Претседателот на Уставниот суд, д-р Дарко Костадиновски, се обрати на меѓународната конференција „Улогата на уставните судови во заштитата на демократијата и демократското функционирање на институциите“, што се одржа на 22 октомври 2026 година во Приштина, по повод 17-годишнината од основањето на Уставниот суд на Република Косово.
Костадиновски говореше во рамки на втората панел-сесија, на темата „Уставните судови, демократијата и владеењето на правото“, осврнувајќи се на улогата на уставното судство во заштитата на демократските вредности, институционалната рамнотежа и границите на уставносудската контрола. Во фокус на неговото обраќање е судскиот активизам како гарант за заштита на демократските вредности.
Костадиновски го истакна значењето на уставниот дијалог, меѓусебното почитување на надлежностите и аргументираното толкување на Уставот. Тој нагласи дека уставните судови мора да бидат доволно храбри да носат и непопуларни одлуки кога тоа го налага заштитата на уставните вредности, но истовремено и доволно воздржани за да не ја преземат улогата на законодавецот.
„Силен уставен суд не е оној што има најголема моќ, туку оној што има најголем авторитет да ја заштити уставноста“, истакна Костадиновски, посочувајќи на значењето на правната аргументација, доследноста, независноста и довербата во уставното судство.
Во продолжение говорот на претседателот на Уставниот суд, д-р Дарко Костадиновски, во целост:
Почитувани колеги, почитувани учесници, дами и господа,
Дозволете ми денешното обраќање да го започнам со една мисла на Александар Хамилтон, искажана во далечната 1788 година, во неговиот познат труд „Федералистот бр. 78“: „Ниту еден законодавен акт спротивен на Уставот не може да биде валиден“. Оваа навидум едноставна мисла е темелен пристап на современиот конституционализам: власта произлегува од народот, но нејзиното практикување е ограничено со Уставот.
Демократијата не се исцрпува со владеењето на мнозинството. Таа подразбира и ограничување на мнозинската власт, заштита на човековите права и слободи, поделба на власта, владеење на правото и почитување на Уставот како највисок правен акт. Демократскиот легитимитет на законодавецот му дава право да донесува закони и да ги обликува општествените односи, но не му дава право да дејствува надвор од уставните граници.
Во оваа рамка јас го гледам и судскиот активизам. Тој не значи судска самоволност или преземање на законодавната улога, туку активно, одговорно и аргументирано остварување на уставните надлежности, со единствена цел, ефективна заштита на Уставот и на демократските вредности врз кои тој почива. Уставот не е музејски експонат. Тој не е документ чијашто смисла е еднаш засекогаш исцрпена во моментот на неговото донесување. Уставот е жив систем на вредности, принципи и правила коишто мора да се применуваат во реални, често сложени и променливи општествени околности.
Но, кога зборувам за Уставот како жив документ, не мислам на негово произволно толкување. Напротив, мислам на одговорноста на уставниот судија, преку уставно засновано и аргументирано толкување, да обезбеди уставните вредности да имаат вистинско, а не само декларативно значење.
Во таа смисла, заштитата на демократијата не подразбира само спречување на очигледните повреди на Уставот. Таа подразбира и заштита од правна несигурност, од арбитрарност во примената на законите, од непропорционални ограничувања на правата, но и од институционална пасивност тогаш кога уставните вредности бараат активна заштита.
Токму затоа сметам дека современото уставно судство мора да се движи подалеку од строгиот, претеран формализам, без притоа да ги напушти уставните граници на своето дејствување.
Дозволете ми оваа теоретска поставеност да ја поврзам со конкретните искуства и промените во работењето на Уставниот суд на Македонија во изминатиот период.
I. СОВРЕМЕНОТО УСТАВНО СУДСТВО И НОВИТЕ ФОРМИ НА СУДСКИ АКТИВИЗАМ
Уставниот суд е sui generis орган во нашиот уставен поредок, пред сè поради тоа што неговото функционирање не е уредено со посебен закон. Тој е институција чијашто положба и надлежности се утврдени со Уставот, додека начинот на работа и постапката пред Судот се уредуваат со акт што го донесува самиот Суд. Оваа автономија носи и своја одговорност.
Токму водени од таквата одговорност, со Актот на Уставниот суд, на експлицитен начин воведовме две значајни новини: интерпретативни одлуки и посебни извештаи за остварувањето на уставноста, законитоста и слободите и правата. Паралелно, Судот, на некој начин ги прошири своите надлежности и на имплицитен начин: ја продлабочи анализата не само во однос на материјалната неуставност на законите, туку и во однос на нивната формална уставност. Сѐ поголемо значење во нашето одлучување добиваат прашањата за легитимната цел на законодавецот, општествената оправданост на законските решенија, нивната пропорционалност и последиците што ги произведуваат врз уставно загарантираните права.
Особено значаен исчекор претставува и пристапот на Судот кон колизијата на законите. Иако Судот нема експлицитна надлежност да одлучува за меѓусебната согласност на законите, противречноста меѓу нив може да добие уставна димензија кога создава арбитрарност, ја нарушува правната сигурност или доведува до нееднаква положба на граѓаните. Тогаш предмет на контрола не е самата усогласеност на законите, туку повредата на владеењето на правото што произлегува од нивната нормативна противречност.
Судот покажа активизам и во однос на начинот и рокот на извршување на одлуките, вклучувајќи го и размислувањето за мериторни одлуки со одложено правно дејство. Непосредното укинување на неуставна норма, иако уставно оправдано, може да произведе правна празнина со сериозни последици за граѓаните, институциите или за остварувањето на определени права. Во такви околности, Судот мора да ги има предвид не само причините поради кои одредена норма е неуставна, туку и правните последици од нејзиното отстранување. Целта на уставно-судската интервенција не е само да се отстрани неуставноста, туку да се воспостави состојба на уставност, без притоа да се создаде нова и подлабока правна несигурност.
Токму тука го гледам развојот на современото уставно судство – во способноста да ја заштити уставноста не само преку исходот на својата одлука, туку и преку внимателно определување на нејзините правни последици.
II. ИНТЕРПРЕТАТИВНИТЕ ОДЛУКИ: ОД УСТАВНО-СУДСКА САНКЦИЈА КОН УСТАВЕН ДИЈАЛОГ
Почитувани,
Дозволете ми сега посебно да се осврнам на новините коишто веќе се нормирани во новиот Акт на Судот. Една од новините во Судот – воведувањето интерпретативни одлуки [1] не е случајна, ниту пак претставува отстапување од уставната позиција на Судот.
Интерпретативните одлуки одговараат на слабоста на класичниот модел во кој укинувањето или поништувањето на нормата не секогаш автоматски воспоставува уставност. Понекогаш, тоа создава правен вакуум, ја нарушува правната сигурност или го отежнува остварувањето на правата. Судот не смее да толерира неуставност, но мора да ги има предвид и последиците од своите одлуки.
Преку овој инструмент, Судот може да укаже на уставно проблематично решение, да ги изложи своите правни аргументи и да му остави на законодавецот рок за усогласување, којшто може да изнесува најмногу шест месеци. Законодавецот го задржува изборот на конкретното нормативно решение, но мора да се движи во уставно дозволените граници. Ако усогласувањето изостане, Судот продолжува со класичната уставно-судска функција. Сè почесто Судот се определува за ваков пристап.
На овој начин се воспоставува уставен дијалог. Интерпретативните одлуки не треба да го заменат законодавецот, туку да му овозможат самиот да отстрани нешто што е уставно проблематично. Сепак, дијалогот не смее да стане оправдување за неопределено одложување на заштитата на Уставот. Неговата вредност е во поефективната заштита на уставноста, а не во зголемувањето на моќта на Судот.
III. ПОСЕБНИТЕ ИЗВЕШТАИ – ПРЕВЕНТИВНА ЗАШТИТА НА УСТАВНОСТА
Втората значајна новина се посебните извештаи[2] за состојбата на уставноста, законитоста и остварувањето на слободите и правата.
Член 13 од Актот на Уставниот суд предвидува можност Судот да ја следи состојбата на уставноста, законитоста и остварувањето на слободите и правата на човекот и граѓанинот и, по сопствено наоѓање, да усвои посебен извештај со кој ќе укаже на потребата од мерки за нивно остварување и заштита. Со извештајот Судот не укинува или поништува норма, туку укажува на системски слабости.
Проблемите во правниот поредок не произлегуваат секогаш од една конкретна одредба. Тие може да бидат резултат на повторувачки законодавни практики, непочитување на формалните уставни барања, нормативни недоследности или институционални постапувања коишто ја ослабуваат правната сигурност. Извештаите му овозможуваат на Судот, врз основа на својата практика, да ги идентификува овие проблеми и да ги повика надлежните органи да ги надминат.
Посебните извештаи се уставен сигнал до институциите. Тие не ја заменуваат законодавната волја, но поттикнуваат подобрување на квалитетот на законодавството, зајакнување на уставната култура и превентивна заштита на демократските вредности.
IV. ОДНОСОТ МЕЃУ УСТАВНИОТ СУД И СОБРАНИЕТО: УСТАВЕН ДИЈАЛОГ ИЛИ ИНСТИТУЦИОНАЛНО НАТПРЕВАРУВАЊЕ?
Почитувани колеги,
Со воведувањето на овие новини неизбежно се отвора едно од најчувствителните прашања на современото уставно право: односот меѓу Уставниот суд како негативен законодавец и Собранието како позитивен законодавец.
Во класичната Келзенова концепција, разграничувањето на нивните функции изгледа релативно едноставно. Современото уставно судство, меѓутоа, преку толкувањето со судски активизам, влијае врз развојот на правниот поредок, го обликува и насочува. Тоа не значи дека границата меѓу негативниот и позитивниот законодавец треба да исчезне.
Собранието ја определува законодавната политика, а Уставниот суд ги определува нејзините уставни граници. Судот не одлучува која политика е најдобра и не ја презема политичката одговорност на законодавецот, тој оценува дали политиката ги почитува темелните вредности, правата и гаранциите од Уставот. Затоа, Судот не е конкурент на демократски избраната власт, туку гарант дека таа ќе дејствува во уставните рамки.
И токму затоа, според моето уверување, односот меѓу овие две институции не треба да се сфаќа како однос на надреденост и подреденост, туку како однос на различни уставни функции што мора меѓусебно да се почитуваат.
Разликите и институционалните тензии се очекувани, но одлуките на Судот треба да се почитуваат како дел од нормалното функционирање на уставната демократија. Конечната цел не е една институција да ја докаже својата супериорност, туку сите институции да го почитуваат Уставот и меѓусебно да ги уважуваат своите надлежности.
V. ГРАНИЦИТЕ НА СУДСКИОТ АКТИВИЗАМ: РИЗИКОТ ОД СУДОКРАТИЈА
Почитувани,
Судскиот активизам е одговор на претераниот судски формализам и не е вредност сама по себе, ниту судската воздржаност секогаш е доблест. И трите пристапи може да бидат оправдани или погрешни, зависно од околностите, аргументацијата и последиците. Клучното прашање не е дали Судот треба да биде активен, туку до каде може да оди неговата активност.
Ризикот од судократија се појавува кога Судот ја заменува демократски изразената волја на законодавецот со сопствени политички или вредносни проценки. Активизмот е легитимен само ако неговиот извор и граница остануваат во Уставот.
Затоа е неопходна јасна разлика помеѓу уставно толкување и уставно создавање. Судот има право и должност да ја развива содржината на уставните принципи преку толкување. Но, нема право да ја заменува уставотворната власт. Има должност да ја контролира уставноста на законодавните решенија, но нема легитимитет да ја презема политичката дискреција на законодавецот. Има обврска да ги заштитува основните права, но, истовремено, мора да ги почитува и уставно дозволените граници на сопствената интервенција. Токму во оваа рамнотежа се наоѓа суштината на одговорниот судски активизам!
Сметам дека е важно да се нагласи уште нешто.
Понекогаш, најголемата опасност на уставноста не произлегува од претерано активен суд, туку од суд којшто, иако има уставна основа да интервенира, избира да остане пасивен. Судската воздржаност е доблест кога произлегува од почитувањето на уставните граници. Но, таа престанува да биде доблест кога се претвора во избегнување на уставната одговорност.
Оттука, ниту секоја судска интервенција е активизам, ниту секоја воздржаност е израз на институционална мудрост. Мерката за правилното постапување на Уставниот суд не треба да биде интензитетот на неговата активност, туку квалитетот на уставната аргументација и ефективноста на заштитата што ја обезбедува.
Токму затоа улогата на уставниот судија денес е многу посложена отколку во традиционалниот модел на судско одлучување. Уставниот судија не смее да робува на класичниот судски менталитет во кој одлучувањето се сведува единствено на формално подведување факти под правна норма. Уставно-судското одлучување бара поширока перспектива. Бара разбирање на уставните вредности, на институционалните односи, на општествените последици од одлуките и на нивното долгорочно влијание врз правниот поредок. Но, истовремено, бара исклучителна правна дисциплина, лична скромност и свест дека ниту еден судија не е над Уставот!
Во оваа смисла, би сакал да се повикам на една мисла од мојот драг пријател и колега, претседателот на Уставниот суд на Република Турција (Туркије), Кадир Озкаја, кој говорејќи за судиската функција истакна дека вагата на правдата е најчувствителната вага на светот и дека за нејзино правилно држење не е доволно само познавањето на правото, туку се потребни совест, морален интегритет, чесност и скромност.
Во овие зборови е содржана една длабока вистина. Колку е поголема моќта на судијата да го толкува Уставот, толку е поголема неговата одговорност. Правното знаење е неопходно, но не е доволно. Потребни се и независност, непристрасност, интегритет, разум и свест за тежината на последиците што ги произведува секоја уставно-судска одлука. Затоа, сметам дека одговорниот и умерениот судски активизам не е само прашање на институционални механизми. Тоа е и прашање на судиска култура, лична одговорност и професионална етика.
VI. ЗАКЛУЧОК
Почитувани колеги,
Дозволете ми на крајот да се вратам на основното прашање со кое го започнав денешното обраќање – дали судскиот активизам претставува закана за демократијата или механизам за нејзина заштита?
Мојот одговор е дека умерениот судски активизам, кога е уставно заснован, правно аргументиран и институционално одговорен, претставува важен инструмент за заштита на демократските вредности. Демократијата не е само право на мнозинството да одлучува, туку и обврска да ги почитува уставните граници, правата на поединецот, поделбата на власта и правната сигурност.
Во таа смисла, Уставниот суд не е институција којашто стои над демократскиот процес, туку обезбедува тој да остане во рамки на Уставот.
Притоа, останувам цврсто убеден дека иднината на уставното судство не е во натпреварување помеѓу судот и законодавецот, туку во уставен дијалог, меѓусебно почитување на надлежностите и аргументирано толкување. Судот мора да биде доволно активен и храбар за да донесува и непопуларни одлуки, доволно активен за уставните вредности да не останат декларација, но и доволно воздржан за да не ја преземе улогата на законодавецот.
Силен уставен суд не е оној што има најголема моќ, туку оној што има најголем авторитет да ја заштити уставноста. А тој авторитет не произлегува само од конечноста и задолжителноста на неговите одлуки. Тој авторитет произлегува од правната аргументација, доследноста, независноста и довербата на јавноста.
Уставниот суд не ја штити демократијата така што владее наместо демократски избраните институции, туку на начин којшто обезбедува ниту една власт, колку и да е демократски легитимна, да не биде над Уставот. Токму во тоа ја гледам смислата на судскиот активизам. И токму во тоа ја гледам нашата одговорност како уставни судии – не само да го чуваме Уставот, туку да обезбедиме неговите вредности вистински да живеат во правниот поредок и во секојдневниот живот на граѓаните.
Ви благодарам на вниманието!
[1] Член 36 од Актот на Судот гласи: 1) Постапката за оценување на согласноста на законите со Уставот, согласноста на другите прописи и колективните договори со Уставот и законите и согласноста на програмите и статутите на политичките партии и здруженијата на граѓани со Уставот се поведува со решение на Уставниот суд.
(2) Во случаите од став 1 на овој член, Судот по своја оцена може на доносителите на актите да им определи рок не подолг од шест месеци за измена и/или дополнување на актот во согласност со ставовите на Судот изразени во решението.
(3) Доколку доносителите не постапат во рокот определен од страна на Судот, постапката ќе продолжи.
[2] Првиот посебен извештај се однесуваше на член 52 став 2 од Уставот, односно на рокот за објавување на законите и другите прописи. Судот усвои и извештај во врска со член 52 став 3, кој се однесува на влегувањето во сила на законите. Овие прашања не се технички формалности – навременото објавување и јасното утврдување на применливоста на законите се суштински гаранции за правната сигурност и предвидливоста.