У.бр.139/2025

Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.139/2025
Скопје, 15.07.2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 15 јули 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 30 став 6, член 31 ставови 1, 3 и 4, член 32 ставови 2 и 5, член 47 став 3 и член 52 став 3 од Законот за заштита и благосостојба на животните („Службен весник на Република Македонија” бр. 149/2014, 149/2015 и 53/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 65/2023).

Образложение

I

Адвокатското друштво Менкиноски, застапувано од адвокатите Тони Менкиноски и Сања Трајановска Ташков од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во диспозитивот на ова решение.

Според наводите во иницијативата, оспорените одредби не се во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 30 и член 50 од Уставот.

Според наводите, животните, согласно со позитивното право, се предмет на правото на сопственост, поради што нивното уништување претставува најинтензивна форма на мешање во сопственоста и доведува до нејзин целосен и неповратен престанок. Иако заштитата на јавното здравје, јавната безбедност и благосостојбата на животните може да претставува легитимна цел, законодавецот бил должен да воспостави механизам што обезбедува претходна и ефективна судска контрола.

Во иницијативата се наведува дека жалбата во управната постапка и последователниот управен спор не обезбедуваат делотворна правна заштита, бидејќи оспорените мерки може да бидат извршени веднаш, а последиците од еутаназијата или колењето се неповратни. Поради тоа, правниот лек, е сведен на формална можност којашто не може да ја спречи или да ја отстрани настанатата штета.

Понатаму, со овластувањето на управен орган да донесува одлуки со најтешки последици врз правото на сопственост, без претходно одлучување на суд, се повредуваат владеењето на правото и поделбата на државната власт. Подносителот се повикува и на член 1 од Протоколот бр.1 како и на членовите 6 и 13 од Европската конвенција за заштита на човековите права, со оглед дека овие стандарди бараат ефективни процесни гаранции пред настапувањето на неповратни последици.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби и истите да ги укине.

II

На седницата Судот утврди дека во член 30 став 6 од Законот за заштита и благосостојба на животните („Службен весник на Република Македонија” бр. 149/2014, 149/2015, 53/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 65/2023) е пропишано дека кучињата кои се затекнати во организирана борба со кучиња се одземаат и привремено сместуваат во прифатилиште за бездомни кучиња или на друго соодветно место заради нивна изолација, опсервација и спроведување на потребните мерки предвидени со прописите од областа на ветеринарното здравство. На кучињата им се спроведува тест за социјализација за утврдување на агресивност. Доколку се утврди дека кучето не е агресивно, по спроведување на мерките согласно прописите од областа на ветеринарното здравство, тоа се нуди за вдомување или се еутаназира во случај кога се исцрпени сите можности за вдомување но не порано од 30 дена сметано од денот кога е спроведен тестот за социјализација. Доколку се утврди дека кучето е агресивно, кучето се еутаназира. Трошоците направени за спроведување на овие постапки се на терет на сопствениците односно лицата кои се затекнати во организираната борба со кучиња.

Во член 31 став 1 е предвидено дека доколку на сопственикот или одговорното лице за опасно куче претходно му е изречена прекршочна санкција согласно со член 65 став 1 точки 45 и 46 од овој закон, при повторување на истиот прекршок, официјалниот ветеринар привремено го одзема опасното куче и наредува негова изолација во прифатилиште или на друго соодветно место.

Според став 3, доколку како резултат од спроведениот тест од став 2 од овој член се утврди дека кучето не е агресивно, истото се нуди за вдомување или се еутаназира кога ќе се исцрпи можноста за вдомување, но не порано од 30 дена сметано од денот на изолација на кучето.

Во став 4 од истиот член е определено дека доколку како резултат од спроведениот тест од став 2 од овој член се утврди дека кучето е агресивно, се врши проценка дали истото е погодно за вдомување. Доколку кучето се процени како погодно за вдомување, истото се кастрира односно ојаловува и потоа се нуди за вдомување или се еутаназира кога ќе се исцрпи можноста за вдомување но не порано од 30 дена сметано од денот на изолација на кучето.

Според член 32 став 2 од Законот, доколку со проценката од став 1 од овој член се утврди дека нападот не бил испровоциран или дека кучето е агресивно истото веднаш се одзема и се праќа на дресура (ресоцијализација) кај овластени субјекти од страна на Агенцијата. По извршената дресура на кучето повторно му се врши тест за социјализација и доколку кучето се процени дека не е агресивно, се кастрира и ојаловува и му се враќа на сопственикот. Доколку кучето не може да се ресоцијализира истото се еутаназира. Доколку се работи за бездомно куче и постои интерес за негово вдомување истото се праќа на дресура (ресоцијализација) кај овластени субјекти од страна на Агенцијата. По извршената дресура на кучето повторно му се врши тест за социјализација и доколку кучето се процени дека не е агресивно, се кастрира и ојаловува и му се враќа на лицето кое го вдомува. Доколку кучето не може да се ресоцијализира истото се еутаназира. Доколку не постои интерес за вдомување на кучето, истото се еутаназира по истeкот на 30 дена од денот на неговото заловување.

Според став 5 од истиот член, во случај кога кучето од став 2 од овој член нападнало човек по втор пат, истото веднаш се одзема и еутаназира.

Видно од член 47 став 3 од Законот, во случај кога не постојат други средства за заштита на благосостојбата на животните, истите ќе бидат заклани или еутаназирани на хуман начин.

Согласно со член 52 став 3 од Законот, при колењето и убивањето на животни заради контрола на болест кај животните, убивањето и кога е можно колењето на животните треба да биде направено под услови и со методи со кои се обезбедува благосостојбата на животните.

III

Со член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се утврдени како темелни вредности на уставниот поредок.

Според член 30 став 1 од Уставот се гарантира правото на сопственост и правото на наследување а според став 3, никому не може да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Точка 1 став 2 на Амандман XXI на Уставот со кој е заменет член 15 од Уставот, определува дека правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според член 39 став 2 од Уставот, граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите.

Член 3 од Законот за сопственост и други стварни права („Службен весник на Република Македонија” бр. 18/2001, 92/2008, 139/2009 и 35/2010) определува дека сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на сопственикот и на заедницата.

Според член 8 од овој закон, сопственикот има право да ја држи, користи и располага со стварта во границите утврдени со закон.

Законот за заштита и благосостојба на животните според член 2, има за цел да обезбеди заштита на здравјето и благосостојбата на животните, заштита на јавното здравје и безбедност, како и ефикасен надзор и контрола во ситуации кои бараат итно постапување.

Член 4 од Законот со наслов „Општи одредби за постапување со животните“, во став 10 определува дека забрането е вклученост, поттикнување, организирање, рекламирање, одржување, организирање на обложување и обложување на борби меѓу животните за какви било намени.

Според член 6 став 1 од овој закон, во постапката за издавање на решенија се применува Законот за општа управна постапка доколку со овој закон поинаку не е уредено, а според став 2 на овој член, во постапката за вршење на инспекциски надзор се применува Законот за инспекциски надзор, Законот за безбедност на храната и Законот за ветеринарно здравство, доколку со овој закон поинаку не е уредено.

Согласно со член 7 од Законот, надлежен орган за спроведување на управните и стручните работи утврдени со овој закон е Агенцијата за храна и ветеринарство (во понатамошниот текст: Агенцијата).

Со член 27 став 1 од Законот е определено дека сопствениците на кучиња се должни да ги пријават своите кучиња еднаш годишно во ветеринарните амбуланти, клиники и болници кои се овластени за спроведување на ветеринарно здравствена заштита од јавен интерес во нивното место на постојан престој, со цел да ги регистрираат и идентификуваат, како и да ги исполнат одредбите во однос на здравствената заштита согласно со прописите од областа на ветеринарното здравство. Трошоците за овие постапки се на товар на сопствениците на кучињата.

Кучињата кога се на јавно место треба да бидат врзани на поводник освен кога се на јавни места каде е дозволено кучињата слободно да се движат во придружба на нивните сопствeници според став 3 од истиот член од Законот.

Член 30 со наслов „Опасни кучиња” во став 1, уредува дека опасни кучиња се кучиња кои без причина нападнале човек и му нанеле телесни повреди или смрт; кои се затекнати во организирана борба на животни; од одредени раси и нивни мелези кои заради нивните расни карактеристики може да представуваат опасност за луѓето и животните и кои на тестот на социјализација се прогласени за опасни кучиња.

Во став 2 на овој член е определено дека кучињата кои може да претставуваат опасност за луѓето и за животните се прогласуваат за опасни кучиња и се внесуваат во Регистарот на опасни кучиња кој го води Aгенцијата.

Според став 3 од истиот член, сопственикот или одговорното лице за опасно куче треба да обезбеди услови за држење на животното соодветно за расата, потребите и карактеристичното однесување, при што вклучително треба кучето да го чува во заграден простор или врзано и при движење кучето да го врзе на поводник и да му стави заштитна маска.

Согласно со став 4 од истиот член, опасните кучиња при движење треба да бидат придружувани од полнолетно лице.

Во став 5 од истиот член од Законот е определено дека сопствениците или одговорното лице за опасно куче кои ги прекршиле одредбите на ставовите 3 и 4 од овој член и одредбите утврдени во прописот од став 7 од овој член треба да поминат соодветна обука во однос на чување и одгледување опасни кучиња организирана и спроведена од страна на Агенцијата. Трошоците за спроведување на обуката се на товар на сопствениците или одговорното лице.

Видно од член 30 став 7 од Законот, директорот на Агенцијата ги пропишува расите на кучиња кои се прогласуваат за опасни кучиња по претходно добиено мислење од Kомисијата за заштита и благосостојба на животните, начинот на спроведување и содржината на обуката за сопствениците на опасни кучиња, начинот на спроведување на тестот за социјализација, формата и содржината на Регистарот на опасни кучиња, како и висината на трошоците за спроведената обука.

Во член 31 од Законот за заштита и благосостојба на животните се определени дополнителните мерки за опасни кучиња, при што согласно со став 2 на овој член, врз опасното куче од ставот 1 на овој член се врши тест за социјализација за утврдување на агресивност.

Во член 32 е определена постапката во ситуација кога кучињата нападнале човек или животно. Според став 1 од овој член, во случај кога куче нападнало човек или животно, се врши проценка на околностите под кои се случил нападот и се спроведува тест на социјализација за утврдување на агресивност на кучето.

За да бидат овластени субјектите од став 2 на овој член поднесуваат барање до Агенцијата за вршење на дресура (ресоцијализација) на кучиња и треба да ги исполнат условите утвредени со прописот од став 8 на овој член во однос на стручноста на персоналот, просториите и опремата која треба да ја поседуваат, видно од став 3 на истиот член.

Според став 4 на овој член, Агенцијата ќе го повлече овластувањето доколку субјектите престанат да ги исполнуваат условите од став 3 на овој член.

Според став 6 од истиот член, на сопственикот односно одговорното лице на кучето од став 5 од овој член, му се забранува чување на кучиња во траење од пет години.

Согласно со член 47 став 1 од Законот, кога Агенцијата ќе утврди дека одредбите од овој закон не се почитуваат, ќе нареди лицето одговорно за животните да ги преземе сите неопходни мерки потребни да се заштити благосостојбата на животните. Овие мерки не смеат да предизвикаат непотребно или дополнително страдање на животните и треба да бидат пропорционални со утврдениот ризик. Трошоците за спроведените мерки се на товар на лицето одговорно за животните.

Според став 2 на овој член, во зависност од околностите, итните мерки можат да бидат: 1) замена на возачот или надзорникот; 2) привремена поправка на средствата за превоз, со цел за превенција на можноста за непосредна повреда на животните; 3) претовар и префрлување на пратката или делови од неа во други средства за превоз; 4) враќање на животните до местото на испраќање по најкус пат или продолжување до местото на дестинација по најкус пат, во зависност од користа за благосостојба на животните и 5) истовар на животните, соодветно сместување и нега, сé до решавање на проблемот.

Во случај кога е неопходно да се превезуваат животните под итни околности, Агенцијата издава писмено одобрение за превоз на животните со кое се идентификуваат животните и се дефинираат посебните услови под кои истите можат да бидат превезени. Ова одобрение задолжително ги придружува животните, видно од став 4.

Во член 52 од Законот е регулирана постапката за животните надвор од кланица.

Колењето и убивањето на животните од став 3 на овој член се врши согласно акциски план изготвен од страна на Агенцијата. Благосостојбата на животните за време на убивањето и колењето на живоните согласно став 3 на овој член треба да биде предвидена и при изготвувањето на Плановите на итни мерки за сузбивање на болести, според став 4 на овој член.

Според став 5 на истиот член, директорот на Агенцијата може да дозволи отстапки од одредбите од став 3 на овој член во случај коге е загрозено здравјето на луѓето односно значително се забавува процесот на искоренување на болеста и во случај на елементарни непогоди и епидемии кај луѓето.

При принудно колење или колење од нужда одговорното лице за животното треба да обезбеди животното да биде заклано или убиено без одлагање на лице место. Агенцијата може да одобри превоз на овие животни заради колење или убивање, доколку превозот не предизвикува дополнително и натамошно страдање на животните, според став 6.

Според став 7 од истиот член, активностите од ставовите 5 и 6 на овој член се вршат под надзор и согласно упатствата дадени од страна на надлежниот официјален ветеринар, а во став 8 директорот на Агенцијата поблиску го пропишува начинот на постапување со животните од ставовите 1, 2, 3, 5 и 6 од овој член.

Согласно со член 62 од Законот, против решението на официјалниот ветеринар може да се изјави жалба во рок од осум дена од денот на приемот на решението до Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен.

IV

Тргнувајќи од наводите во иницијативата, од уставните гаранции на правото на сопственост, темелната вредност – владеење на правото и уставно утврденото право на жалба или друг вид правна заштита против законитоста на поединечните правни акти донесени во постапка од прв степен пред орган на државна управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, како и од целината на законското уредување, Судот оцени дека суштинското уставноправно прашање е дали овластувањето на надлежниот управен орган, врз основа на стручна проценка и во законски определени случаи, да преземе мерки што можат да доведат до одземање, колење или еутаназија на животно, претставува непропорционално мешање во правото на сопственост и повреда на темелните вредности – владеење на правото и поделба на државната власт и правото на заштита против поединечните акти.

Од оспорените одредби произлегува дека тие уредуваат мерки со превентивен и заштитен карактер со крајна цел да се спречат сериозни ризици по животот и здравјето на граѓаните, по здравјето на животните и по јавната безбедност. Иако мерките можат да имаат и крајна последица трајно одземање на животното, односно еутаназија тие не се насочени кон санкционирање на сопственикот, туку кон отстранување на изворот на опасност или страдање на самото животно.

Законодавецот, со уредувањето на мерките предвидени во оспорените одредби од Законот за заштита и благосостојба на животните, постапил во рамки на уставно утврденото овластување за нормативно уредување на прашања од значаен јавен интерес.

Оспорените законски одредби се насочени кон заштита на јавното здравје, што претставува една од највисоките вредности во секое општество. Појавата и ширењето на заразни болести кај животните кои можат да се пренесат на луѓето, претставуваат реален и сериозен ризик за здравјето на населението. Во такви околности, Републиката има не само право, туку и позитивна обврска да воспостави ефикасни механизми за навремена превенција и сузбивање на ваквите опасности. Мерките што овозможуваат итно одземање, а кога е неопходно, уништување на заразени или потенцијално опасни животни се директно насочени кон прекинување на можните епидемии и спречување на пошироки последици по јавното здравје.

Покрај тоа, како легитимна цел на овие законски одредби претставува и заштита на јавната безбедност, особено во однос на опасните и агресивните кучиња кои можат да претставуваат непосредна закана за животот и телесниот интегритет на луѓето (член 30 став 1 и став 6 и член 32 ставови 2 и 5 од Законот). Нападите од опасни кучиња кон човек или животно, како и нивната употреба во организирани борби, се појави што носат висок степен на ризик и кои не можат секогаш ефикасно да се спречат со поблаги мерки. Во такви ситуации, законодавецот оценил дека е неопходно да се обезбеди правна рамка која овозможува брзо и стручно постапување од страна на Агенцијата за храна и ветеринарство која ги спроведува управните и стручните работи, со цел отстранување на изворот на опасност пред да настанат потешки последици.

Воедно, Судот оцени дека член 47 став 3 и член 52 став 3 се во функција и на заштита на благосостојбата на самите животни. Законот тргнува од концептот дека државата има обврска да обезбеди нивен хуман третман. Во одредени екстремни ситуации, кога животното трпи тешко и непоправливо страдање, а не постојат други средства за негово згрижување или лекување, еутаназијата или колењето се поставуваат како крајна хумана мерка со која се прекинува страдањето. Оттука, законодавецот не ја уредува оваа мерка како казна, туку како средство за заштита на животното од понатамошна болка и мачење.

Дополнително, Судот го имаше предвид фактот дека Република Северна Македонија е земја членка на Светската организација за здравствена заштита на животните (World Organisation for Animal Health -WOAH), којашто е водечка меѓувладина организација за утврдување меѓународни стандарди во областа на здравјето и благосостојбата на животните.

Во таа насока, при уредувањето на мерките за контрола и заштита на болести кај животните, Судот оцени дека законодавецот се водел од меѓународно прифатените ветеринарно-здравствени стандарди од регулативата на Меѓународниот кодекс за здравјето на копнените животни, донесен од страна на Светската организација за здравствена заштита на животните, кој во поглавје 7.6 „Убивање заради контрола на болести“ и поглавје 7.5 „Колење на животни“ предвидува можност за хумано убивање или еутаназија на животни кога тоа е неопходно за контрола и искоренување на заразни болести, како и за заштита на јавното здравје.

Оттука, Судот оцени дека првиот елемент од тестот на пропорционалност – постоење на легитимна цел – е во целост исполнет, што претставува почетна и суштинска основа за понатамошната оцена на соодветноста, неопходноста и пропорционалноста на оспорените одредби од Законот за заштита и благосостојба на животните.

Понатаму, Судот оцени дека оспорените законски мерки се соодветни, односно истите се во насока да придонесат за остварување на легитимните цели – заштита на јавното здравје, јавната безбедност и благосостојбата на животните. Соодветноста се согледува во фактот што мерките се функционално поврзани со ризиците коишто законодавецот настојува да ги спречи. Имено, кога животното е заразено, потенцијално заразено, или покажува агресивност што може да доведе до напади врз луѓе или други животни, неговото итно привремено одземање, изолирање, спроведен тест на социјализација/ресоцијализација (дресура) и во крајни случаи, уништување, претставува средство кое директно го отстранува конкретниот извор на опасност. На тој начин се прекинува можноста за понатамошно ширење на болести, како и можноста за повторно нанесување повреди односно напади врз луѓе или животни или загрозување на животот и здравјето на луѓето.

Исто така, при анализата на оспорените одредби од Законот, Судот го имаше предвид и фактот дека истите не предвидуваат уништување на животните како автоматска последица на секоја утврдена неправилност, туку го поврзуваат постоењето на таква можност со стручна проценка (ветеринарен преглед, тест за социјализација за утврдување на агресивност, проценка на состојбата на животното, вдомување). Оттука, Судот оцени дека постои разумна и логична врска помеѓу оспорените мерки и целта што следи, поради што условот на соодветност е исполнет.

Во однос на неопходноста, Судот оцени дека законодавецот воспоставил градација во постапката односно најпрво се применуваат поблаги мерки, а еутаназијата или убивањето/колењето се предвидени исклучиво како крајна мерка. Од законските решенија определени во член 31 (дополнителни мерки за опасни кучиња), член 32 (кучиња кои нападнале човек или животно), член 33 (тест за социјализација и овластување на лица), член 47 (итни мерки) произлегува дека, пред да се пристапи кон уништување односно еутаназија или колење на животното, се применуваат мерки како: изолација, ветеринарен преглед, тестирање на однесувањето, ресоцијализација и можност за вдомување. Дури кога овие мерки се покажат како недоволни или неприменливи, или кога состојбата на животното е таква што не дозволува поинакво постапување, се отвора можност за еутаназија.

Според оваа градација во постапката која ја применува Агенцијата за храна и ветеринарство, опишана во оспорените членови од Законот, Судот оцени дека законодавецот овозможил да се минимизира мешањето на државата во правото на сопственост и да обезбеди дека најинтензивната мерка ќе се применува само во исклучителни ситуации кога претходно ги исцрпел сите претходни мерки.

Оттука, Судот оцени дека оспорените мерки не ја надминуваат границата на неопходното во едно демократско општество и дека вториот и третиот елемент од тестот на пропорционалност – соодветност и неопходност – се исполнети.

Наспроти наводите на подносителот, Судот оцени дека при уредувањето на оспорените законски одредби законодавецот воспоставил разумна и правична рамнотежа помеѓу јавниот интерес што се штити и индивидуалниот интерес на сопственикот на животното. Оваа рамнотежа се согледува во целокупната конструкција на законските решенија, кои не се насочени кон одземање на сопственоста како самостојна цел, туку кон заштита на повисоки уставни вредности – животот и здравјето на луѓето, јавната безбедност и благосостојбата на животните. Иако еутаназијата или колењето на животно претставува мешање во правото на сопственост, според Судот, таквото мешање е оправдано поради природата и тежината на ризиците што законодавецот настојува да ги спречи.

Дополнително, правичната рамнотежа се обезбедува и преку фактот што законодавецот ја определува еутаназијата како исклучителна и крајна мерка, ја условува нејзината примена со претходна стручна проценка и со исцрпување на поблагите мерки и предвидува постоење на правни средства за контрола на законитоста на овие постапки.

Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека оспорените законски одредби не го повредуваат правото на сопственост, туку воспоставуваат пропорционално и уставно прифатливо ограничување, со што е исполнет и елементот на пропорционалност.

Во таа смисла, Судот оцени дека оспорените одредби се во директна корелација со член 30 од Уставот на Република Северна Македонија, којшто дозволува ограничување и одземање на сопственоста кога тоа е во јавен интерес утврден со закон. Судот оцени дека јавниот интерес што го штитат оспорените одредби е од таков интензитет и значење што може уставно да оправда ограничување на индивидуалното право на сопственост, под услов таквото ограничување да биде пропишано со закон и да е придружено со соодветни процесни гаранции.

Во однос на наводите од иницијативата за несогласноста на оспорените одредби со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, од аспект на тоа дека извршната власт, преку управен орган, добива овластување да донесува конечни одлуки со најтешки последици врз уставно заштитени права, без вклучување на судската власт како независен арбитер и член 50 од Уставот, со аргументи дека правото на правен лек е сведено на формална можност која не може да ја спречи или отстрани настанатата штета, (еутаназијата /колењето на животното), Судот одлучи дека се неосновани врз основа на следните аргументи:

Од аспект на член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, според Судот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како темелни вредности на уставниот поредок, не подразбираат дека секоја мерка со одредени последици мора да биде донесена од страна на суд.

Имено, од член 8 став 1 алинеи 3 и 4 произлегува дека владеењето на правото се остварува преку воспоставување јасни законски правила, распределба на надлежности меѓу органите и обезбедување на правна контрола над нивното постапување. Во таа смисла, Судот го имаше предвид и Амандманот XXI со кој е заменет член 15 од Уставот, според кој правото на жалба или друг вид правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Од наведените уставни одредби произлегува дека самиот Устав експлицитно тргнува од претпоставката дека управните органи донесуваат поединечни акти во прв степен, а судската заштита се обезбедува преку правен лек и последователна контрола. Оспорените одредби уредуваат материја од доменот на ветеринарно-јавното здравје, јавната безбедност и благосостојбата на животните, која по својата природа бара стручно и итно постапување, поради што законодавецот оправдано доверил првично одлучување на надлежен управен орган односно Агенцијата за храна и ветеринарство.

Оттука, Судот оцени дека овластувањето на управниот орган да одлучува за мерките предвидени во оспорените одредби не претставува повреда на темелните вредности поделба на државната власт и владеењето на правото, туку е во согласност со уставно предвидениот модел на управно одлучување со последователна управна и судска контрола.

Од аспект на член 50 од Уставот, Судот оцени дека правото на судска заштита е обезбедено. Член 50 став 2 од Уставот утврдува дека се гарантира судската заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања. Оваа уставна гаранција подразбира постоење на механизам за судска контрола, но не и задолжителна претходна судска одлука за секоја управна мерка. Во таа насока, Судот го имаше предвид и член 14 став 2 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија” бр.124/2015), според кој против првостепените управни акти странката има право на жалба во случаи утврдени со закон како и став 5, според кој против управните акти донесени во втор степен, како и против управните акти донесени во прв степен против кои не е дозволена жалба странката може да поведе управен спор.

Со оваа одредба законодавецот обезбедува правен лек против управните акти, а нивната законитост подлежи и на судска контрола во управен спор.

Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека системот на правна заштита – жалба во управна постапка и судска контрола во управен спор – обезбедува уставно прифатлив степен на ефективност на правниот лек. Отсуството на претходна судска одлука не значи повреда на член 50 од Уставот, особено кога се работи за мерки од областа на јавното здравје и безбедноста кои по својата природа бараат итно постапување. Поради тоа, и наводите во иницијативата за повреда на член 50 од Уставот, според Судот, се неосновани.

Во насока на наведеното, Судот го имаше предвид и ставот на Европскиот суд за човекови права изразен во предметот S.A. Bio d’Ardennes v. Belgium (2014), во кој е прифатено дека присилното колење на животни заради контрола и искоренување на заразни болести претставува легитимно мешање во сопственоста, кога е предвидено со закон и служи на заштита на јавното здравје. Европскиот суд за човекови права утврдил дека државите располагаат со широка слобода на проценка во оваа област и дека ваквите мерки не го нарушуваат правото на сопственост доколку е воспоставена правична рамнотежа меѓу јавниот интерес и интересот на сопственикот.

Ваквиот став Европскиот суд за човекови права го има и во предмети како Fontaine v. France (2003) и Stec and Others v. United Kingdom (2006), во кои се потврдува дека државите имаат широк простор на процена кога ограничуваат сопственички права во јавен интерес и дека клучно за оценката не е само фактот на ограничувањето, туку дали е законско, следи легитимна цел и одржува правична рамнотежа помеѓу јавниот интерес и интересите на поединецот (член 1 од Протокол 1-заштита на сопственоста).

Во однос на наводите од иницијативата за повреда на член 6 (право на правично судење) и член 13 (право на делотворен правен лек) од Европската конвенција за човекови права, Судот оцени дека се неиздржани имајќи ја предвид конзистентната пракса и ставовите на ЕСЧП изразени во повеќе предмети.

Од одлуките на ЕСЧП произлегува дека Европската конвенција за човекови права не воспоставува правило според кое секоја мерка што има сериозни или неповратни последици врз имотното право мора задолжително да биде донесена од суд во прв степен. Напротив, Судот доследно прави разлика помеѓу првичното одлучување и обврската за обезбедување судска контрола, при што главниот критериум е постоењето на суд со „целосна надлежност” (full jurisdiction), кој може да ја преиспита законитоста, фактичката основа и пропорционалноста на управната одлука.

Во предметот Albert and Le Compte v. Belgium (1983), Судот експлицитно утврдил дека член 6 став 1 не спречува административен орган да одлучува во прв степен, под услов таа одлука да биде предмет на контрола од суд со целосна надлежност.

Овој пристап е дополнително разработен во предметот Bryan v. United Kingdom (1995), каде Судот појаснува дека член 6 е задоволен кога постои суд што може да ја преиспита одлуката во однос на правото и релевантните факти, дури и ако првичната одлука ја донел управен орган.

Во однос на применливоста на член 6 кај мерки што го засегаат имотното право, Судот уште во предметот Sporrong and Lönnroth v. Sweden (1982) утврдил дека ограничувањата на уживањето на имотот претставуваат „спор за граѓански права и обврски“, поради што член 6 се применува, но повторно со фокус на постоењето на судска контрола.

Паралелно со ова, во однос на член 13 од Конвенцијата, ЕСЧП утврдува дека „делотворен правен лек“ не значи задолжително претходна судска одлука или автоматски суспензивен ефект на жалбата, туку постоење на реален и функционален механизам што може да ја испита суштината на наводите и да обезбеди соодветна заштита.

Имајќи ја предвид оваа конзистентна пракса, Судот оцени дека воспоставениот систем во кој управен орган донесува одлука за одземање или уништување животно, а таа одлука подлежи на жалба и на судска контрола во управен спор, е во согласност и со член 6 и со член 13 од Европската конвенција.

Следствено, од аспект на стандардите на ЕСЧП, отсуството на претходна судска одлука не претставува само по себе повреда на правото на правично судење или на правото на делотворен правен лек, доколку националниот правен систем обезбедува последователна, целосна и ефективна судска контрола на управните мерки.

Поради наведеното, Судот оцени дека член 30 став 6, член 31 ставови 1, 3 и 4, член 32 ставови 2 и 5, член 47 став 3 и член 52 став 3 од Законот за заштита и благосостојба на животните се во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 30 и член 50 од Уставот на Република Северна Македонија, од гледна точка на наводите во иницијативата.

V

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски