241/1996-1-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 11 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 12 февруари 1997 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на членовите 2, 3 и 10 од Законот за објавување на законите и другите републички прописи и општи акти (“Службен весник на СРМ” бр.43/80) и уставноста и законитоста на Уредбата за начинот на издавање и користење на Посебниот службен весник на СРМ (“Службен весник на СРМ” бр.18/81).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста и законитоста на Уредбата за критериумите и мерките за заштита на тајноста на податоците од значење за одбрана (“Службен весник на Република Македонија” бр.36/94) и на Правилникот за критериумите за утврдување на тајните податоци значајни за Армијата на Република Македонија кои мораат да се чуваат како тајна и мерки за нивна заштита (“Службен весник на Република Македонија” бр.43/94).

3. На Уставниот суд на Република Македонија, Димитар Секуловски од Скопје му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување уставноста на членовите 2, 3 и 10 од Законот означен во точката 1 од ова решение и за оценување уставноста и законитоста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение и на Уредбата и Правилникот означени во точката 2 од ова решение, како и на прописите објавени во “Службен весник на Република Македонија – Посебен службен весник”, затоа што со оспорените членови од Законот се овозможувало покрај постоењето на “Службен весник на Република Македонија” во кој се објавуваат законите и другите прописи, да постои и “Посебен службен весник на Република Македонија” кој ја исклучува јавноста бидејќи во него “тајно” се објавувале прописи и општи акти, со што тие попримале карактер на “тајни” прописи кои не можеле да влезат во сила па според тоа и да се применуваат. Таквиот начин на објавување на прописи не бил во согласност со член 52 од Уставот.

Уредбата за начинот на издавање и користење на Посебниот службен весник не била во согласност со член 52 од Уставот.

Со Уредбата за критериумите и мерките за заштита на тајноста на податоците од значење за одбраната (членовите 14 – 19, 21 и 22 од Уредбата) и со Правилникот за критериумите за утврдување на тајните податоци значајни за АРМ кои мораат да се чуваат како тајна и мерките за нивна заштита (членовите 8-13, 15 и 16 од Правилникот) се определувале кои податоци претставуваат тајна што автоматски подразбирало воведување на забрани и ограничувања, кои прашања не можеле да се уредуваат со пропис понизок од закон. Наведените прописи не биле во согласност со Уставот, како и со одредбите на Законот за одбрана и Кривичниот законик што се однесуваат на тајноста на податоците.

Прописите објавени во “Посебниот службен весник” (Уредбата за условите под кои граѓаните се должни да даваат возила и добиток за потребите на АРМ и за спроведување на хуманитарните активности и задачи во воена состојба и надоместок за нивно користење, Уредбата за чиновите во АРМ и други), уредувале прашања кои по својата природа не содржеле податок чие објавување можело да има штетни последици, а нивното необјавување во “Службен весник на Република Македонија” не било во согласност со член 52 од Уставот.

4. Судот на седницата утврди дека според член 2 став 1 од Законот, прописите и другите општи акти на Собранието на Република Македонија и Владата на Република Македонија (во текстот се користат старите називи на овие органи) што содржат податоци чие објавување би било во спротивност со интересите на безбедноста и одбраната на земјата и со други општествени интереси утврдени со закон, за кои тоа ќе го одреди Собранието, односно Владата се објавуваат во посебен службен весник. Во посебниот службен весник, според ставот 2 од овој член на Законот, се објавуваат и прописите и другите општи акти на функционерите што раководат со републичките органи на управата и републичките оргнаизации и прописите и другите општи акти на републичките колегијални органи на управата што содржат податоци чие објавување би било во спротивност со интересите на безбедноста и одбраната на земјата и со други општествени интереси утврдени со закон, за кои што ќе го одреди функционерот, односно колегијалниот орган што го донел тој пропис.

Во член 3 од Законот се определуваат актите што се објавуваат во “Службен весник на Република Македонија”, со клаузула дека органите можат да одлучат во него да се објават и други акти, опфаќајќи притоа и органи, организации и заедници кои веќе не постојат во уставно-правниот поредок на Република Македонија.

Според член 10 од Законот е содржано овластување за уредување на начинот на издавање и користење на посебниот службен весник.

Со Уредбата за начинот на издавање и користење на Посебниот службен весник на СРМ, донесена од Извршниот совет на Собранието на СРМ на 14 мај 1981 година, се уредува дека во “Посебниот службен весник на СРМ” се објавуваат прописите од доверлива природа. Според член 5 од оваа уредба видот на тајноста на прописот го определува донесувачот на прописот, а според член 6 е предвидена обврска за НИРО “Службен весник на СРМ” да обезбеди податоците од прописот од доверлива природа, како и самиот пропис, да се чуваат како тајна. Покрај грижата за отпечатените примероци од Посебниот службен весник, во член 7 од Уредбата, се определуваат и корисниците до кој се доставува весникот. Зависно од содржината на прописот од доверлива природа, донесувачот на прописот, определува до кој корисник ќе биде доставен весникот, а тие се должни да ги запознаат со содржината на прописот организациите на здружениот труд, другите самоуправни организации и заедници, органите и организациите на кои се однесуваат тие прописи. Во поглед на користењето на Посебниот службен весник, во член 8 од Уредбата, се повикува на сообразна примена на актите на корисниците на весникот со кои се уредува постапувањето и мерките за заштита на материјалите и податоците што претставуваат тајна.

Со Уредбата за критериумите и мерките за заштита на тајноста на податоците од значење за одбраната се пропишуваат критериумите и мерките за заштита на тајноста на податоците од значење за одбраната кои се должни да ги спроведуваат органите на државната власт како и претпријатијата, јавните установи и служби и органите на единиците на локалната самоуправа. Како податоци од значење за одбраната, според член 2 од Уредбата, се определуваат: документите од областа на одбраната и нивната содржина, податоците за борбените и другите материјални средства на армијата, објектите и зоните од значење за одбраната на Републиката и други податоци и информации со чие откривање би можело да им се нанесе штета на одбраната на Републиката. Во членовите 15 до 19 од Уредбата, конкретно се уредени критериумите за утврдување на тајноста на податоците од значење за одбраната. Во членот 21 од Уредбата, таксативно се наведени општите мерки за заштита на тајноста на податоците, а во член 22 од Уредбата, таксативно се наведени посебните мерки за заштита на тајноста на податоците.

Со Правилникот за критериумите за утврдување на тајните податоци значајни за АРМ кои мораат да се чуваат како тајна и мерките за нивна заштита, донесен од Министерот за одбрана на 25 јули 1994 година, покрај општите одредби (членовите 1-7), се уредени критериумите за утврдување на тајните податоци (членовите 8-14) и начинот на заштита на тајните податоци (членовите 15-17 од Правилникот).

Прописите односно актите објавени во “Службен весник на Република Македонија – Посебен службен весник” уредуваат прашања од својата предметна содржина, а заради нивниот карактер, како и причините за нивно оспорување наведени во иницијативата, беспредметно е наведувањето на нивната содржина.

5. Една од основните цели на Уставот на Република Македонија е воспоставувањето и изградбата на владеењето на правото како темелен систем на власта. Во таа смисла, овој уставен принцип со член 8 од Уставот се утврдува како една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 52 став 1 од Уставот, законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила, според став 2 од овој член, законите и другите прописи се објавуваат во “Службен весник на Република Македонија”, најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување, а според ставот 3 од овој член на Уставот, законите влегуваат во сила најрано осмиот ден од денот на објавувањето, а по исклучок што го утврдува Собранието, со денот на објавувањето.

Тргнувајќи од наведените уставни одредби јасно произлегува дека објавувањето на законите и другите прописи е во функција на обезбедување на принципот на владеење на правото и остварувањето на слободите и правата на човекот и граѓанинот, како претпоставка за правната сигурност на граѓаните и другите правни субјекти. Самото, пак, објавување на законите и другите прописи општо земено претставува чин на обнародување на тие акти и нивно ставање на увид на јавноста. Како еден од основните елементи на правната сигурност на граѓаните, иако самото нивно објавување не претставува правен акт, тоа предизвикува други бројни правни последици од донесениот акт. Имено, законот односно другиот пропис, со неговото донесување, промулгирање односно потпишување и објавување, станува перфектен односно применлив акт. Имајќи го предвид карактерот и значењето на објавувањето на законите и другите прописи, Уставот утврдил обврска тие да се објавуваат во “Службен весник на Република Македонија”, како службено гласило на Републиката.

Одредбата за објавување на законите и другите прописи во Уставот е поместена во главата за основните слободи и права на човекот и граѓанинот и тоа во делот за гаранции на основните слободи и права. Самиот овој факт укажува дека Уставот на објавувањето на законите и другите прописи не приоѓа како на техничко прашање, туку на прашање кое длабоко навлегува во уставните гаранции на основните слободи и права на човекот и граѓанинот.

Уставот освен јасната определба во членот 52 за објавување на законите и другите прописи во “Службен весник на Република Македонија” не содржи никакви рестрикции, ниту основи за рестрикција на принципот за објавување на прописите како услов за нивна правна сила и примена. Во рамките на така утврдените начела и принципи, не би можело да се бара исклучок или да се оправдува посебно “тајно” гласило или гласило со ограничена јавност.

Тргнувајќи од основниот критериум за објавување на пропис во посебното гласило, утврден со оспорените одредби, дека таквиот пропис треба да содржи податоци чие објавување би било во спротивност со интересите на безбедноста и одбраната на земјата и со други општествени интереси утврдени со закон, според мислењето на Судот, смислата на Посебниот службен весник е да го истисне, ограничи и оневозможи објавувањето на прописите на начин на кој е тоа предвидено во член 52 од Уставот, доколку во таквите прописи се содржани доверливи податоци. Од таквиот начин на објавување не може да се извлече заклучок дека тие прописи сепак се објавуваат, само во друго, посебно службено гасило, со што формално би било задоволено барањето од член 52 од Уставот. Ако логиката беше забрана на објавување на прописи кои содржат податоци од доверлива природа, тогаш, тајноста односно недостапноста на “Посебниот службен гласник” до граѓаните и другите субјекти е негово принципиелно обележје. Тоа, дотолку повеќе што во Законот не се содржани одредби кои би се однесувале на неговиот начин на издавање, достапност и користење, туку тие прашања се предоставени да ги уреди Владата.

Со Уредбата за начинот на издавање и користење на Посебниот службен весник, тајноста на ова гласило, односно на прописите што се “објавуваат” во него, се релативизира, особено со проширувањето на обврската гласилото да се доставува до организациите и заедниците на кои објавениот пропис се однесува, што би можело да претставува основ за гледиште дека суштината на објавувањето на прописите, во смисла на член 52 од Уставот, со тоа се постигнува односно дека субјектот на правниот поредок е известен за содржината на прописот што на таков начин е објавен и кој се однесува на него. Доставувањето на гласникот до определениот тесен круг корисници, односно запознавањето со содржината на прописот, во оваа смисла би бил ден на “објавување” на прописот, како услов за неговата правна сила во правниот поредок. Со оваа уредба, меѓутоа, не се пропишува обврска за доставување на ова посебно гласило и на граѓаните, на кои исто така и во крајна линија, тие прописи и се однесуваат. Во крајна линија, како од целината на оспорените одредби на Законот и Уредбата, произлегува дека граѓаните се должни да постапуват по таквите прописи, иако тие за нив се непознати.

Понатаму, Судот го имаше предвид фактот дека тајноста на податоците и мерките за нивната заштита, како и активностите од значење за одбраната и безбедноста на земјата (документи од областа на одбраната и нивната содржина, воени планови, податоци за борбените и другите материјални средства на Армијата, објектите и зоните од значење за одбраната и друго), со чие објавување односно откривање би можело да се нанесе штета на одбраната на Републиката, односно да се наруши територијалниот интегритет и суверенитет на Република Македонија, не би требало апсолутно да се доведуваат во прашање. Од овие причини, според мислењето на Судот, неопходно е потребно определени податоци од интерес за Републиката да бидат определени со соодветен степен на тајност, меѓутоа, таквите податоци и активности како тајни, не треба да се содржина на законите и другите прописи, а доколку се предмет на содржина на одделен пропис, тоа би значело, дека тие не претставуваат тајна и не би можело да се изземат од обврската за нивно обнародување.

Врз основа на изнесеното, а тргнувајќи од содржината на член 52 од Уставот, според мислењето на Судот, нема уставен основ за постоење на “Посебен службен весник на Република Македонија” во кој се објавуваат прописи што содржат податоци чие објавување би било во спротивност со интересите на безбедноста и одбраната на земјата и со други општествени интереси утврдени со закон, поради што се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби на членовите 2, 3 и 10 од Законот и Уредбата за начинот на издавање и користење на Посебниот службен весник на СРМ со член 52 од Уставот.

6. Тргнувајќи од содржината на Уредбата за критериумите и мерките за заштита на тајноста на податоците од значење за одбраната и Правилникот за критериумите за утврдување на тајните податоци значајни за Армијата на Република Македонија кои мораат да се чуваат како тајна и мерки за нивна заштита, а имајќи предвид дека тие се објавени во “Службен весник на Република Македонија”, дека оспорената уредба, Владата ја донела врз основа на член 16 став 1 точка 4 алинеја 9 од Законот за одбрана (“Службен весник на Република Македонија” бр.8/92 и 30/95) и член 45 од Законот за Владата на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.38/90 и 63/94), а оспорениот правилник, го донел министерот за одбрана врз основа на член 121 став 2 од Законот за одбрана и дека, според мислењето на Судот, со нив не се надминуваат овластувањата утврдени со Уставот и законот, поради што не се постави прашањето за нивната согласност со одредбите на Уставот, Законот за одбрана и Кривичниот законик што се однесуваат на тајноста на податоците.

7. Во однос на наводите во иницијативата за несогласноста на прописите објавени во “Посебниот службен весник”, Судот смета дека тие прашања произлегуваат и се донесени во согласност со оспорените одредби на Законот и Уредбата означени во точката 1 од ова решение за кои е поведена постапка за нивно оценување и нивната оценка ќе зависи од конечната одлука на Судот.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Јован Проевски и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Милан Недков, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов. (У.бр.241/96)