Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр. 58/2026 и У бр.59/2026
Скопје, 23.09.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, м-р Мери Дика-Георгиевска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 115/2024), на седницата одржана на 23 септември 2026 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 219 став 2 во делот „или акт“ од Законот за здравствената заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр.43/2012, 145/2012, 87/2013, 164/2013, 39/2014, 43/2014, 132/2014, 188/2014, 10/2015, 61/2015, 154/2015, 192/2015, 17/2016, 37/2016 и 20/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 101/2019, 153/2019, 180/2019, 275/2019, 77/2021, 122/2021, 178/2021, 150/2022, 236/2022, 199/2023, 236/2023, 263/2023, 30/2024, 74/2024, 170/2024 и 31/2026).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 226-а став 1 од Законот означен во точката 1 од диспозитивот на ова решение.
3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Образложение
I
Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе две иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точка 1 од диспозитивот на ова решение.
Предметот У.бр.58/2026 е оформен по повод првата иницијатива со која се оспорува член 219 став 2 во делот „или акт“ од Законот. Според наводите во иницијативата, оспорениот дел е недоволно прецизен и јасен и поради тоа спротивен на член 8 став 1 алинеја 3 и член 32 од Уставот, од причина што законодавецот не ги пропишал параметрите и критериумите коишто би ги содржел тој акт ниту предвидел кој го носи истиот, имајќи предвид дека согласно со Законот за здравствена заштита, правата на вработените се уредуваат согласно со закон и колективен договор.
Со наводите во втората иницијатива по повод која е оформен предметот У.бр.59/2026, се оспорува член 226-а став 1 од Законот, како спротивен на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Како причина за оспорување е наведено дека со оспорената одредба се предвидува вршење видеонадзор во јавните здравствени установи, со цел заштита на животот и здравјето на луѓето и контрола на движењето во установите, при што пристап до системот има и Министерството за здравство.
Видеонадзорот се врши во простории каде се даваат здравствени услуги и каде работат вработените, како и пред шалтерите.
Според наводите, иако се предвидува примена на Законот за заштита на личните податоци, не е јасно утврдено кој е контролор на податоците, ниту пак се утврдени критериумите за негово определување. Отсуството на јасно дефиниран контролор создава можност произволно определено лице или орган да има пристап до податоците од видео- надзорот.
Ова, доведува до правна несигурност, хибридна и непредвидлива состојба во обработката на личните податоци и се повредува владеењето на правото.
Со двете иницијативи, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оцена на уставноста на оспорениот дел и одредбата од Законот и истите да ги укине.
II
На седницата Судот утврди дека според член 219 став 2 од Законот за здравствената заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр.43/2012, 145/2012, 87/2013, 164/2013, 39/2014, 43/2014, 132/2014, 188/2014, 10/2015, 61/2015, 154/2015, 192/2015, 17/2016, 37/2016 и 20/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 101/2019, 153/2019, 180/2019, 275/2019, 77/2021, 122/2021, 178/2021, 150/2022, 236/2022, 199/2023, 236/2023, 263/2023, 30/2024, 74/2024, 170/2024 и 31/2026), со колективен договор, договор за работа или акт се утврдуваат критериуми и мерила за утврдување на резултатите од работењето на здравствените работници, тргнувајќи од обемот, квалитетот на услугите, заштедите во процесот на работата и ефикасноста во користењето на работното време.
Судот, исто така, утврди дека според член 226-а став 1 од истиот закон, заради заштита на животот и здравјето на луѓето, како и заради обезбедување на контрола над влегувањето и излегувањето од просториите на јавните здравствени установи, во просториите на јавните здравствени установи се врши видеонадзор од страна на јавната здравствена установа, до кој има пристап и Министерството за здравство.
III
Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Член 32 став 5 од Уставот предвидува дека ос¬тва¬ру¬ва¬ње¬то на пра¬ва¬та на вра¬бо¬те¬ни¬те и нив¬на¬та по¬лож¬ба се уре¬ду¬ва¬ат со за¬кон и со ко-лек¬тив¬ни до¬го¬во¬ри.
Согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Член 4 точка 7 од Законот за заштита на личните податоци („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 42/2020, 294/2021 и 101/2025), дефинира дека „контролор“ е физичко или правно лице, орган на државната власт, државен орган или правно лице основано од државата за вршење на јавни овластувања, агенција или друго тело, кое самостојно или заедно со други ги утврдува целите и начинот на обработка на личните податоци, а кога целите и начинот на обработка на личните податоци се утврдени со закон, со истиот закон се определуваат контролорот или посебните критериуми за негово определување.
IV
Во конкретниот случај, предмет на оцена е член 219 став 2 во делот „или акт“ од Законот за здравствената заштита, во кој е предвидено критериумите и мерилата за утврдување на резултатите од работењето на здравствените работници да се утврдуваат со колективен договор, договор за работа или акт.
При анализата на оспорениот дел од одредбата, Судот ја имаше предвид досегашната уставно-судска практика во однос на поставеното правно прашање, коешто веќе било предмет на разгледување и одлучување пред Уставниот суд, но тоа не претставува пречка за повторно преиспитување на уставноста на оспорената одредба во ситуација кога правната и фактичката рамка на предметот, како и природата и опфатот на наводите содржани во иницијативата, упатуваат на постоење на поинакви основи и аспекти релевантни за уставно-судска оцена.
Владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок, уредена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, подразбира правните норми да бидат јасни, прецизни и предвидливи, со цел субјектите да можат да ја предвидат својата правна положба и последиците од нивното однесување.
Во таа насока, формулацијата „или акт“ не содржи доволна нормативна определеност. Законот не утврдува кој орган е надлежен за донесување на овој акт, ниту ја определува неговата правна природа, како и неговите суштински елементи. Ваквата недореченост создава правна несигурност, бидејќи остава простор различни субјекти да донесуваат акти со кои ќе се уредуваат прашања од значење за работниот статус на здравствените работници, без јасно утврдени законски рамки.
Понатаму, од аспект на член 32 од Уставот, се постави прашањето дали законодавецот може да предвиди уредување на вакви прашања со поимот „акт“, без дополнителна конкретизација.
Имајќи предвид дека критериумите и мерилата за утврдување на резултатите од работењето директно влијаат врз правата и обврските на вработените, како и врз нивниот професионален статус, тие по својата природа претставуваат прашања од работен однос. Оттука, нивното уредување со акт чијашто правна природа е неопределена и кој не мора да биде закон или колективен договор, може да доведе до непочитување на уставно утврдените механизми за заштита на правата на вработените.
Воедно, ваквата законска формулација отвора можност за арбитрарно утврдување на критериуми и мерила, без однапред утврдени стандарди и гаранции. Тоа особено произлегува од фактот дека од страна на законодавецот не се предвидени ниту минимални критериуми коишто мора да бидат содржани во актот, ниту пак механизми за контрола на неговата содржина.
Од аспект на прашањето за делегирање овластување за нормативно уредување, Судот оцени дека законодавецот може да овласти други субјекти да доуредат одредени прашања, но тоа мора да биде јасно определено, со утврдени граници и содржина. Во конкретниот случај, употребата на општиот и недефиниран поим „акт“ не обезбедува таква определеност, што упатува на недоволно прецизна законска делегација.
Конечно, ваквата поставеност може да доведе и до нееднаква примена на критериумите за оценување на работењето на здравствените работници, зависно од тоа каков акт ќе биде донесен од страна на различни субјекти, што посредно може да влијае врз еднаквата правна положба на вработените.
Имајќи го предвид наведеното, за Судот, основано се постави прашањето за согласноста на оспорениот дел „или акт“ од член 219 став 2 Законот за здравствената заштита со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.
Имајќи ги предвид наводите од иницијативата со која се оспорува член 226-а став 1 од Законот за здравствената заштита, Судот ја ценеше одредбата од аспект на нејзината соглaсност со владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок.
Со оваа одредба се предвидува вршење видеонадзор во јавните здравствени установи заради заштита на животот и здравјето на луѓето, како и заради обезбедување контрола над влегувањето и излегувањето од просториите, при што пристап до системот има и Министерството за здравство.
Од анализата на содржината на оваа одредба произлегува дека законодавецот при уредувањето имал јасна и уставно оправдана цел, а тоа е заштитата на животот, здравјето на луѓето, како и обезбедување непречено функционирање на здравствените установи.
Ваквата цел е уставна обврска на државата, којашто произлегува од начелото за социјална држава и правото на здравствена заштита. Таа може да се реализира преку разни механизми, а еден од нив е воведувањето видеонадзор доколку е во функција на превенција на инциденти, подобра организација на здравствените услуги, како и заштита на пациентите и здравствените работници.
Видеонадзорот несомнено претставува одредено ограничување на правото на приватност и на заштитата на личните податоци. Меѓутоа, ограничувањето треба да биде предвидено со закон и насочено кон легитимна цел којашто е неопходна во едно демократско општество. Во конкретниот случај, ограничувањето е утврдено со закон, има легитимна цел – заштита на животот и здравјето и се применува во јавни простории во рамки на јавни установи.
Иако во иницијативата се проблематизира прашањето на контролорот на податоците, оспорената одредба експлицитно упатува на примена на Законот за заштита на личните податоци, со што се активира целокупниот правен режим за определување на контролор, обработка на податоци, надзор и санкции.
Во тој контекст, не е нужно сите технички и институционални аспекти да бидат уредени во истиот закон, туку е доволно тие да бидат уредени во рамки на правниот поредок како целина. Оттука, правната норма може да се смета за доволно предвидлива, бидејќи јасно ја утврдува целта на видеонадзорот, го определува субјектот кој го врши односно јавната здравствена установа и упатува на примена на специјален закон за заштита на податоците.
Во однос на наводот дека пристап до системот има и Министерството за здравство, треба да се има предвид дека Министерството е надлежен орган за креирање и спроведување на здравствената политика и врши надзор над функционирањето на здравствениот систем.
Во тој контекст, пристапот до податоците може да се оправда како обработка во јавен интерес, која е дозволена согласно со Законот за заштита на личните податоци, под услов да се почитуваат законските ограничувања.
Од правната анализа на одредбата произлезе дека мерката на видеонадзор е пропорционална, имајќи предвид дека се применува во јавни здравствени установи, има конкретна и ограничена цел, се однесува на простор поврзан со организацијата на здравствените услуги и истата е условена со обврска за примена на режимот за заштита на личните податоци.
Оттука, според Судот, законодавецот, со оспорената одредба уредена во член 226-а став 1 од Законот за здравствената заштита, воспоставува доволно јасен и предвидлив правен режим, обезбедува соодветна рамнотежа помеѓу јавниот интерес и заштитата на правата на граѓаните и истата е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски