Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.32/2025
Скопје, 21.10.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, м-р Мери Дика-Георгиевска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 72 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 21 октомври 2026 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА член 2 став 3 во делот „гарантирана минимална помош“, член 3 став 2 во делот „гарантирана минимална помош“, член 12 став 5 во делот „гарантирана минимална помош“, насловот на член 20 во делот „гарантирана минимална помош“, член 20 став 1 во делот „гарантирана минимална помош“, насловот на член 22 во делот „гарантирана минимална помош“, член 23 точка 20 во делот „65 години“, насловот на член 28 во делот „гарантирана минимална помош“, член 28 став 1 во деловите „гарантирана минимална помош“ и „65 години“, член 34 став 3 во делот „гарантирана минимална помош“ и член 39 во делот „гарантирана минимална помош“ од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 142/2021, 278/2023 и 183/2025).
2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
Уставниот суд на Република Северна Македонија, по повод поднесената иницијатива од Игорчо Точев од Скопје, со Решението У.бр.32/2025 од 4 февруари 2026 година, поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на делови од одредбите од актот означен во точката 1 од диспозитивот на оваа одлука, бидејќи основано се постави прашањето за нивната согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија, како и со член 619 од Законот за облигационите односи.
II
На седницата Судот утврди дека во член 130 став 1 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015, 27/2016, 120/2016, 132/2016, 35/2018, 220/2018 и 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 180/2019, 275/2019, 31/2020, 267/2020, 67/2022, 79/2023, 193/2024, 75/2025, 154/2025 и 269/2025), е уредено дека за остварување на правата врз основа на инвалидност и неспособност за работа врз основа на која се стекнува право на инвалидска, односно семејна пензија, како и телесно оштетување, фактичката состојба се утврдува врз основа на наод, оцена и мислење на Комисијата за оцена на работната способност. Комисијата се формира во рамки на Фондот.
Судот утврди дека со член 2 став 3 од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.142/2021, 278/2023 и 183/2025), е пропишано дека Комисијата донесува наод, оцена и мислење за утврдување на неспособноста за работа кај лица над 26 години возраст за користење на право на гарантирана минимална помош.
Со член 3 став 2 од Правилникот е уредено дека наодот, оцената и мислењето од член 2 став 3 од овој правилник и медицинската документација се составен дел на постапката за остварување и користeње на правото за гарантирана минимална помош.
Согласно со член 5 став 1 од Правилникот, Комисијата работи во состави. Составите се состојат од два члена лекари – специјалисти кои се вработени во Фондот, а по исклучок (зголемен обем на работа) и лекари – специјалисти кои ќе се ангажираат со договор на дело.
Со член 12 став 5 од Правилникот е пропишано дека Комисијата донесува наод, оцена и мислење со кој се утврдува неспособноста за работа за остварување на правото за гарантирана минимална помош врз основа на доставената медицинска документација и непосредниот лекарски преглед на образец број 5, составен дел на овој правилник.
Во став 1 на член 20 насловен „Преглед на осигуреникот и утврдување на работната способност (во постапка на остварување на право на гарантирана минимална помош)“, од Правилникот е предвидено, доколку Комисијата утврди дека кај барателот постои неспособност за работа односно постои општа или професионална неспособност за работа, врз основа на што се остварува правото на гарантирана минимална помош, во образецот бр. 5 Комисијата, наведува дека постои неспособност за работа (општа односно професионална неспособност за работа).
Член 22 од Правилникот е насловен „Содржина на наодот, оцената и мислењето (во постапка за остварување на право на гарантирана минимална помош)“.
Со член 23 точка 20 од Правилникот е уредено дека кога во постапката на оцена на работната способност се утврди постоење на инвалидност за остварување право на инвалидска или семејна пензија, Комисијата определува рок за вршење на задолжителен контролен преглед, освен во случаите кога причина за инвалидност се следните болести: контролниот преглед може да се врши најмногу два пати до навршување на 65 години живот на корисникот на пензија.
Став 1 на член 28 насловен „VI. Утврдување на неспособност за работа за остварување на право на гарантирана минимална помош“ од Правилникот предвидува дека Комисијата врши оцена за постоењето односно непостоењето неспособност за работа кај лица над 26 години возраст, а до навршени 65 години живот (маж/жена), по која основа се користи право на гарантирана минимална помош.
Во член 34 став 3 од овој правилник е предвидено дека Комисијата го известува Центарот за социјални работи за завршените постапки по однос на правата од гарантирана минимална помош.
Согласно со член 39 од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, започнатите постапки за остварување на право на гарантирана минимална помош согласно Законот за социјалната заштита ќе продолжат согласно овој правилник.
III
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно со член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Во член 34 од Уставот на Република Северна Македонија е уредено дека граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.
Според член 35 од Уставот, Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност. Републиката им гарантира право на помош на немоќните и на неспособните за работа граѓани. Републиката им обезбедува посебна заштита на инвалидните лица и услови за нивно вклучување во општествениот живот.
Согласно со член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Согласно со член 619 од Законот за облигационите односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 18/2001, 4/2002, 5/2003, 84/2008, 81/2009, 161/2009, 23/2013 и 123/2013 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 215/2021 и 154/2023), со договор за дело вршителот на работата (претприемач, изведувач на работи) се обврзува да изврши определена работа, како што е изработка или поправка на некој предмет или извршување на некоја физичка или интелектуална работа и слично, а нарачувачот се обврзува за тоа да му плати надомест.
IV
Во однос на делот „гарантирана минимална помош“ содржан во член 2 став 3, член 3 став 2, член 12 став 5, член 20 став 1, член 28 став 1, член 34 став 3 и член 39, како и во насловот на член 20 став 1, член 22 и член 28 од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, Судот оцени дека истите се спротивни на член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.
Имено, правото на гарантирана минимална помош е право од системот на социјална заштита и се уредува и остварува согласно со Законот за социјалната заштита. Наспроти тоа, Правилникот е донесен врз основа на Законот за пензиското и инвалидското осигурување, односно врз основа на овластување што се однесува на организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност во рамки на Фондот за пензиското и инвалидското осигурување. Во таа законска рамка не произлегува изречно овластување со подзаконски акт донесен врз основа на Законот за пензиското и инвалидското осигурување да се уредуваат прашања што припаѓаат на друга материја, односно на системот на социјална заштита.
Со уредувањето, Комисијата за оцена на работната способност при Фондот да донесува наод, оцена и мислење за неспособност за работа во постапка за користење право на гарантирана минимална помош, како и со вградувањето на тоа право во повеќе одредби и наслови на Правилникот, доносителот на подзаконскиот акт навлегол во материја што не е опфатена со законската основа за негово донесување. Со тоа, Судот оцени дека со оспорените делови е пречекорено предметното овластување и е повредена темелната вредност владеење на правото, којашто бара прописите да бидат донесени во рамки на јасно и законски утврдени надлежности, како и да бидат јасни, предвидливи и усогласени со закон.
Притоа, Судот ја имаше предвид и околноста што со измените и дополнувањата на Правилникот, објавени во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.183/2025, не бил отстранет суштинскиот проблем во однос на самото вклучување на правото на гарантирана минимална помош во овој подзаконски акт, туку била извршена само делумна интервенција во одделни негови одредби. Тоа дополнително упатува на тоа дека и по измената, останува отворено прашањето за законската основа и за границите на уредувањето на ова право со правилник донесен врз основа на друг закон.
Врз основа на наведеното, Судот оцени дека делот „гарантирана минимална помош“ содржан во член 2 став 3, член 3 став 2, член 12 став 5, насловот на член 20, член 20 став 1, насловот на член 22, насловот на член 28, член 28 став 1, член 34 став 3 и член 39 од Правилникот не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот, бидејќи со неговото уредување доносителот на подзаконскиот акт излегол надвор од рамките на законското овластување врз основа на кое е донесен Правилникот и уредил прашања од системот на социјалната заштита за кои не постои законска основа во Законот за пензиското и инвалидското осигурување.
Во однос на оспорениот дел „65 години“ од член 23 точка 20 и член 28 став 1 од Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, Судот имаше предвид дека со основниот текст на Правилникот, возрасниот критериум „до навршени 65 години живот“ бил предвиден и во член 2 став 3 и во член 28 став 1, додека во член 23 точка 20 бил поврзан со вршењето на контролниот преглед.
Меѓутоа, со Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за организацијата, составот и начинот на работата на Комисијата за оцена на работната способност, објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.183/2025, доносителот ги избришал зборовите „а до навршени 65 години живот“ од член 2 став 3, но притоа не извршил соодветно усогласување и на другите одредби во кои тој критериум по однос на возраста и натаму опстојува. Ваквата интервенција, извршена само во една одредба, а не и во останатите одредби во кои е содржан истиот услов, создава внатрешна неусогласеност во рамки на истиот подзаконски акт.
Ова особено се однесува на член 28 став 1 од Правилникот, кој, исто како и член 2 став 3 од Правилникот, се однесува на оцена на неспособност за работа поврзана со користење право на гарантирана минимална помош. Поради фактот дека доносителот веќе го отстранил условот „до навршени 65 години живот“ од член 2 став 3 од Правилникот, а истиот услов го задржал во член 28 став 1 од Правилникот, се создава ситуација на внатрешна неусогласеност и непрецизност што создава повреда на правната сигурност на уредувањето на истото правно прашање во рамки на истиот правилник.
Во однос на член 23 точка 20 од Правилникот, Судот имаше предвид дека оваа одредба се однесува на контролен преглед во постапка за утврдување инвалидност за остварување право на инвалидска или семејна пензија. Меѓутоа, и покрај различниот нормативен контекст на оваа одредба, фактот дека истиот подзаконски акт по пат на измена веќе го напуштил истиот критериум по однос на возраста во една своја одредба, а го задржал во друга, без јасно и образложено нормативно разграничување, основано го постави прашањето дали таквото задржување е во согласност со барањето за јасност, конзистентност и меѓусебна усогласеност на прописите, како елемент на владеењето на правото.
Ваквата нормативна состојба упатува на неконзистентност во уредувањето на исто правно прашање во рамки на истиот подзаконски акт, особено ако се има предвид дека ограничувањето по основ на возраст од 65 години е отстрането од една одредба, а и натаму е задржано во други одредби коишто се однесуваат на оцена на неспособноста за работа и на користење на правото на гарантирана минимална помош.
Врз основа на наведеното, Судот оцени дека делот „65 години“ содржан во член 23 точка 20 и член 28 став 1 од Правилникот не е во согласност со темелната вредност владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од аспект на правната сигурност и внатрешната усогласеност на подзаконскиот акт, бидејќи иако доносителот на Правилникот веќе го избришал истиот услов по основ на возраст од член 2 став 3, тој и понатаму опстојува во други одредби на истиот правилник, со што се создава правна неусогласеност и нејасност во уредувањето, што не е во согласност со барањето прописите да бидат јасни, прецизни и меѓусебно усогласени.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.
VI
Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд нa Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски