114/1997-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 19 ноември 1997 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 8 став 7, член 8-а став 2, член 18 став 1 и член 131-б став 2 од Законот за банките и штедилниците (“Службен весник на Република Македонија” бр.31/93, 78/93 и 17/96).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување законитоста на член 3 од Одлуката за динамиката на усогласувањето на висината на основачкиот капитал на банките и штедилниците со одредбите на Законот за банките и штедилниците, донесена од Советот на Народната банка на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.26/96).

3. НЕ СЕ УВАЖУВА барањето, до донесување на конечната одлука, Судот со решение да го запре извршувањето на поединечните акти и дејствија што се донесени односно преземени врз основа на оспорените акти.

4. На Уставниот суд на Република Македонија, Никола Додевски, адвокат од Скопје му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување уставноста на актот означен во точката 1 од ова решение односно законитоста на актот означен во точката 2 од ова решение. Според подносителот на иницијативата членот 8 став 7, членот 8-а став 2 и членот 18 став 1 не биле во согласност со членот 8 став 1 алинеи 3, 6 и 7 и членовите 30, 55 и 58 од Уставот. Со ограничувањето на учеството на поединечниот основач на 65% или на онолку колку Народната банка на Македонија ќе одлучи дека е оптимално неговото учество во основачкиот капитал на банката во паричен облик со право на управување со банката, слободата на пазарот и претприемништвото била ограничена вон случаите предвидени со Уставот бидејќи не се работело за одбрана на земјата, за зачувување на природната и животната средина ниту пак за здравјето на луѓето. Противуставно ограничување се вршело покрај со пропишувањето максимален процент на учеството на поединечниот основач и со давањето право на трет субјект по своја оцена да одлучува дали одредено учество на некој основач било оптимално или не па во зависност од таа оценка издавал или не издавал дозвола за основање на банка. Понатаму, потребната согласност од гувернерот на Народната банка за измена на сопственичката структура на акциите, за именување на работоводен орган, промена на седиштето, измена на статутот и друго, не само што ја ограничувала слободата на пазарот и претприемништвото туку со неа се условувало управувањето и одлучувањето спротивно на членовите 30 и 58 од Уставот.

Членот 131-б став 2 од Законот не бил во согласност со член 52 став 4 од Уставот, бидејќи предвидувал усогласување на основањето и по однос на учеството на поединечен основач и по однос на висината на основачкиот капитал, со што се менувале односите кои на правно релевантен начин биле завршени пред денот на влегувањето во сила на овој закон. Бидејќи вакви обврски не постоеле пред донесувањето на овој закон, одредбата на член 131-б била понеповолна за граѓаните. Исто така, овој член не бил во согласност и со член 59 став 2 од Уставот, бидејќи токму врз процентот на вложениот капитал на веќе основаните банки каде учеството на поединечен основач било над 65% (на пример 95%) било стекнато и право на сопственост на банката во тој процент, право на добивка во тој процент, право на управување и сите други права врз основа на вложен капитал. Со законската одредба за намалување на учеството на 65%, всушност се намалувале правата стекнати врз основа на вложениот капитал.

Одлуката на Народната банка на Македонија за усогласување на висината на основачкиот капитал на банките и штедилниците, предвидувала можност за Народната банка да презема мерки согласно со одредбите од Законот за Народна банка и Законот за банките и штедилниците доколку динамиката на усогласувањето на основачкиот капитал не се почитува. Меѓутоа, иако Законот ја овластил Народната банка да ја утврди динамиката на усогласувањето, но не предвидел мерки за непочитување на динамиката така што Народната банка не можела да презема никакви мерки по истекот на првата или втората година, поради што подносителот смета дека Одлуката не била во согласност со законот.

Бидејќи со оспорените одредби од Законот и со одредбите од Одлуката на Народната банка на Македонија можеле да настанат тешко отстранливи последици – престанок на работата на одредени банки и одвраќање на банкарскиот капитал од инвестирање во Републиката, во иницијативата се бара до конечната одлука, Судот да донесе решение за запирање на поединчните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорените акти.

5. Судот на седницата утврди дека според член 8 став 1 од Законот за банките и штедилниците при основање на банка, учеството на поединечен основач може да биде најмногу до 20% од основачкиот капитал на банката во паричен облик со право на управување со банката. Според ставот 5 на истиот член по исклучок од став 1 на овој член, кога банка основаат домашни заедно со странски банки или две или повеќе странски банки, банките-основачи меѓу себе го утврдуваат учеството во основачкиот капитал.
Ставот 6 на истиот член уредува дека кога како основач се јавува странска банка, нејзиното учество во основачкиот капитал може да биде поголемо од пропишаното со став 1 на овој член, а ставот 7 утврдува дека Народната банка, при донесување на решение за издавање дозвола за основање на банка од ставовите 5 и 6 на овој член, води грижа да се оствари оптимално учество во основачкиот капитал, при што учеството на поединечен основач не може да биде поголемо од 65% од основачкиот капитал од став 1 на овој член.

Согласно член 8-а став 2 од Законот за промена на сопственичката структура на акциите со право на управување со банката, согласност дава Народната банка.

Според член 18 став 1 од Законот, гувернерот на Народната банка дава согласност на: измена на статутот на банка; именување на работоводниот орган на банка; основање на банка и отворање филијала или претставништво во странство; купување на акции во банка; основање претставништво на странска банка; стекнување на повеќе од 20% на акциите со право на управување со банка на постоечки основач, односно акционер на банка; измена на назив и седиште на банка; основање делови (филијала или претставништво) на банка во земјата; основање друштво за тргување со долгорочни хартии од вредност и формирање банкарски козорциум.

Согласно член 131-б став 2 од Законот, усогласување на основањето и работењето на банките и штедилниците со одредбите на овој закон ќе се изврши најдоцна во рок од две години од денот на влегувањето во сила на овој закон, освен усогласување со одредбите на членовите 7, 82 и 87 од овој закон, кое ќе се изврши најдоцна во рок од пет години, во динамика што ќе ја утврди Народната банка.

Со точката 1 од Одлуката на Народната банка е утврдена динамиката на усогласувањето на висината на основачкиот капитал на банките и штедилниците со одредбите на Законот за банките и штедилниците и тоа за период од пет години почнувајќи од 30.04.1997 година до 30.04.2001 година. Со точката 2 од Одлуката е уредено дека усогласеноста на капиталот на банките, филијалите на странски банки и штедилници ќе ја контролира Дирекцијата за супервизија на Народната банка на Република Македонија. Согласно точката 3 од Одлуката, против банките, филијалите на странски банки и штедилниците кои нема да ја усогласат висината на основачкиот капитал во паричен облик според точка 1 од оваа Одлука, Народната банка ќе преземе мерки согласно со одредбите од Законот за Народната банка на Република Македониија и Законот за банките и штедилниците.

6. Согласно член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 7 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото.

Според член 30 став 3 од Уставот, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуват од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Членот 55 став 3 од Уставот, утврдува дека слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувување на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Согласно член 59 од Уставот, на странските вложувачи им се гарантира правото на слободно изнесување на вложениот капитал и добивката, а правата стекнати врз основа на вложениот капитал не можат да се намалуваат со закон или друг пропис.

Според член 60 став 2 од Уставот, Народната банка е самостојна и одговорна за стабилноста на валутата, за монетарната политика и за општата ликвидност на плаќањата во Републиката и кон странство.

Согласно член 3 став 2 од Законот за Народна банка на Република Македонија, Народната банка на Република Македонија во рамките на своите права и обврски е одговорна за обезбедување и одржување сигурен и стабилен банкарски систем во Република Македонија.

Врз основа на изнесеното произлегува дека за спроведување на ефикасна монетарна политика и заштита на вредноста на националната валута во рамките на националната економија неопходен е здрав и стабилен банкарски систем кој го уредува државата. Статусот на банките, штедилниците и другите финансиски институции како од аспект на важноста на банкарскиот систем за економијата и стопанството така и од аспект на заштита на интересите на оние кои по разни основи депонираат средства во банките односно штедилниците има посебен третман и е регулиран со Законот за Народна банка на Република Македонија и со Законот за банките и штедилниците.

Банките, штедилниците и другите финансиски институции во голема мера се разликуваат од акционерските друштва во класична смисла. Имено, акционерскиот капитал во банките и штедилниците во однос на вкупниот капитал на банките и штедилниците е во незначителен сооднос со останатите извори на средства со кои банките и штедилниците располагаат. Оттука и акционерите, преку свои претставници управуваат со значително поголем капитал од оној кој го вложиле за разлика од другите комитенти на банката (штедачи, депозитори и кредитори) кои не управуваат со банката. Од овие причини законодавецот се одлучил за ограничување на учеството во капиталот на банката кое дава право на управување и одлучување. При тоа, ограничувањето на учеството на поединечен основач кое не може да биде поголемо од 65% од основачкиот капитал на банката во паричен облик со право на управување со банката, не значи дека на основачите на постојните банки им се одзема или им се намалува сопственоста на вложениот капитал и правата кои произлегуваат од неа. Имено, тие и понатаму остануваат сопственици на вложениот капитал и на сите права кои произлегуваат од сопственоста во истиот обем и можат да располагаат неограничено по свој избор.

Според член 30 став 3 од Уставот, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Според член 58 став 1 од Уставот, сопственоста и трудот се основа за управување и учество во одлучувањето.

Имајќи ја предвид спецификата и значењето на банкарскиот систем, нормално е и банкарското работење да се одвива по строго определени правила на работење. Покрај тоа во фазата на основање се утврдени критериумите што се неопходни да ги исполни една банка или штедилница за да добие дозвола за работа, и понатаму во натамошното работење е неопходно да се врши строга контрола над нивната работа. Неможе да се очекува дека еднаш основана банка, штедилница или друга финансиска институција може да работи без контрола од страна на Народна банка како орган на државата кој е одговорен за обезбедување и одржување сигурен и стабилен банкарски систем. Оттука секоја промена на сопственичката структура на акциите со право на управување со банката мора да подлежи на согласност на Народна банка, за да не се случи отпосле да се наруши законското ограничување на правото на учество во капиталот на банката со право на управување.

Понатаму, ако е познато дека кон барањето за издавање на дозвола за основање и работа на банка, до Народната банка се доставува статутот на банката, логично е и сите измени на статутот кои ќе настанат во текот на работењето на банката да подлежат на согласност од гувернерот на Народна банка, а со цел да се конторлира дали со нив не се менуваат задолжителните елементи што треба да ги содржи статутот.

Во однос на потребната согласност на гувернерот на Народна банка за именување на работоводниот орган на банката, треба да се имаат предвид надлежностите на работоводниот орган утврдени со Законот за банките и штедилниците. Имено, работоводниот орган на банката раководи со работите на банката; ја претставува и застапува банката; ги извршува одлуките на собранието и на управниот одбор на банката односно се грижи за нивното спроведување; покренува иницијатива и дава предлози за унапредување на работењето на банката; ги именува и разрешува работниците на банката со посебни овластувања и одговорности; и е одговорен за законитоста на работењето на банката. Условите пак кои мора да ги исполнува кандидатот за работоводен орган на банката се утврдуваат со статутот на банката. Тргнувајќи од наведените надлежности на работоводниот орган, како и од фактот дека статутот во кој се утврдуваат условите што мора да ги исполни кандидатот за работоводен орган подлежи на согласност од Народната банка уште во фазата на издавање дозвола за работа на банка, Судот смета дека е право на гувернерот да води сметка дали кандидатот ги исполнува предвидените услови и во зависност од тоа да издаде или да не издаде согласност за неговото именување.

Понатаму, ако се има предвид дека Народната банка е должна да ги гарантира штедните влогови и влоговите по тековните сметки на претпријатијата и други правни лица, дека Народната банка е должна да го држи курсот на стабилна монетарна политика, да обезбедува еквиваленција меѓу понудата и побарувачката на девизите на пазарот, да врши контрола на законитоста во работењето на банките и т.н. Судот оцени дека во таа функција гувернерот како орган на Народната банка треба да дава согласност за основање на банка и отворање филијала или претставништво во странство, за купување на акции во банка, за основање претставништво на странска банка; за стекнување на повеќе од 20% на акциите со право на управување со банка на постоечки основач односно акционер на банка; за измена на назив и седиште на банка, за основање делови (филијала или претставништво) на банка во земјата; за основање друштво за тргување со долгорочни хартии од вредност и за формирање банкарски конзорциум. При тоа со потребната согласност од гувернерот не се задира во сопственоста на акционерите ниту во правата што произлегуваат од неа, туку согласноста е потребна заради обезбедување и одржување на сигурен банкарски систем во Република Македонија. При давањето на согласноста се води сметка за финансиската моќ на банките кои сакаат да основаат филијали или претставништва во земјата и во странство, за реципроцитетот со други држави, се контролира евиденцијата на банките при промена на седиштетото и името, се цени дали има потребен стручен кадар, простории и технички услови за основање друштво за тргување со долгорочни хартии од вредност, се спречува монополска положба и однесување при формирање банкарски конзорциум, се штитат доверителите и др.

Според член 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Со оспорената преодна и завршна одредба од членот 131-б се уредуваат условите за работење на банките, штедилниците и Поштенската штедилница основани во Република Македонија до влегувањето во сила на изменувањето и дополнувањето на Законот за банките и штедилниците, при што е утврдено дека тие продолжуваат со работа. Според тоа, оваа одредба не предвидува дека банките и штедилниците кои биле основани пред неговото влегување во сила престануваат да постојат ниту пак наметнува обврска за нив повторно да се основаат но под услови и постапка определена со новиот закон. Напротив, фактот што порано основаните банки и штедилници продолжуваат со работа претставува израз на волјата на законодавецот нивното основање да го прифати како завршен чин според одредбите на претходниот закон кој не може да трпи никакви влијанија од подоцна донесениот закон. Што се однесува до работењето на банките и штедилниците кои се основани под режимот на поранешниот закон, според Судот, банкарското работење се одвива сукцесивно односно во временски низ така да дел од него е преземен и се одвива пред влегувањето во сила на новиот закон а дел по неговото влегување во сила.

Подоцна донесениот закон има правна сила да го утврди престанувањето на важењето на порано донесениот закон и новите услови за банкарското работење да ги наметне и на оние банки што се порано основани. Со оглед на тоа што Законот не ги доведува во прашање оние банкарски трансакции што биле преземени пред неговото влегување во сила, Судот оцени дека оспорените законски одредби немаат повратно дејство ниту врз работењето на банките што се основани пред неговото влегување во сила.

Околноста на која се укажува во иницијативата дека со утврдувањето на висината на основачкиот влог како еден од условите за работењето на банките и штедилниците всушност се доведува во прашање самото основање на порано основаните банки и штедилници, нема суштинско влијание врз прашањето за карактерот на неговото дејство како повратно. Имено, законодавецот е сосема слободен на каков правно-технички начин ќе ги изрази тие услови. Неговата цел е да обезбеди такви услови во кои висината на основачкиот влог, како дел од гарантираниот капитал, ќе биде гаранција за ликвидноста на банката и таквата висина нема значење само за чинот на основањето на банката, туку и како услов за нејзиното работење. Новиот закон не ја поставува висината на основачкиот влог како услов за повторно основање на порано основаните банки, туку го зема како релевантна околност од која зависи работењето на банките, односно како можност од која зависи егзистенцијата на дозволата за работа на сите банки, независно дали се основани пред или по влегувањето во сила на Законот и како начин на востановување единствен режим на банкарското работење.

Согласно Законот за Народната банка (член 50) Народната банка врши супервизорска контрола на банките и штедилниците и инспекциска контрола над спроведувањето на мерките на монетарната и девизната политика и над прописите со кои се уредени девизното работење и кредитните односи со странство, прометот на стоки и услуги со странство и вршењето на стопански дејности во странство од страна на банките и штедилниците.

Доколку при контролата се утврдат неуредности и неправилности во работењето на банката или штедилницата, гувернерот донесува решение со кое презема мерки и определува рокови за отстранување на утврдените неправилности. Мерките што се преземаат се: запирање на користење на средства од примарна емисија; ограничување на порастот на пласманите во траење од 30 до 90 дена; запирање на вршење на девизно-валутни и менувачки работи во земјата; исклучување од учество на девизниот пазар; запирање на плаќањата во странство, освен плаќањата по пристигнати обврски по странски кредити и конвенциски обврски; ограничување на задолжувањето во странство; зголемување на износот на основачкиот капитал, на средствата од резервите и на посебната резерва за обезбедување на ризикот од загуба; отпишување на ненаплатливи побарувања; запирање со кредитирање на определени основачи и депозитори; укинување на определени филијали и претставништва; статусни промени; укинување на издадената согласност за именување на работоводен орган во банката и овластување лице од Народната банка на Македонија да ја организира работата во банката до именување на нов работоводен орган; ограничување на правото на трансфер на профит или исплата на дивиденди.

Според Законот за банките и штедилниците, контрола на законитоста во работењето на банката врши Народната банка на Македонија и Министерството за финансии во рамките на своите надлежности. Доколку при контролата се утврди дека банката не ги спроведува прописите, Народната банка ги презема следните мерки: целосна или делумна забрана за вршење на работите на лицата со посебни овластувања; именување лице кое може да ги бара податоците за вршење контрола; задржување на распределбата или исплата на добивката на банката.

Врз основа на наведеното произлегува дека со Законот за Народна банка и со Законот за банките и штедилниците точно се определени мерките што може да ги презема Народната банка при контролата на работата на банките. Оттука со оспорената одредба од Одлуката на Народната банка не се предвидуваат нови мерки туку изрично се утврдува дека против банките, филијалите на странски банки и штедилниците кои нема да ја усогласат висината на основачкиот капитал во паричен облик според утврдената динамика, Народната банка ќе преземе мерки согласно со одредбите од наведните закони.

Според мислењето на Судот, законските мерки кои се преземаат спрема банка или штедилница доколку се утврдат неуредности и неправилности во нивното работење, можат да се преземаат и заради непочитување на динамиката на усогласувањето на основачкиот влог. Законското овластување на Народната банка да ја определи динамиката на усогласувањето е заради олеснување на постоечките банки и штедилници да го постигнат нивото на капиталот определен со овој закон. Меѓутоа, Народната банка не може да дозволи непочитување на утврдената динамика односно не може да го чека апсолутниот рок од пет години за усогласување определен со законот во кој рок можат да настанат тешки нарушувања во банкарскиот систем, па потоа да презема мерки пред се поради тоа што една од функциите на Народната банка е да обезбедува здрав и стабилен банкарски систем.

Од друга страна, според мислењето на Судот, за непочитување на динамиката на усогласувањето на висината на основачкиот капитал на банката, гувернерот не може со решение да ја укине дозволата за работа на банката, бидејќи оваа мерка може да се преземе дури по истекот на рокот од 5 години, а не во текот на тие 5 години. Имено, гувернерот со решение ја укинува дозволата за работа на банката ако утврди дека паричниот дел на основачкиот капитал е помал од пропишаниот со овој закон. Бидејќи со истиот закон е пропишано дека усогласувањето ќе се изврши најдоцна во рок од 5 години во динамика што ќе ја утврди Народната банка, тоа значи дека основачкиот капитал пропишан со закон постепено треба да се усогласи и дури по истекот на предвидениот рок може да биде одземена дозволата за работа ако се утврди дека паричниот дел на основачкиот капитал е помал од пропишаниот со закон.

7. Во врска со барањето за изрекување времена мерка со која Судот, до донесување конечна одлука ќе го запре извршувањето на актите и дејствијата донесени односно преземени врз основа на оспорените акти, Судот оцени дека не се исполнети условите од член 27 од Деловникот на Уставниот суд со оглед дека не поведе постапка за оценување уставноста односно законитоста на оспорените акти.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Милан Недков и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Јован Проевски, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов. (У.бр. 114/97)