15/2003-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 12 мај 2004 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата во делот за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Образецот број 10 – Решение за задржување на лице, од актот означен во точката 1 од ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбите и Образецот означени во точките 1 и 2 од ова решение.

Според наводите на подноси телот на иницијативата, во оспорениот член 3 алинеја 9 од Правилникот за вршење на работите на Министерството за внатрешни работи, било предвидено овластените службени лица во Министерството да извршуваат други дејствија и мерки во примената на посебните должности и овластувања пропишани со овој правилник. Меѓутоа, овластените службени лица можеле да извршуваат должности и овластувања што се утврдени со закон, а не со правилник, како што предвидувала оспорената одредба, што произлегува од содржината на членот 1 алинеја 9 од Законот за внатрешни работи и член 16 алинеја 11 од Законот за организација и работа на органите на државната управа. Бидејќи со правилник не било дозволено пропишување на материја што нема основ и рамка во Уставот и законите, оспорената одредба не била во согласност и со членот 56 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.
Ваквото уредување во оспорената одредба воедно претставувало и отсуство на основ и рамка во Уставот и законите, со што се повредувал и членот 96 од Уставот.
Понатаму, подносителот на иницијативата ги оспорува поднасловите: Повикување, Приведување, Спроведување на лица и Лишување од слобода, заедно со членовите: 12, 18 до 28, 38 до 43 и 44 до 48 во однос на нивната согласност со членот 12 став 1 и 2 од Уставот. Ова од причини што, според подносителот на иницијативата, постапките за повикување, приведување, спроведување на лица и лишување од слобода можеле да бидат утврдени само со закон, а не со правилник, како што воедно било предвидено и во членот 5 став 1 од Европската конвенција за заштита на правата на човекот и основните слободи.
По однос на овие поднаслови и одредби од Правилникот, подносителот на иницијативата бара поведување на постапка за оценување на уставноста, но не и на законитоста на истите.
Што се однесува до посебно оспорениот член 37 од Правилникот, подносителот на иницијативата наведува дека оваа одредба имала основа во членот 29 од Законот за внатрешни работи што бил укинат со Одлуката на Уставниот суд на Република Македонија У.бр.229/1997 од 3 јуни 1998 година. По отстранувањето од правниот поредок на членот 29 од Законот за внатрешни работи, отпаднал и основот за егзистирање на членовите: 21 став 1 точка 3, 29 и 31 од Правилникот за вршење на работите на Министерството за внатрешни работи, како што утврдил Уставниот суд во Одлуката У.бр. 137/1998 од 10 февруари 1999 година.
Во оспорениот член 37 од Правилникот било предвидено на лицето задржано повеќе од 6 часа да му се обезбеди исхрана, што не било во согласност со членот 27 став 3 од Законот за внатрешни работи, во кој било предвидено задржувањето заради проверка на идентитетот да не биде подолго од три часа.

По однос на посебно оспорениот Образец, подносителот на иницијативата наведува дека истиот имал основа во укинатиот член 29 од Законот за внатрешни работи и укинатиот член 29 од Правилникот, што значи дека повеќе немало основ за постоење на Образецот, како составен дел на Правилникот.
Инаку, карактеристично е што за дел од одредбите од Уставот или законите за кои подносителот на иницијативата смета дека се повредени со оспорените одредби од Правилникот, се дава само нумеричко означување, без притоа конкретно да се наведат причините за оспорување.

4. Судот на седницата утврди дека според содржината на воведната реченица на член 3 од Правилникот за вршење на работите на Министерството за внатрешни работи, во извршувањето на работите од надлежност на Министерството, овластените службени лица преземаат пропишани дејствија и мерки во случаите предвидени со закон и други прописи, поконкретно наведени во девет алинеи. Во оспорената алинеја 9 од Правилникот е предвидено дека овластените службени лица извршуваат други дејствија и мерки во примената на посебните должности и овластувања пропишани со овој правилник.
Во посебно оспорениот поднаслов: “3. Повикување” е содржан членот 12 од Правилникот. Според содржината на одредбата, повикување на граѓани се врши заради барање посебни известувања во врска со сторено кривично дело или заради собирање известувања што би можеле да бидат од корист за успешно водење на кривичната постапка.
Посебно оспорениот поднаслов “7. Приведување” од Правилникот ги содржи членовите 18 до 28. Во оваа група на одредби се определува кои се оперативните дејствија и мерки што ги преземаат овластените службени лица за приведување, односно доведување на лице, под кои услови може да се реализира приведување на лице со или без писмена наредба на суд или друг државен орган, кои лица и од кои причини не можат да бидат приведени, начинот на кој се постапува при приведувањето, кој го врши и како се одредува бројот на овластените службени лица, како и обврската на надлежниот орган да се поднесе извештај за реализираното приведување, односно доведување.
Според содржината на оспорениот член 37 од Правилникот на лице задржано повеќе од 6 часа му се обезбедува исхрана.
Посебно оспорениот поднаслов “9. Спроведување на лица” ги содржи членовите 38 до 43. Во овие одредби се разработени оперативните дејствија и мерки што ги преземаат овластените службени лица кога вршат спроведување, што претставува основ за спроведување, кои лица не можат да бидат спроведени, начинот на кој се врши спроведувањето, кој го врши и како се одредува бројот на овластените службени лица, како и обврската на надлежниот орган да се поднесе извештај по предавањето на спроведеното лице.
Поднасловот “10. Лишување од слобода” ги содржи членовите 44 до 48. Во оваа група на одредби се определува кои се оперативните дејствија и мерки што ги преземаат овластените службени лица кога одредено лице го лишуваат од слобода, кои се случаите кога лицето може да биде лишено од слобода, кому се предава тоа лице, случаите кога лицето може да биде задржано во Министерството, како постапува службеното лице при преземањето на дејствието на лишување од слобода (легитимирање и личен преглед на лицето, јазикот на кој му се обраќа на лицето кое треба да биде лишено од слобода, запознавање со причините за лишување, поука за неговите права), до кој надлежен орган се спроведува лицето лишено од слобода, кои лица не можат да бидат лишени од слобода, како и обврската за составување на извештај за секое лишување од слобода и елементите што ги содржи извештајот.
Образецот број 10 со кој е определена формата на Решение за задржување на лице, во уводниот дел, како правен основ ги содржи: член 29 од Законот за внатрешни работи и член 29 став 2 од Правилникот за вршење на работите на Министерството за внатрешни работи. Согласно член 294 од Правилникот овој образец претставува составен дел на правилникот.
Со член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за вршење на работите во министерството за внатрешни работи (“Службен весник на Република Македонија” бр.15/2003), во членот 48 по ставот 1 се додава нов став 2. Во овој став е предвидено дека за секое повикано, приведено, задржано лице и лице лишено од слобода, овластеното службено лице составува записник со поука за остварување на правото на бранител и другите права на повикано, приведено, задржано лице и лице лишено од слобода.

5. Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Кои се работите од надлежност на Министерството за внатрешни работи е определено во членот 1 од Законот за внатрешни работи (“Службен весник на Република Македонија” бр.19/1995, 55/ 1997, 38/2202 и 33/2003), со тоа што покрај децидно наведените работи што се однесуваат на одделни области на делување на овој орган, во алинејата 19 на истата одредба е определено дека Министерството врши и други работи утврдени со закон.
Во членот 16 од Законот за организација и работа на органите на државната управа (“Службен весник на Република Македонија” бр.58/2000 и 44/2002), исто така, е определена надлежноста на Министерството за внатрешни работи, која се поклопува со надлежноста определена во претходно споменатиот Закон.
Согласно член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон. Согласно член 56 став 1 од истиот Закон со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување.
Овластувањето за донесување на оспорениот Правилник произлегува од член 74 став 1 точка 1 од Законот за внатрешни работи, со кој се овластува министерот да донесе подзаконски пропис за вршењето на работите на Министерството за внатрешни работи.
Според подносителот на иницијативата, со оспорениот член 3 алинеја 9 од Правилникот се правело пропишување за кое немало основ и рамка во Уставот и законите, бидејќи внатрешни работи во смисла на наведените законски одредби можеле да бидат само оние што се однесувале на други работи утврдени со закон, но не и со правилник.
Иако подносителот на иницијативата не е сосема јасен во причините за ставање под сомнение на оваа оспорена одредба со уставните и законски одредби, Судот оцени дека неговото сомнение го предизвикува употребата на поимот ” пропишани” во членот 3 став 1 алинеја 9 од Правилникот, кој се врзува за посебните должности и овластувања, а не за дејствијата и мерките кои овластените службени лица ги преземаат во вршењето на должностите и овластувањата утвдени со закон.
Според Судот, употребата на овој поим само по себе не значи и создавање на нова, изворна регулатива што нема основа и рамка во Уставот и законите, ако со Правилникот се прави разработка на дејствијата и мерките што ги преземаат овластените службени лица во извршувањето на работите од надлежност на Министерството утврдени со закон.
Имено, во членот 1 од Правилникот е определен предметот на уредување на овој акт. Од содржината на оваа одредба произлегува дека со Правилникот се пропишува начинот на постапување на овластените службени лица во примената на со закон утврдените посебни должности и овластувања, како и на другите работници во Министерството за внатрешни работи и во вршењето на внатрешните работи.
Во оспорениот член 3 алинеја 9 од Правилникот е утврдено дека овластените службени лица извршуваат други дејствија и мерки во примената на посебните должности и овластувања пропишани со овој правилник, покрај дејстијата и мерките децидно набројани во предходните 8 алинеи од истата одредба. Во тој контекст, оспорената алинеја 9 на членот 3 од Правилникот воопшто не се разликува од другите осум алинеи содржани во овој член што се однесуваат на оперативни дејствија и мерки што се преземаат од исти органи, а тие не се оспоруваат со иницијативата.
Оттука, според Судот, оспорената одредба не може да биде ставена под сомнение по однос на согласноста со членот 96 од Уставот, како и по однос на согласноста со одредбите од Законот за внатрешни работи и Законот за организација и работа на органите на државната управа, затоа што таа не пропишува должности и овластувања што не се утвдени во закон. Одредбата само пропишува дека со другите одредби од Правилникот може да се разработуваат оперативни дејстија и мерки во реализација на таквите должности и овластувања. Воедно, овластувањето на министерот за внатрешни работи за донесување на Правилникот произлегува од член 74 став 1 точка 1 од Законот за внатрешни работи и таквото законско овластување не е предмет на оспорување со иницијативата.

6. Според наводите на подносителот на иницијативата поднасловот: “3. Повикување” и членот 12; поднасловот: ” 7.Приведување” со членовите 18 до 28; поднасловот: “9.Спроведување на лица” со членовите 38 до 43 и поднасловот: “10. Лишување од слобода” со членовите 44 до 48 од Правилникот не биле во согласност со членот 12 став 1 и 2 од Уставот и членот 5 став 1 од Европската конвенција за заштита на правата на човекот и основните слободи, од причина што случаите на повикување, приведување, спроведување или лишување од слобода можеле да бидат утврдени само со закон, но не и со правилник. Притоа, во иницијативата не се оспоруваат одделно членовите што се поместени во овие поднаслови од аспект на нивната содржина.
Согласно член 12 став 1 и 2 од Уставот, слободата на човекот е неприкосновена и никому не може да му биде ограничена, освен со одлука на суд и во случаи и постапка утврдена со закон.
Согласно член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Согласно член 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.
Во член 5 став 1 од Европската конвенција за заштита на правата на човекот и основните слободи (“Службен весник на Република Македонија” бр.11/1997) е определено дека секој човек има право на слобода и на безбедност и никој не смее да биде лишен од слобода, освен врз основа на закон и во случаите наведени во оваа одредба.
Тргнувајќи од наводите во иницијативата, со кои се оспорува дека овие прашања воопшто може да се уредуваат со подзаконски пропис, а имајќи ја воедно предвид и содржината на членот 1 од Правилникот, според Судот, оваа група на оспорени поднаслови во целина со одредбите што се содржани во нив се однесуваат на оперативни дејствија и мерки што овластените службени лица ги преземаат во вршењето на должностите и овластувањата утвдени со закон. Дека тоа е така произлегува и од насловот на втората глава на Правилникот – “Примена на посебни должности и овластувања од овластените службени лица” во која се содржани оспорените поднаслови со одредбите што ги сочинуваат. Уредувањето на ваков вид прашања и теориски и според досегашната уставносудска практика може да биде предмет на подзаконски пропис како што е Правилникот. Друго е прашањето дали при тоа уредување правилникот завлегува во законска материја и дали ги повредува Уставот и законите. Оттука, се додека одредбите од Правилникот се задржуваат на разработка на оперативните дејствија и мерки во реализација на посебните должности и овластувања не може да се поставува прашањето за ставање под сомнение на оспорените поднаслови и одредби со членот 12 став 1 и 2 и членот 96 од Уставот. Подносителот на иницијативата не оспорува ниту една одредба од овие поднаслови од овој аспект, односно дека начинот на уредување на прашањата противречи на Уставот и законите, туку само дека ништо од тоа не смее да се уредува со подзаконски пропис.
Во овој контекст, по однос на оваа група на оспорени поднаслови и одредби, беспредметно е да се постави прашањето за употребата на членот 5 став 1 од Европската конвенција за заштита на правата на човекот и основните слободи.

7. Согласно член 27 став 3 од Законот за внатрешни работи, ако лицето одбива или не е во можност да го докаже идентитетот, може да биде задржано во време потребно за проверка на идентитетот, но не подолго од три часа.
Во оспорениот член 37 од Правилникот е утврдено дека на лицето задржано повеќе од 6 часа му се обезбедува исхрана.
Според подносителот на иницијативата оваа одредба од Правилникот произлегувала од членот 29 од Законот за внатрешни работи што е укинат со Одлуката на Уставниот суд У.бр.229/1997 од 3 јуни 1998 година, а задржувањето не би можело да биде подолго од три часа како што налага членот 27 став 3 од Законот за внатрешни работи.
Судот, тргнувајќи од содржината на оспорената одредба, оцени дека истата не би можела да биде доведена под сомнение по однос на нејзината согласност со членот 27 став 3 од Законот за внатрешни работи. Ова од причина што предмет на уредување на одредбата не е правото на задржување на одредено лице и времетраењето на таквото задржување, туку хуманиот пристап со лицата во случај да бидат задржани подолго од 6 часа и обврската на Министерството за внатрешни работи во таков случај за задржаното лице да обезбеди исхрана. Исто така, оваа одредба не претставува основ лицето од членот 27 став 3 од Законот за внатрешни работи да се задржи подолго отколку што е предвидено во таа законска норма.
Цитираната законска одредба се однесува на можноста за задржување на лице заради проверка на идентитетот и не ги покрива сите законски утврдени случаи кога лицето може да биде задржано и во кои случаи времетраењето на задржувањето зависи од фактички околности.
П о однос на оспорениот член 37 од Правилникот Судот не согледа елементи што оваа одредба би ја направиле самостоен основ за задржување на лице и за ограничување на слободата на граѓаните од страна на органот за внатрешни работи, како што беше случај со членот 29 од Законот за внатрешни работи и членот 29 од Правилникот, кои одредби Уставниот суд ги укина во постапката по предметите У.бр.229/1997 и У.бр.137/1998. До укинување на одредбите дојде од причина што начинот на постапување на службените лица утврден во укинатите одредби, излегувал од рамките на член 12 од Уставот од кој произлегува дека лицето лишено од слобода мора веднаш да биде изведено пред суд, кој без одлагање ќе одлучи за законитоста на лишувањето од слобода.
Според Судот, не е спорно дека задржувањето на лице во полициската постапка претставува лишување од слобода, но и дека тоа може да биде во функција на доведување пред суд, односно приведување, како метод на работа на овластените службени лица во содејство со надлежен суд или друг орган. Важно е дека задржувањето не смее да се појави како цел за себе како самостојна казнена мерка.
Оттука, по однос на оваа оспорена одредба не може да се постави прашањето за нејзината согласност со членот 27 став 3 од Законот за внатрешни работи, ниту со членот 12 од Уставот.

8. Согласно член 110 алинеја 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.
По однос на оспорениот образец, подносителот на иницијативата наведува дека не бил во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3, член 12 став 2 и член 51 од Уставот, од причини што по укинувањето на членот 29 од Законот за внатрешни работи со Одлуката на Уставниот суд У.бр.229/1997 од 3 јуни 1998 година и членот 29 од Правилникот за вршење на работите на Министерството за внатрешни работи со Одлуката на Уставниот суд У.бр.137/1998 од 10 февруари 1999 година споменатиот образец повеќе немал основ за постоење.
Тргнувајќи од содржината на оспорениот образец, Судот оцени дека истиот по својот карактер не преставува пропис што би можел да подлежи на уставносудска оценка согласно член 110 алинеја 1 и 2 од Уставот. Имено, истиот не е нормативен акт и не уредува права и обврски за неопределен круг на субјекти во правото, туку претставува форма за поединечен акт во кој се нотираат преземените дејствија и мерки во реализација на посебните должности и овластувања на овластените службени лица.

9. По однос на наводите од иницијативата со кои се врши само набројување на уставни и законски одредби за кои се тврди дека се повредени, без да се дадат причините за нивна повреда со оспорените одредбите од Правилникот, не се исполнети деловничките претпоставки за впуштање на Судот во анализа на согласноста на оспорените одредби со уставните и законските одредби што само се набројани.

10. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

11. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.15/2003
12 мај 2004 година
С к о п ј е
мл/ла

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република
Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова