мора да ги исполнува правно лице за одржување и техничка контрола на одржувањето на воздухоплов, мотор, елиса, падобран и опрема на воздухопловот (“Службен весник на Република Македонија” бр.87/ 2004).
2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.
3. Уставниот суд на Република Македонија по иницијатива на “МАТ – Македонски авио-транспорт” АД – Скопје со Решение У.бр.65/2005 од 29 март 2006 година поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот означен во точката 1 од оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за неговата согласност со Уставот и со закон.
4. Судот на седницата утврди дека министерот за транспорт и врски оспорениот правилник го донел согласно овластувањето утврдено во членот 263, а во врска со членот 90 став 1 од Законот за воздушна пловидба (“Службен лист на СФРЈ” бр.45/1986, 28/1988, 80/1989 и 29/ 1990), кој со член 5 од Уставниот закон за спроведување на Уставот на Република Македонија беше преземен како републички пропис и како таков се применуваше и во времето кога е донесен оспорениот правилник.
Имено, согласно членот 263 од тој закон, републичкиот орган на управата надлежен за работи на сообраќајот и врските, меѓу другото, беше овластен да донесе прописи и за посебните услови што мора да ги исполни организацијата на здружен труд за одржување и техничка контрола на одржувањето на воздухоплов, мотор, елиса,падобран и опрема на воздухопловот (член 90 став 1).
Според член 90 став 1, пак, од истиот закон овластено лице за одржување и техничка контрола на одржувањето на воздухоплов, мотор, елиса, падобран и опрема на воздухоплов може да биде секое правно лице кое ги исполнува посебните услови во поглед на работните простории, опременоста со технички средства за работа, стручниот персонал за тие работи и оперативно – техничките постапки.
Понатаму, Судот уврди дека според членот 1, со оспорениот правилник се пропишуваат посебните услови што мора да ги исполни правно лице за одржување и техничка контрола на одржувањето на воздухоплов, мотор, елиса, падобран и опрема на воздухопловот.
Во членот 2 од овој правилник е утврдено дека правното лице за да врши одржување и техничка контрола на одржувањето на воздухоплов, мотор, елиса, падобран и опрема на воздухопловот треба да ги исполнува посебните услови наведени во меѓународниот стандард ЈАР – 145 на ЈАА, кој е даден во прилог и е составен дел на овој правилник.
5. Според член 8 став 1 алинеја 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 51 од Уставот во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Со членот 55 став 1 од Уставот се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото, а според ставот 2, Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.
Според член 61 став 1 од Уставот, Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт.
Во членот 96 од Уставот е утврдено дека органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Согласно член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа (“Службен весник на Република Македонија” бр.58/2000 и 44/2002) за извршување на законите и другите прописи, министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми и други видови акти кога за тоа е овластен со закон.
Според член 61 од овој закон, во однос на кој посебно се оспорува законитоста на правилникот, со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски ниту да се пропишува надлежност на други органи.
Од наведените уставни и законски одредби произлегува дека органите на државната управа, како дел од извршната власт, со закон можат да се овластат да донесуваат правилници, наредби, упатства и други акти за извршување на законите и дека со тие акти може само да се утврдуваат и разработуваат одделни одредби од законите заради нивно извршување, да се пропишува начинот на постапувањето во нивното извршување и слично, а не да се утврдуваат права и обврски на граѓаните и правните лица и да се пропишува надлежност на други органи. Ова од причини што правата и обврските на граѓаните и правните лица, како и надлежностите на органите на државната власт согласно Уставот може да се утврдуваат со закон, а не и со подзаконски акт.
Оттука, имајќи ја предвид содржината на наведените одредби од Законот за организација и работа на органите на државната управа, од една страна и на членовите 263 и 90 став 1 од Законот за воздушна пловидба, од друга страна, јасно произлегува дека министерот за транспорт и врски во времето кога е донесен правилникот имал законско овластување за тоа и дека овој правилник всушност е донесен во функција на разработување, односно операционализација и извршување на членот 90 став 1 од тој закон во кој се упатуваше на условите што треба да ги исполни лицето за одржување и контрола на одржувањето на воздухоплов.
Меѓутоа, во конкретниот случај, по поднесување на иницијативата Собранието на Република Македонија го донесе Законот за воздухопловството кој е објавен во “Службен весник на Република Македонија” бр.14/2006 од 3 февруари 2006 година. Со влегувањето во сила на овој закон престана да важи сојузниот Закон за воздушна пловидба кој се применуваше како републички пропис и врз основа на кој е донесен оспорениот правилник.
Според членот 192 од новиот Закон за воздухопловството, кој е преодна одредба, подзаконските прописи предвидени со овој закон ќе се донесат во рок од една година од денот на влегувањето во сила на овој закон (став 1). До денот на влегувањето во сила на подзаконските прописи, врз основа на овој закон, ќе се применуваат постојните прописи што важеле до денот на влегувањето во сила на овој закон (став 2). Доколку меѓународните договори кои ги ратификувала Република Македонија содржат одредби кои се разликуваат од одредбите на овој закон и подзаконските акти донесени врз основа на овој закон, тогаш ќе се применуваат одредбите од меѓународните договори (став 3).
Од наведената содржина на членот 192 од Законот за воздухопловството, меѓу другото, произлегува дека важењето на подзаконските прописи донесени врз основа на стариот закон, вклучувајќи го и оспорениот правилник, е продолжено до денот на влегувањето во сила на подзаконските прописи што ќе се донесат врз основа на овој закон. Тоа со други зборови значи дека со овој член од Законот за воздухопловството важењето на оспорениот правилник е продолжено и по престанување на важењето на законот врз чија основа е донесен, односно и по влегувањето во сила на новиот Закон за воздухопловството.
Оттука, по престанувањето на членот од законот, како и на целиот закон врз основа на кој е донесен, правниот основ за постоење и важење на оспорениот правилник е членот 192 став 2 од Законот за воздухпловството.
Тргнувајќи од тоа дека принципот на уставност и законитост, според кој законите мора да бидат во согласност со Уставот, а другите прописи, каков што е и оспорениот правилник, со Уставот и со законите, важи секогаш и се однесува на сите прописи па и на прописите што важеле до влегувањето во сила на новиот закон, а се применуваат во периодот до донесување на новите подзаконски прописи, Судот оцени дека преодното решение од членот 192 став 2 од Законот за воздухопловството не претставува пречка за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот правилник кој, како што веќе е наведено, не е спорно дека останува да важи и да е дел од правниот поредок и по влегувањето во сила на новиот Закон за воздухопловството.
Оттука, со оглед на причините и мотивите поради кои се оспорува Правилникот, Судот при оценување на неговата уставност и законитост ги имаше предвид и одредбите од Законот за воздухопловството кои се однесуваат на прашањата што се предмет на уредување на овој правилник, како и некои други одредби.
Така, во однос на меѓународните стандарди, во членот 3 од овој закон утврдено е дека подзаконските прописи предвидени со овој закон се изготвуваат во согласност со меѓународните воздухопловни стандарди, препорачаните практики и легислатива на ЕУ, ИЦАО, ЕЦАЦ, ЈАА/ЕАСА и ЕУРОЦОНТРОЛ (став 1). Меѓународните стандарди, регулативи, упатства и препорачани практики на кои подзаконските прописи вршат само упатување, директно се сметаат за прифатени и се применуваат (став 2).
Во однос на обврската за одржување и техничката контро-ла на одржувањето на воздухоплов, мотор, елиса, падобран и опрема на воздухоплов новиот Закон за воздухопловството во членовите 119 и 120 содржи речиси идентични одредби како и Законот за воздушна пловидба.
Според членот 122 став 1 од овој закон, одржување и техничка контрола на одржувањето на воздухоплов, мотор, елиса, подобран и опрема на воздухоплов може да врши, како и да изработува техничко-технолошка документација за одржувањето, правно лице кое ги исполнува условите пропишани од Агенцијата. Според ставот 2 на овој член, на правното лице кое ќе поднесе доказ дека ги исполнува условите од ставот 1 на овој член Агенцијата му издава уверение за работа.
Инаку, согласно член 7 од Законот, за вршење на работи-те од областа на воздухопловството утврдени со овој закон се основа Агенција за цивилно воздухопловство како самостоен орган на државната управа со својство на правно лице.
Од анализата на членот 122 од Законот за воздухопловството произлегува дека во него воопшто не се утврдени услови што треба да ги исполнува правното лице кое може да врши одржување и техничка контрола на одржувањето на воздухоплов, туку за разлика од поранешниот Закон за воздушна пловидба, целосно е препуштено тие да се уредат, односно пропишат со подзаконски пропис на Агенцијата за цивилно воздухопловство, како нов посебен орган на државната управа.
Според тоа, при состојба кога оспорениот правилник е донесен од министерот за транспорт и врски кој според сега важечката регулатива не е овластен да ги утврдува условите за вршење на одржување и техничка контрола на одржувањето на воздухоплов, туку за тоа е овластен друг орган, Судот оцени дека овој правилник не е во согласност со членот 122 став 1 од Законот за воздухопловството, а поврзано со тоа и со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.
Од друга страна, во состојба кога законодавецот воопшто не ги утврдил условите за вршење на дејноста – одржување и техничка контрола на одржувањето на воздухоплов, која во членот 14 став 1 точка 4 од Законот е утврдена како посебна дејност од областа на воздухопловството, произлегува дека во таква состојба оспорениот правилник не може да има третман на подзаконски акт што е во функција на операционализација и извршување на одделни законски одредби, со која цел и е донесен, туку на подзаконски акт со кој изворно се утврдени условите за вршење на оваа дејност, што не е дозволено.
Затоа, разгледувајќи го оспорениот правилник во контекст на наведеното, а притоа имајќи го предвид и досегашниот став на Судот според кој правата и условите за нивно остварување, како и за вршење на определена дејност може да се утврдуваат само со закон, а не и со акт на министерот или друг функционер што раководи со орган на државната управа (со чии акти, пак, може само да се разработуваат законски одредби заради нивно извршување, а не и да се утврдуваат права и обврски), Судот оцени дека оспорениот правилник, освен со наведените уставни одредби, не е во согласност и со принципот на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска утврден во членот 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, како и со членот 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, во однос на кој со иницијативата се оспорува неговата законитост.
Ова дотолку повеќе што во конкретниот случај, а со оглед на содржината на оспорениот правилник, произлегува дека непосреден извор за остварување на правото за вршење на дејноста – одржување и техничка контрола на одржувањето на воздухоплов не е Законот за водздухопловството, туку меѓународниот стандард ЈАР – 145 на ЈАА кој што како правен акт на странски субјект целосно е преземен со овој правилник. Меѓународните стандарди, пак, не може да претставуваат непосреден извор на правото, како што се Уставот, законите и ратификуваните меѓународни договори што произлегува не само од Уставот, туку и од членот 3 на самиот закон во кој се уредува односот помеѓу меѓународните стандарди и подзаконските прописи предвидени со овој закон.
6. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.
7. Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.65/2005
17 и 18 мај 2006 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова