Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.49/2026
Скопје, 30.09.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, м-р Мери Дика-Георгиевска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 30 септември 2026 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 5 став 6 и член 44 став 1 точка 3 од Законот за патните исправи на државјаните на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.67/1992, 20/2003, 46/2004, 19/2007, 84/2008, 51/2011, 135/2011, 154/2015 и 55/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 302/2020, 122/2021, 67/2022, 65/2023 и 45/2025).
Образложение
I
Ирена Васовска од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во диспозитивот на ова решение.
Се наведува дека оспорените одредби не се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 од Уставот на Република Северна Македонија.
Според наводите, во член 5 ставови 1 – 5 од Законот за патните исправи на државјаните на Република Северна Македонија, јасно и прецизно се определени недозволените дејствија поврзани со патната исправа, како што се давање на послуга на друго лице, користење на туѓа патна исправа како своја, користење на патна исправа внесена во евиденцијата на изгубени или исчезнати исправи, давање или земање во залог, како и менување, бришење или исправка на податоци и забелешки во исправата.
Наспроти тоа, во ставот 6 од истиот член употребена е паушална, премногу општа и недоволно определена формулација дека имателот е должен „грижливо да ја чува патната исправа”, без да се определи што точно значи тоа и кои конкретни дејствија или пропусти се сметаат за повреда на таа обврска.
Во иницијативата, понатаму, се наведува дека ваквата формулација остава широк простор за толкување од страна на надлежните органи, а пред сè на Министерството за внатрешни работи, коешто ја применува оспорената одредба во ситуации кога е констатирано „негрижливо чување – губење на патна исправа”.
Ваквата квалификација е нејасна, бидејќи Законот веќе содржи посебна одредба за случаите на исчезнување или губење на пасошот, како и посебна прекршочна санкција за непријавување на губењето или исчезнувањето во рок од три дена. Според тоа, ако станува збор за губење на патната исправа, според иницијативата, тогаш правно релевантна е одредбата која се однесува на непријавување на губењето, а не оспорената одредба за „негрижливо чување“. Оттука, не може со доволна јасност однапред да се утврди во кои ситуации ќе се применува член 44 став 1 точка 3, а во кои член 45 од Законот, што создава правна несигурност и можност за нееднакво постапување во споредливи ситуации.
Врз основа на наведените причини се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на член 5 став 6 и член 44 став 1 точка 3 од Законот за патните исправи на државјаните на Република Северна Македонија и истите да ги укине.
II
На седницата Судот утврди дека во член 5 став 6 од Законот за патните исправи на државјаните на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.67/1992, 20/2003, 46/2004, 19/2007, 84/2008, 51/2011, 135/2011, 154/2015 и 55/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 302/2020, 122/2021, 67/2022, 65/2023 и 45/2025) е пропишано дека имателот на патната исправа е должен грижливо да ја чува патната исправа.
Во член 44 став 1 точка 3 е определено дека глоба во износ од 50 до 250 евра во денарска противвредност ќе се изрече за прекршок на физичко лице, меѓу другото, кое грижливо не ја чувало патната исправа (член 5 став 6).
III
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 51 став 1 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, додека според став 2 на истиот член, секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Законот за патните исправи на државјаните на Република Северна Македонија во член 1 определува дека со овој закон се утврдуваат видовите патни исправи и визи и постапката за нивно издавање на државјаните на Република Северна Македонија.
Според член 5 став 1 од Законот, пасошот е електронска исправа за лична идентификација која му се издава на државјанин на Република Северна Македонија заради патување и престој во странство, како и за враќање во земјата.
Во истиот член, законодавецот уредил повеќе забрани и должности во врска со постапувањето со патната исправа.
Според член 5 став 2, забрането е да се даде патна исправа на послуга на друг или лицето да се послужи со туѓа патна исправа како со своја.
Според став 3 на овој член, имателот на патната исправа не смее да ја користи патната исправа, доколку се променат податоците од член 26 став 1 точки 1, 2, 5 и 7 и став 6 на овој закон, а според став 4, забрането е да се користи патната исправа која е внесена во евиденцијата за изгубени и исчезнати патни исправи.
Во став 5 од истиот член од Законот е определено дека забрането е патната исправа да се дава или зема во залог, поради ненамирени обврски кон државни органи, правни и физички лица, а според оспорениот став 6, имателот на патната исправа е должен грижливо да ја чува патната исправа.
Според став 7 на овој член, забрането е менување, бришење или исправање на податоците и на забелешките во патната исправа, а според став 8, забрането е менување на фотографијата во заедничкиот пасош, патниот лист и патната исправа што се издава врз основа на меѓународен договор, како и менување на потписот во патниот лист.
Во однос на исчезнувањето или губењето на пасошот во член 42 став 1 од Законот е определено дека исчезнувањето или губењето на пасошот имателот е должен да го пријави веднаш, а најдоцна во рок од три дена од денот на дознавањето, до Министерството за внатрешни работи, односно до Министерството за надворешни работи и надворешна трговија, за дипломатските и службените пасоши, додека според став 2 на истиот член, исчезнувањето или губењето на пасошот во странство нејзиниот имател е должен, веднаш да го пријави во дипломатско-конзуларното претставништво на Република Северна Македонија во странство.
Според член 45, глоба во износ од 25 до 100 евра во денарска противвредност ќе се изрече за прекршок на физичко лице: кое користи патна исправа што е внесена во евиденцијата за изгубени или исчезнати патни исправи (член 5 став 4) и кое веднаш, а најдоцна во рок од три дена не го пријави исчезнувањето или губењето на патната исправа (член 42).
IV
Во конкретниот предмет како спорно правно прашање се поставува дали законската формулација со која имателот на патната исправа се задолжува „грижливо да ја чува патната исправа“, како и прекршочната санкција што се врзува за непочитување на таа должност, се формулирани со степен на јасност, прецизност и предвидливост што го бара темелната вредност владеење на правото, или, напротив, поради својата општост и недоволна определеност создаваат правна несигурност и можност за арбитрарна и нееднаква примена.
При оценувањето на ова прашање, Судот имаше предвид дека законодавецот уредува сложени и разновидни општествени односи во кои не е можно однапред да се предвидат сите фактички ситуации. Поради тоа, во законодавната техника е вообичаено и правно прифатливо да се употребуваат општи правни стандарди, (генерални клаузули), чијашто содржина се исполнува преку нивната примена во конкретниот случај, секогаш во рамките на целта на законот, неговата систематика и општите начела на правниот поредок. Всушност поими како „грижливо да ја чува патната исправа” и слични на него како што се „со внимание на добар домаќин” или „добар стопанственик” не се непознати поими за правниот систем на Републиката, ниту пак нивната употреба по автоматизам значи повреда на уставното барање за јасност и предвидливост на нормата.
Во конкретниот случај, Судот имаше предвид дека, согласно со член 5 став 1 од Законот, пасошот е електронска исправа за лична идентификација, наменета за патување и престој во странство и за враќање во земјата. Заради својата правна природа и функција, пасошот е документ од особено лично, правно и меѓународно значење, па оттука е оправдано законодавецот да воспостави општа должност неговиот имател да постапува со него со должно внимание и грижа. Таквата обврска, по својата природа, не може секогаш однапред да се сведе на исцрпно нормативно набројување на сите можни дејствија и пропусти што би значеле негрижливо постапување, бидејќи животните ситуации во кои може да дојде до губење, оштетување, оставање без надзор или изложување на злоупотреба се бројни и разновидни.
Според Судот, изразот „грижливо да ја чува патната исправа”, иако е општ, сепак има нормативна содржина. Таа упатува на обврска имателот да постапува со патната исправа со внимание што одговара на нејзината природа како идентификациски документ, односно да презема разумни мерки за чување и да избегнува очигледни и предвидливи ризици од губење, исчезнување, оштетување или злоупотреба, според конкретните околности. Ваквата законска формулација има за цел да воспостави еден општ стандард на должно поведение, кој потоа се конкретизира во зависност од околностите на секој поединечен случај.
Судот оцени дека за анализа на оспорените одредби е значајна и нивната системска поврзаност со другите одредби од Законот. Законското уредување според претходно наведените одредби разликува чување на исправата, недозволено располагање и користење, менување на податоците и пријавување на нејзиното исчезнување или губење. Овие обврски и забрани имаат различна содржина. Нивното постоење ја појаснува целта на должноста за грижливо чување на патната исправа.
Особено, Судот го разгледа односот меѓу член 5 став 6 и член 44 став 1 точка 3, од една страна, и член 42 и член 45 точка 2 од Законот, од друга страна.
Првите одредби ја уредуваат должноста за грижливо чување и санкцијата за нејзино непочитување. Член 42 ја уредува обврската за пријавување на исчезнувањето или губењето на пасошот, додека член 45 точка 2 предвидува санкција за непријавувањето. Според член 42 став 1, пријавувањето се врши веднаш, а најдоцна во рок од три дена од денот на дознавањето, за исчезнување или губење во странство, ставот 2 предвидува веднаш да се извести дипломатско-конзуларното претставништво.
Оттука, Судот оцени дека станува збор за различни обврски: едната се однесува на постапувањето при чувањето на исправата, а другата на постапувањето по дознавањето за нејзиното исчезнување или губење. Навременото пријавување не го исклучува утврдувањето претходно негрижливо чување, ако тоа е докажано. И обратно, исчезнувањето или губењето може да настане и покрај преземената разумна грижа, а обврската за негово пријавување сепак постои. Поради тоа, постоењето посебна санкција за непријавување не ја исклучува самостојната нормативна функција на должноста за грижливо чување.
Во однос на наводот во иницијативата дека надлежните органи во практиката констатираат прекршок со квалификацијата „негрижливо чување – губење на патна исправа”, Судот оцени дека евентуалната неправилна правна квалификација на конкретен настан од страна на надлежниот орган сама по себе не ја прави законската норма противуставна. Прашањето дали во конкретен случај правилно се утврдени фактите и дали тие се подведени под соодветната законска одредба се однесува на правилноста на примената на законот и се разрешува преку предвидените правни средства. Во постапката за оценување на уставноста, Судот ја испитува согласноста на законската норма со Уставот, а не правилноста на нејзината примена во поединечен случај.
Дополнително, при анализата на уставната оправданост на оспорените одредби, Судот имаше предвид дека законодавецот се раководел од целта да обезбеди повисок степен на заштита на интегритетот, сигурноста и веродостојноста на патната исправа.
Во таа смисла законодавецот ја пропишал оваа обврска, имајќи ја предвид потребата од превенција на неодговорно, несовесно или намерно постапување со патната исправа, вклучително и случаи на намерно оштетување, прикривање на претходно внесени забелешки или ограничувања, како и пријавување на исправата како изгубена или оштетена во околности што можат да создадат ризик од нејзина злоупотреба.
Понатаму, според Судот, ваквата цел може да се прифати и како легитимен јавен интерес, бидејќи е насочена кон намалување на ризиците од недозволено располагање, злоупотреба и фалсификување на патните исправи, како и кон заштита на довербата во нивната автентичност и сигурност. Имајќи ја предвид и меѓународната функција на пасошот, Судот оцени дека е оправдано законодавецот да појде и од потребата да се зачува довербата на странските држави во веродостојноста на исправите што ги издава Република Северна Македонија.
Како дополнителен аргумент Судот имаше предвид дека во правниот поредок законодавецот често употребува општи правни стандарди, особено во оние области каде не е можно однапред исцрпно да се предвидат сите фактички ситуации.
Така, во Законот за облигационите односи се користат стандардите „добар домаќин”, „добар стопанственик”, „добар стручњак” и „потребно внимание”, како мерила за должно и совесно постапување на странките во облигационите односи (членовите: 11, 211, 433, 508, 584, 608, 770, 807).
Исто така, Законот за домување предвидува дека управителот треба да постапува „со внимание на добар домаќин”, а непочитувањето на овој стандард претставува основ за раскинување на договорот и одговорност за штета (член 21).
Законот за управување со конфискуван имот, имотна корист и одземени предмети во кривична и прекршочна постапка ја поврзува работата на надлежната агенција со начелата на „добар домаќин и добар стопанственик” што исто така претставува типичен општ правен стандард (членовите 3 и 34).
Оттука, врз основа на изнесеното, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 5 став 6 и член 44 став 1 точка 3 од Законот за патните исправи на дравјаните на Република Северна Македонија со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Од аспект на член 9 од Уставот, Судот оцени дека оспорените одредби ја воспоставуваат истата обврска за сите иматели на патни исправи и не предвидуваат разликување врз основа на нивните лични својства или статус. При примената на стандардот мора да се земат предвид правно релевантните разлики меѓу конкретните ситуации. Поради тоа, еднаквоста не подразбира механичко изрекување иста санкција за секое губење или исчезнување на исправа, туку примена на исти законски мерила во споредливи околности. Оттука, не произлегува дека оспорените одредби воспоставуваат неоправдан различен третман.
Имајќи го предвид изнесеното, Судот оцени дека, од аспект на наводите во иницијативата, не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 5 став 6 и член 44 став 1 точка 3 од Законот за патните исправи на државјаните на Република Северна Македонија со член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 од Уставот на Република Северна Македонија.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски