У.бр.53/2025

Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.53/2025
Скопје, 23.09.2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, м-р Мери Дика-Георгиевска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 23 септември 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 12 алинеја 9 од Законот за адвокатурата (*) („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.199/2023).

О б р а з л о ж е н и е

I

Таско Атанасов од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесe иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во диспозитивот на ова решение.

Според наводите, истата не е во согласност со членовите 8, 9, 23, 32 и 54 од Уставот на Република Северна Македонија и член 14 од Европската конвенција за правата на човекот.

Имено, со неа се повредуваат основните граѓански права за еднаквост при вработувањето или вршењето јавна функција, односно дејност, со јавни овластувања каква што е адвокатурата, како и општествените и економските стандарди и слободата на засновање работен однос.

Престанокот на јавна функција или работен однос, со судска, дисциплинска или друга постапка, не може да биде пречка и ограничувачки критериум или услов, а правни последици коишто го ограничуваат пристапот до работно место, односно вршење професија, дејност или должност, може да произлезат единствено и само врз основа на правосилна судска пресуда со која е изречена кривична санкција – забрана за вршење професија, дејност или должност, којашто треба да има дејство само за времето определено со самата санкција.

На пресудата во таквите случаи ѝ претходи спроведена кривична постапка, со оглед на тоа дека со Кривичниот законик е утврден минимален и максимален праг за санкцијата, во зависност од повредата, односно забраната, но во никој случај од дисциплинска или друг вид постапка, како што предвидува оспорената одредба.

Дополнително, законодавецот во алинејата 6 од истиот член од Законот за адвокатурата (*), предвидел критериум – на лицето кое бара упис во Именикот на адвокати, да не е осудено со правосилна судска одлука на безусловна казна затвор во траење над шест месеци, како и да не му е изречена казна забрана за вршење професија, дејност или должност за времетраење на санкцијата. Затоа, ако се има предвид ова, се поставува прашањето, дали на овој начин постои двостепеност на забраната и ограничувањата.

Преку оспорената одредба, спротивно на Уставот, одредена група лица се ставаат во крајно неповолна и дискриминаторска положба и им се ограничува пристапот до работното место, односно вршењето јавна дејност.

Исто така, се наведува дека судска, дисциплинска или друга постапка со која ќе се утврди одговорност, никако не може да претставува пречка како што предвидува оспорената одредба. Ова е поради тоа што, ако се имаат предвид сегашните услови на плурализам и општествените односи, неподобноста и санкционирањето поради политичка припадност, нетрпеливост и лична омраза, се најчести основи за поведување постапки во нашето општество.

Оспорената одредба ја монополизира адвокатурата, грубо ги повредува и не ги почитува граѓанските права и дискриминира по општествен статус и положба. Притоа, се поставува прашањето – која е тогаш целта на кривичната санкција – забрана за вршење дејност, професија или должност, како и правните последици коишто произлегуваат од тоа.

Со Кривичниот законик се утврдени правните последици коишто произлегуваат од судска пресуда со изречена кривична санкција – забрана за вршење на дејност, професија или должност, додека во ниту еден друг закон не е предвидено дека судската, дисциплинската или друга постапка предизвикуваат правни последици за вршење дејност.

Покрај претходно наведеното, се поставува и прашањето врз основа на кои критериуми е определен временскиот период од пет години ако е утврдена одговорност во вршење на функцијата, односно службата, додека не поминат пет години од конечноста на одлуката.

Ова особено што престанокот на службата и одговорноста може да бидат изразени во различна форма, содржина, обем, дејство на извршување, односно постојат различни модалитети и не можат да бидат повод и пречка за вршење адвокатска дејност.

Правото на работа е неприкосновено и никој не смее и не може да го ограничува со административни забрани, освен со изречена кривична санкција за забрана на вршење дејност, должност или професија во временски период утврден со кривичниот закон и изречена правосилна кривична пресуда.

Во случајот со оспорената одредба, се работи за паушална, дискриминаторска и неуставна одредба, при што се поставува прашањето – што доколку забраната траела шест, осум, десет, петнаесет или дваесет години.

Од друга страна, судската пракса покажува дека во 99% од случаите, како и дисциплинските така и другите постапки завршуваат во корист на лицето спрема кое е поведена, што е доволен показател за неоснованоста на причините поради кои била поведена.

Одредбата е спротивна и во однос на Европската конвенција за правата на човекот, ако се има предвид дека речиси во сите постапки пред Европскиот суд се прифатени апликациите и поништени одлуките на македонските органи, што само по себе ја покажува намерата и начините на кои се водат постапките, односно нивната незаконитост.

Решението од оспорената одредба е непропорционално, што значи дека се оди подалеку отколку што е потребно за да се постигне легитимната цел, а за последица има монополизација на адвокатурата од прием на нови адвокати.

На крајот, се наведува дека квалитетот на адвокатурата се мери врз основа на квалитетот на одбраната, правната помош и застапувањето што адвокатите им ги даваат на своите клиенти и тоа е главното мерило, наспроти ова неуставно ограничување.

II

На седницата Судот утврди дека според член 12 алинеја 9 од Законот за адвокатурата (*) („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.199/2023), во Именикот на адвокатите може да се запише лице, кое ги исполнува општите услови за засновање на работен однос во органите на државната управа, кое ужива углед и е достојно за вршење на адвокатската дејност и меѓу другото, ги исполнува следниве услови: да не му престанала функцијата судија, јавен обвинител, државен правобранител или заменик, народен правобранител или заменик, избран или именуван функционер, односно да не му престанал работниот однос како државен службеник, нотар, заменик или помошник нотар, извршител или заменик извршител, со конечна одлука во судска, дисциплинска или друга постапка со која е утврдена одговорност во вршење на функцијата односно службата додека не поминат пет години од конечноста на одлуката.

III

Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според член 9 став 1 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, додека според став 2 на истиот член, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Член 23 од Уставот предвидува дека секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Според член 32 став 1 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност, додека став 2 на овој член превидува дека секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место.

Член 51 став 1 од Уставот, уредува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Според став 2 на овој член, секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со член 53 од Уставот на Република Северна Македонија, адвокатурата е дефинирана како самостојна и независна јавна служба што обезбедува правна помош и врши јавни овластувања во согласност со закон.

Според член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот, додека според став 3 на истиот член, ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба.

Член 110 алинеја 1 од Уставот, утврдува дека Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Согласно со член 1 од Законот за адвокатурата (*), сo овој закон се уредува обезбедувањето правна помош од страна на адвокатурата на физички и правни лица во остварувањето и заштитата на нивните права и врз закон заснованите интереси во постапката пред судовите, државните органи, други правни лица, органите на единиците на локалната самоуправа, вршењето на адвокатската дејност, утврдени со овој и друг закон, како и организацијата на адвокатурата, условите за вршење и престанок и мирување на адвокатска дејност и правата и обврските на адвокатите, како и осигурување на адвокатите од одговорност од штета.

Според член 2 став 1 од овој закон, адвокатурата е самостојна и независна јавна служба која обезбедува и дава правна помош, согласно со овој и друг закон, додека став 2 на овој член предвидува дека, адвокатите вршат јавни овластувања во согласност со овој и други закони. Согласно став 3 на истиот член, при остварувањето на адвокатската дејност, адвокатот се раководи исклучиво од интересите на странката кои ги заштитува на најдобар начин со законски средства.

Самостојноста и независноста на адвокатурата како јавна служба се остварува со слободно и независно вршење на адвокатската дејност, слободен избор на адвокатот, организирање на адвокатите во Адвокатска комора и нејзино финансирање, автономно донесување на акти за работа на Адвокатската комора на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: Адвокатската комора) и нејзините органи и запишување и бришење од Именикот на адвокатите, Именикот на адвокатските друштва, Именикот на странските адвокати, Именикот на странските адвокатски друштва, Именикот на адвокатските стручни соработници, Именикот на адвокатските приправници и донесување на Кодекс на адвокатската етика, согласно со член 5 од Законот.

Согласно со член 6 став 2 од истиот закон, адвокатите ја вршат адвокатската дејност како адвокати поединци и адвокати здружени во адвокатско друштво.

Во член 10 став 1 од Законот за адвокатурата (*), е предвидено дека правото на вршење адвокатска дејност согласно со овој закон се стекнува со упис во Именикот на адвокатите на Адвокатската комора. Согласно став 2 на истиот член, по уписот во Именикот на адвокати на Адвокатската комора на упишаниот адвокат му се издава лиценца за работа.

Според член 12 алинеи 1-10, во Именикот на адвокатите може да се запише лице, кое ги исполнува општите услови за засновање на работен однос во органите на државната управа, кое ужива углед и е достојно за вршење на адвокатската дејност и ги исполнува следниве услови: да е државјанин на Република Северна Македонија или да е државјанин на држава земја членка на Европската Унија; да е деловно способно; има стекнато универзитетска диплома за дипломиран правник во Република Северна Македонија со завршено четиригодишно високо образование на правни студии VII/1 или со стекнати 300 кредити според Европскиот кредит-трансфер систем (ЕКТС) или нострифицирана диплома од правен факултет од странство; активно да го зборува македонскиот јазик; да има положено правосуден испит во Република Северна Македонија; со правосилна судска одлука да не е осуден на безусловна казна затвор во траење над шест месеци, како и да не му е изречена казна забрана за вршење професија, дејност или должноста, за време на траење на санкцијата; да не е во работен однос; да не врши работи кои се неспојливи со адвокатурата; да не му престанала функцијата судија, јавен обвинител, државен правобранител или заменик, народен правобранител или заменик, избран или именуван функционер, односно да не му престанал работниот однос како државен службеник, нотар, заменик или помошник нотар, извршител или заменик извршител, со конечна одлука во судска, дисциплинска или друга постапка со која е утврдена одговорност во вршење на функцијата односно службата додека не поминат пет години од конечноста на одлуката (оспорен дел) и да достави доказ за завршена почетна обука при Центарот за едукација на Адвокатската комора.

Со член 13 став 1 од Законот е предвидено дека по барањето за упис во Именикот на адвокатите и Именикот на адвокатските друштва решава надлежен орган на Адвокатската комора, определен со акт на Адвокатската комора, во постапка и под услови определени со овој закон, додека според став на истиот член, надлежниот орган од ставот 1 на овој член, во рамки на предвидените рокови за прием во актите на Адвокатската комора, донесува решение со кое врши упис или го одбива барањето за упис во Именикот на адвокатите или Именикот на Адвокатските друштва на Адвокатската комора.

Против решението за одбивање на барање за упис и во случај надлежниот орган на Адвокатската комората да не донесе решение во рок определен со актите на Адвокатската комора, барателот на упис има право на жалба во рок од осум дена од денот на приемот на решението, односно истек на предвидениот рок за донесување на решение, до надлежен орган на Адвокатската комора, според став 3 на истиот член.
По жалбата против решението донесено по барањето за упис во Именикот на адвокатите и Именикот на адвокатските друштва решава надлежен орган на Комората определен со акт на Адвокатската комора во рок од 30 дена од приемот на жалбата (став 4).

Против конечното решение на надлежниот орган на Адвокатската комора може да се поведе управен спор, пред надлежен суд определен со закон (став 6).

Согласно со член 23 став 2 точка 11 од овој закон, меѓу другото, правото на вршење адвокатска дејност на адвокатот му престанува ако нема засновано работен однос согласно со закон.

IV

Имајќи ги предвид наводите во иницијативата, содржината на оспорената одредба, релевантната уставна и законска рамка, како и правниот однос што се уредува со оваа одредба, произлезе анализата како што следи понатаму.

Во случајот, појдовно е прашањето за природата на условот утврден со оспорената одредба и неговото значење во рамки на законските услови за стекнување статус адвокат.

Од анализата на член 12 од Законот за адвокатурата (*), произлегува дека законодавецот предвидел повеќе услови коишто треба да бидат исполнети за упис во Именикот на адвокатите. Оспорената одредба утврдува еден од овие услови и се однесува на лица кои претходно вршеле определени функции или служби, а на кои функцијата, односно работниот однос им престанале со конечна одлука во судска, дисциплинска или друга постапка со која е утврдена одговорност во вршењето на функцијата, односно службата.

Според Судот, при оцената на ваквиот услов треба да се има предвид каква е природата на функциите и службите опфатени со одредбата. Нивното вршење е поврзано со остварувањето на јавниот интерес и со посебни барања за законито, совесно и одговорно постапување.

Притоа, оспорената одредба не ја врзува пречката за упис за самиот факт дека лицето претходно вршело некоја од наведените функции или служби, ниту за самото водење судска, дисциплинска или друга постапка. За нејзина примена е потребно со конечна одлука да биде утврдена одговорност во вршењето на функцијата, односно службата и поради тоа да настане престанок на функцијата или работниот однос.
Оттука, правно релевантна за примената на оспорената одредба не е претходната положба на лицето сама по себе, туку утврдената одговорност во вршењето на функцијата или службата и престанокот на функцијата, односно работниот однос по тој основ.

Имајќи го предвид карактерот на овие функции и служби и барањата што се поставуваат при нивното вршење, според Судот, ваквата околност може да биде земена предвид од законодавецот при утврдувањето на условите за стекнување статус адвокат.

Во оваа насока треба да се разгледаат и наводите во иницијативата за повреда на правото на работа, достапноста на секое работно место под еднакви услови, како и за нееднаквото постапување кон лицата опфатени со оспорената одредба.

Уставната гаранција за достапност на секое работно место под еднакви услови не го исклучува законското уредување на условите за пристап до определена професија. Ова се однесува и на адвокатурата којашто, покрај тоа што претставува професионална дејност, со Уставот е определена како самостојна и независна јавна служба којашто обезбедува правна помош и врши јавни овластувања во согласност со закон. Оттука, правото на вршење адвокатска дејност се стекнува под условите утврдени со закон, кои се применуваат при одлучувањето за упис во Именикот на адвокатите.

Меѓутоа, самото овластување на законодавецот да ги утврдува овие услови не значи дека тие можат да бидат определени без објективна основа. Во конкретниот случај, различното законско третирање не произлегува единствено од претходниот статус или положбата на лицата опфатени со одредбата. Одлучувачка е околноста дека при вршењето на таквата функција или служба со конечна одлука е утврдена нивна одговорност, поради која функцијата, односно работниот однос им престанале.

Според Судот, лицата кај кои постои ваква околност, не се наоѓаат во иста правна положба со лицата на кои функцијата или работниот однос им престанале по друг основ или кај кои не е утврдена одговорност во нивното вршење. Разликувањето се заснова на правно утврдена околност поврзана со начинот на вршење на функцијата или службата, а не на припадноста на лицето на определена општествена група или на неговата положба сама по себе.

Од овие причини, според Судот, оспорената одредба не може да се разгледува како ограничување на пристапот до адвокатската дејност засновано единствено врз претходниот статус на лицето, ниту како воспоставување нееднакви услови без објективна основа.

Во однос на наводите дека ограничување на можноста за вршење определена професија може да произлезе исклучиво од правосилна судска пресуда со која е изречена забрана за вршење професија, дејност или должност, треба да се има предвид различниот предмет на уредување на условите содржани во член 12 од Законот.

Со еден од условите законодавецот ги уредил последиците од правосилна судска осуда и изречена забрана за вршење професија, дејност или должност, додека со оспорената одредба како правно релевантна е определена друга околност – престанок на определена функција или работен однос со конечна одлука со која е утврдена одговорност во вршењето на функцијата, односно службата.

Оттука, постоењето на посебен услов поврзан со правосилна кривична осуда и изречена забрана за вршење професија, дејност или должност, само по себе не значи дека законодавецот не може при уредувањето на условите за стекнување статус адвокат да земе предвид и одговорност утврдена во друга со закон предвидена постапка, доколку таа се однесува на вршењето на функцијата или службата и довела до нејзин престанок.

Во таа смисла, оспорената одредба не ја изедначува одговорноста утврдена во судска, дисциплинска или друга постапка со кривичната одговорност. Таа ја зема предвид како посебна околност при утврдувањето дали во определен временски период се исполнети законските услови за упис во Именикот на адвокатите.

Посебно прашање покренато во иницијативата е определувањето на периодот од пет години од конечноста на одлуката со која е утврдена одговорноста.

Од содржината на оспорената одредба произлегува дека пречката за упис нема траен карактер. Нејзиното дејство е временски ограничено и по истекот на пет години од конечноста на одлуката, престанокот на функцијата или работниот однос поради утврдена одговорност повеќе не претставува пречка за упис врз основа на оспорената одредба.

Притоа, истекот на рокот од пет години не значи дека со самиот истек на рокот лицето се стекнува со углед и достојност за вршење на адвокатската дејност, туку дека престанува дејството на конкретната законска пречка утврдена со оспорената одредба, додека исполнувањето на општиот услов лицето да ужива углед и да е достојно за вршење на адвокатската дејност останува самостоен услов за упис во Именикот на адвокатите.

Оттука, законодавецот не определил трајно исклучување на овие лица од можноста да стекнат статус адвокат, туку временски го ограничил дејството на конкретната пречка. Самото определување на временски период во кој таа произведува дејство, според Судот, не дава основ за заклучок дека пристапот до адвокатската дејност е трајно или неограничено оневозможен.

Имајќи го предвид претходното, а особено природата на оспорениот услов, околностите под кои тој се применува, поврзаноста на опфатените функции и служби со остварувањето на јавниот интерес, како и временски ограниченото дејство на законската пречка, Судот оцени дека наводите во иницијативата не даваат основ за заклучок дека оспорената одредба ги повредува уставните гаранции на кои се повикува подносителот.

Поради наведеното, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 12 алинеја 9 од Законот за адвокатурата (*) со член 8 став 1 алинеја 3, членовите 9 и 23, член 32 став 1 и член 54 од Уставот на Република Северна Македонија.

Во однос на наводите за несогласност со член 14 од Европската конвенција за правата на човекот, од страна на Уставниот суд истите не беа предмет на анализа, од причина што согласно со Уставот, надлежност на Судот е да ја оценува согласноста на законите со Уставот.

V

Врз основа на претходно наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски