УЗ.бр.72/2025

Уставен суд
на Република Северна Македонија
УЗ.бр.72/2025
Скопје, 10.06.2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 10 јуни 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за контрола на квалитетот на работењето на субјектите на контрола на квалитет бр.0202-362/1 од 10.10.2024 година, донесен од Управниот одбор на Институтот на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија.

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

О б р а з л о ж е н и е

I

Сашо Цветановски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 7 став 2 точки 1 и 5 од актот означен во точка 1 од диспозитивот на ова решение.

Според наводите, со оспорените одредби се повредуваат член 8 став 1 алинеи 3 и 7 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија.

Имено, Правилникот за контрола на квалитетот на работењето на субјектите на контрола на квалитет е подзаконски општ акт преку кој практично треба да се применат одредби од постојниот Закон за вршење на сметководствени работи.

Но, тоа не е случај со оспорените одредби, бидејќи со истите всушност овој закон се дополнува, што е спротивно на член 51 од Уставот.

Така, во член 46 став 1 точки 1-6 од Законот за вршење на сметководствени работи, прецизно е дефиниран опфатот на контрола на квалитет на работењето на субјектите на контрола, додека со оспорените одредби се пропишани овластувања надвор од овој закон за контролорите на квалитет вработени во Институтот.

Во Законот не е предвидена надлежност на Институтот да врши оцена на договорите за вршење на сметководствени работи коишто се склучуваат помеѓу субјектот на контрола и обврзникот за водење сметководство. Единствено што може при контролата да се констатира е тоа, дали овој договор е склучен.

Ова е во контекст на исполнувањето на условите за вршење сметководствени работи согласно со член 31 од Законот за вршење на сметководствени работи и член 40 став 6 од истиот закон, согласно кој во случаите кога нема склучено договор за вршење на такви работи, а физичкото лице потпишало годишна сметка и даночна пријава е предвидена санкција – дисциплинска мерка.

Поради ова, се поставува прашањето која е целта која треба да се оствари со ваквото пречекорување на законските рамки, односно дали ова е во насока за да се влијае на формирањето на цените, што е спротивно на слободата и пазарот и претприемништвото.

Исто така, повторно надвор од Законот, Институтот со овој правилник им дава овластувања на своите контролори на квалитет да оценуваат дали постојат минимални технички услови за вршење сметководствена дејност, од аспект на канцелариска и техничка опрема што е неопходна за непрекинато одвивање на работата и обезбедување доверливост и безбедност на документацијата на клиентите. Тоа значи дека Институтот ги промовира своите контролори на квалитет како еден вид „квази трудови инспектори“.

Постоењето минимални технички услови за вршење дејност, не е предмет на контрола на квалитет, согласно со Законот за вршење на сметководствени работи. За тоа е потребно да постои законски основ и соодветни кадри кои би го оценувале тоа. Во случајот, нема законски основ за вакво уредување, ниту пак Институтот има соодветни стручни кадри.

II

На седницата Судот утврди дека врз основа на член 27 став 3 и точка 43 од Статутот на Институтот на сметководители и овластени сметководители на Република Македонија, а во врска со член 45 став 2 и член 46 став 8 од Законот за вршење на сметководствени работи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.173/2022 од 01.08.2022 година), Управниот одбор на Институтот на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 10.10.2024 година, го донел Правилникот за контрола на квалитетот на работењето на субјектите на контрола на квалитет бр.0202-362/1 од 10.10.2024 година.

Правилникот содржи вкупно шест глави: I.Општи одредби (членови 1-6); II. Предмет и програма на контрола на квалитет на работа (членови 7-8); III. Носители на контролата на квалитет (членови 9-10); IV. Видови и начин на контрола на квалитетот на работа (членови 11-22); V. Утврдување на квалитет на работењето и мерки на контролата (член 23) и VI. Преодни и завршни одредби (членови 24-27).

Имајќи го предвид предметот на оспорување со иницијативата, Судот утврди дека според член 7 став 2 точки 1 и 5 од овој правилник, контролорите на квалитет во процесот на надзор и контрола на квалитетот на работењето на субјектите на контрола согласно донесената методологија, оценуваат: 1) одредбите од договорот за вршење на сметководствени работи склучен помеѓу субјектот на контрола и обврзникот за водење на сметководство и 5) постоење на минимално технички услови за обавување на сметководствена дејност, од аспект на канцелариска и техничка опрема која е неопходна за: 1. непрекинато одвивање на работата; и 2. обезбедување на доверливост и безбедност на документацијата на клиентите.

III

Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок.

Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Северна Македонија, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, додека согласно со став 2 на овој член, секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Член 52 став 1 од Уставот предвидува дека законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила.

Законите и другите прописи се објавуваат во „Службен весник на Република Северна Македонија“ најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување, согласно со став 2 на истиот член.

Според став 3 на овој член, законите влегуваат во сила најрано осмиот ден од денот на објавувањето, а по исклучок, што го утврдува Собранието, со денот на објавувањето.

Согласно со член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Член 1 став 1 од Законот за објавување на законите и другите прописи и акти во „Службен весник на Република Северна Македонија“ („Службен весник на Република Македонија“ бр. 56/1999 и 43/2002 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.21/2021), утврдува дека со овој закон се уредува објавувањето на законите, другите прописи и акти во „Службен весник на Република Северна Македонија“, како и издавањето на службеното гласило „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Во член 3 точка 10 од овој закон е предвидено дека во „Службен весник на Република Северна Македонија“, меѓу другите, се објавуваат и актите на регулаторните органи, на Народната банка на Република Северна Македонија, на фондовите, заводите, агенциите и на други правни лица и субјекти (совети, комисии и слично), донесени во извршување на јавните овластувања.

Согласно со член 1 од Законот за вршење на сметководствени работи (*) („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.173/2022 и 47/2025), со истиот се уредуваат условите на вршење на сметководствени работи, субјектите кои вршат сметководствени работи, условите за стекнување статус на сметководител и овластен сметководител, организацијата и работењето на Институтот на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија, основањето и надлежностите на Советот за унапредување и надзор над сметководствената професија на Република Северна Македонија, како и други прашања кои се однесуваат на вршењето на сметководствени работи.

Според член 2 точка 1 од Законот за вршење на сметководствени работи (*), „сметководствените работи“ опфаќаат идентификување, сортирање и обработка на податоци врз основа на сметководствени документи и водење на трговски/деловни книги за финансиските трансакции на обврзник за водење на сметководство, нивно анализирање, евидентирање и составување на годишна сметка и/или финансиски извештаи во согласност со закон, додека точка 4 од истиот член определува дека „обврзник за водење сметководство“ – е физичко или правно лице кое има обврска да води трговски/деловни книги и да составува годишна сметка и/или финансиски извештаи во согласност со закон.

„Институт на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија“ е професионално здружение на сметководители и овластени сметководители основано согласно со овој закон, според точка 3 на истиот член.

Според 14 став 2 од Законот, Институтот има својство на правно лице со јавни овластувања. Статусот на правно лице го стекнува со упис во Регистарот на други правни лица кој се води во Централниот регистар, додека според член 15 став 1 од истиот закон, органи на Институтот се: Собрание на Институтот, Надзорен одбор, Управен одбор и претседател на Институтот.

Согласно со член 16 став 4 од Законот за вршење на сметководствени работи (*), Институтот, меѓу другото, врши контрола на работењето на вршителите на сметководствени работи, трговците поединци-сметководители, трговците поединци – овластени сметководители и друштвата за вршење на сметководствени работи.

Во член 20 став 3 точки 10, 12 и 24 од Законот, меѓу другото е утврдено дека Управниот одбор на Институтот: 10) ја усвојува годишната програма за контрола на работењето на трговецот поединец-сметководител, трговецот поединец-овластен сметководител и друштвото за вршење на сметководствени работи; 12) ги разгледува извештаите од извршената контрола на работењето на трговецот поединец – сметководител, трговецот поединец – овластен сметководител и друштвото за вршење на сметководствени работи и покренува прекршочна постапка согласно со член 47 став 2 од овој закон и 24) врши други работи согласно со овој закон.

Според став 7 на истиот член, одлуките на Управниот одбор се објавуваат на веб-страницата на Институтот во рок од 48 часа од денот на нивното донесување.

Член 31 од Законот, се однесува на склучувањето договор за вршење сметководствени работи: обврзникот за водење на сметководство може со договор за вршење на сметководствени работи да ангажира трговец поединец – сметководител, трговец поединец – овластен сметководител или друштво за вршење на сметководствени работи кој поседува лиценца за работа издадена од Институтот (став 8); трговецот поединец – сметководител со самостоен вршител на дејност, заедница на сопственици на посебни делови на зграда, трговец поединец, здружение, фондација и приватна установа (став 9); трговец поединец – овластен сметководител може да склучи договор за вршење на сметководствени работи со сите обврзници за водење на сметководство, освен со јавно трговско друштво, командитното друштво, акционерското друштво и командитното друштво со акции (став 10); друштво за вршење на сметководствени работи склучува договор за вршење на сметководствени работи со сите обврзници за водење на сметководство (став 11).

Во Законот за вршење на сметководствени работи (*) е содржана посебна глава IX. Контрола на квалитетот на работењето (членови 45-47).

Според член 45 став 1 од Законот, Институтот врши контрола на квалитетот на работењето на трговецот поединец- сметководител, трговецот поединец – овластен сметководител и на друштвото за вршење сметководствени работи (во натамошниот текст: субјекти на контрола) заради документирано оценување на нивното законско и правилно работење.

Во став 2 на овој член е предвидено дека контролата на квалитетот на субјектите на контрола се врши врз основа на Правилник, кој го донесува Управниот одбор на Институтот, со кој се пропишуваат начинот и процедурите за вршењето контрола на субјектите на контрола.

Согласно со став 3 на истиот член, контролата од ставот 1 на овој член ја вршат сметководители односно овластени сметководители вработени во стручната служба на Институтот (во натамошниот текст:контролори), кои имаат: 1) статус на сметководител или овластен сметководител и се запишани во соодветните регистри на Институтот и 2) непрекинато најмалку пет години работно искуство во вршењето на сметководствени работи.

Според член 46 став 1 точки 1-6 од Законот, контролата на квалитет на работењето на субјектите на контрола опфаќа проверка и проценка на: 1) исполнувањето на барањата на Меѓународниот кодекс на етика за професионалните сметководители на IFAC, актите на Институтот и овој закон; 2) исполнувањето на барањата за независност во однос на обврзникот за водење сметководство; 3) квантитетот и квалитетот на ангажирани човечки ресурси; 4) исполнување на условите за поседување на лиценца за вршење на сметководствени работи; 5) исполнување на условите на вработените за упис во соодветниот регистар на Институтот и 6) адекватноста на политиките и процедурите на системот на внатрешни контроли на работењето.

Согласно со член 47 став 1 од Законот, контролата на квалитет на субјектите на контрола се врши преку: 1) вонтеренска контрола и 2) теренска контрола. Став 3 на истиот член предвидува дека вонтеренската контрола се спроведува како редовна контрола кај сите субјекти на контрола задолжително еднаш годишно преку собирање, обработка и анализа на годишниот прашалник за контрола што Институтот го доставува електронски до субјектите на контрола најдоцна до 20 декември во тековната година. Субјектите на контрола се должни годишниот прашалник за контрола пополнет да го достават електронски до Институтот најдоцна до 31 март во тековната за претходната година. Според став 5 на овој член, доколку со вонтеренската контрола се утврдат сериозни неправилности или незаконитости, може да се изврши теренска контрола и/или да изречат контролни мерки согласно со член 47 од овој закон.

Контролата на квалитет на работењето на субјектите на контрола се спроведува според годишна програма, која ја донесува Управниот одбор на Институтот, а која особено содржи број на субјекти на контрола што ќе бидат опфатени со контролата и временски распоред на планираните теренски контроли. Програмата се однесува за период од една година, кој е различен од календарската година (став 8).

Теренската контрола се спроведува заради проверка на законско и правилно работење. Утврдувањето на опфатот на теренската контрола се врши врз основа на бројот и структурата на вработени, процентуална застапеност на клиентите според големината и формата на организирање, природата, видот, опфатот и сложеноста на пристапот и начините за вршење на сметководствените работи што ги врши субјектот на контрола (став 9 на истиот член).

Согласно со став 10 на овој член, контролорот составува извештај за извршената теренска контрола во кој ги наведува утврдените неправилности и/или незаконитости, рокот за нивно отстранување и предлага контролни мерки, согласно со член 47 став 1 од овој закон.

Извештајот од ставот 9 на овој член се доставува до Управниот одбор и до субјектот на контрола кој има право на приговор во рок од осум работни дена од денот на приемот на приговорот на Извештајот. Управниот одбор одлучува по приговорот во рок од седум работни дена од денот на приемот (став 11).

Субјектот на контрола е должен во рокот определен во извештајот од ставот 10 на овој член да ги отстрани утврдените неправилности и незаконитости и до Институтот да поднесе извештај во кој ќе ги опише преземените мерки и ќе приложи документи и докази за отстранување на неправилностите и незаконитостите (став 12).

IV

Во рамки на уставно-судската оцена во овој предмет, надвор од наводите во иницијативата, предмет на оцена беше и уставноста и законитоста на Правилникот во кој се содржани оспорените одредби.

Притоа во однос на анализата во овој дел се поставија следните прашања: дали овој правилник е пропис којшто треба да биде објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“; потоа, доколку постои обврска за негово објавување, дали со неговото необјавување во „Службен весник на Република Северна Македонија“ е повреден член 52 став 2 од Уставот и на крајот, дали тоа што завршната одредба на овој правилник (член 27 став 1), предвидува дека истиот влегува во сила со денот на неговото донесување, се повредуваат ставовите 1 и 3 на член 52 од Уставот.

Согласно со темелната вредност на уставниот поредок – владеење на правото, објавувањето на законите и другите прописи во „Службен весник на Република Северна Македонија“ не е формална и техничка обврска, туку суштинска уставна претпоставка за нивната правна валидност и примена, којашто е конкретно утврдена со член 52 став 2 од Уставот.

Преку објавувањето на законите и прописите, се обезбедува јавност и нивна достапност за оние на кои се однесуваат, и се овозможува на правните субјекти да се запознаат со правилата кои ги уредуваат нивните права, обврски, одговорности и правна положба.

Според тоа, објавувањето е непосредно поврзано со забраната на арбитрарно вршење на јавната власт и претставува гаранција дека правните последици можат да настапат само врз основа на прописи коишто се однапред и јавно утврдени.

Нивното необјавување на уставно пропишан начин, директно ја повредува правната сигурност како елемент на владеењето на правото, бидејќи создава состојба на непредвидливост и нееднаквост во примената на правото, при што субјектите не можат со разумна сигурност да го предвидат своето правно однесување, ниту последиците од него.

При анализата, во овој дел, за Судот појдовно беше тоа каков е правниот карактер на овој акт, што е одлучувачко по однос на тоа дали постоела обврска за негово објавување и за начинот на кој требало да се објави.

Имено, во член 45 став 2 од Законот за вршење на сметководствени работи (*), јасно е утврдено овластување за Управниот одбор на Институтот да донесе акт – правилник врз основа на кој се врши контролата на квалитетот на субјектите на контрола, а со кој треба да се пропише начинот и процедурите за вршењето контрола на субјектите на контрола.

Според тоа, станува збор за подзаконски акт – пропис донесен врз основа на законско овластување, со кој се уредуваат начинот и процедурите за вршење контрола на субјектите на контрола.

Притоа, беше земено предвид дека Законот за вршење на сметководствени работи (*), содржи посебни одредби коишто се однесуваат на начинот на објавување на подзаконските акти и другите акти предвидени со овој закон.

Такви одредби коишто се однесуваат на објавувањето на различните акти предвидени со истиот закон се: статутот (на Советот за унапредување и надзор над сметководствената професија на Република Северна Македонија), се објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија“ (член 4 став 3); по добивањето согласност од Владата на Република Северна Македонија, актите од ставот 1 точка 1 на член 5 (деловник за работа, годишна програма за работа, годишен финансиски план и годишен извештај за работењето на Советот), се објавуваат на веб-страницата на Советот; актите на Собранието се објавуваат на веб-страницата на Институтот во рок од 48 часа од денот на усвојувањето, односно нивното донесување (член 17 став 16); одлуките на Управниот одбор се објавуваат на веб-страницата на Институтот во рок од 48 часа од денот на нивното донесување (член 20 став 7) и решението донесено во дисциплинска постапка се запишува во соодветниот регистар на Институтот и во рок од 48 часа се објавува на веб-страницата на Институтот (член 44 став 1 реченица втора).

Од друга страна, по однос на Правилникот во кој се содржани оспорените одредби, во Законот нема посебна одредба за тоа дали и на кој начин се објавува, ниту пак постои општа одредба за објавување во истиот закон.

Во рамки на претходната постапка, а имајќи го предвид правниот карактер на Правилникот, беше направен увид во електронските изданија на „Службен весник на Република Северна Македонија“ и беше утврдено дека овој пропис не е објавен во истиот, што беше потврдено и со одговорот на неговиот доносител.

Притоа, во одговорот во овој дел беше образложено дека тоа е од причина што актите на Управниот одбор, согласно со Законот за вршење на сметководствени работи, се објавуваат на веб-страницата на Институтот, како што е објавен и овој акт, што беше констатирано и од страна на Судот.

Исто така, беше земена предвид и одредбата од Законот за вршење на сметководствени работи (*) на која се повика застапникот на доносителот на прописот, согласно со која актите на Управниот одбор се објавуваат на веб-страницата на Институтот.

Но, она што мора да се посочи е дека точната содржина на оваа одредба е следната „Одлуките (а, не актите) на Управниот одбор се објавуваат на веб-страницата на Институтот во рок од 48 часа од денот на нивното донесување (член 20 став 7 од Законот).

Притоа, овие одлуки се однесуваат на прашањата за кои е надлежен да одлучува Управниот одбор (став 3 точки 1-24 на истиот член и во другите случаи предвидени со истиот закон).

Според тоа, по однос на прашањето за објавувањето на Правилникот, не може да се примени одредбата којашто се однесува на објавувањето на одлуките на Управниот одбор, туку одредбата од член 52 став 2 од Уставот, согласно која законите и прописите се објавуваат во „Службен весник на Република Македонија“ и тоа најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување, како и член 3 точка 10 од Законот за објавување на законите и другите прописи и акти во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Од погоре наведеното, неспорно произлегува дека не е испочитувана уставната и законската обврска за објавување на Правилникот во „Службен весник на Република Северна Македонија“, од чиј правен карактер како пропис подлежи на оваа обврска.

Меѓутоа, како спротивен аргумент може да се изнесе дека самото необјавување е фактичко дејствие – несторување на нешто што доносителот бил правно обврзан да го преземе, но не го сторил тоа, а што Уставниот суд нема надлежност да го цени во постапка за оценување на уставност и законитост, каде се оценува норма, а не дејствија.

Во рамки на анализата, од страна на Судот беше земено предвид ова, но поради причините подолу се зазеде став дека сепак во случајот, постојат основи за сомнеж во уставноста и законитоста на прописот во целост.

Неспорно, необјавувањето на Правилникот е фактичко дејствие, но уставноста нема само материјална, туку и формално-правна страна. Објавувањето на законите и прописите, согласно со Уставот е процедурална обврска за нивните доносители и претпоставка за нивно влегување во сила.

Непочитувањето на ваквата обврска покренува сериозен сомнеж во уставноста и законитоста на актот од формално-правен аспект.

Од друга страна, повредата на уставните и законските норми за објавување во „Службен весник на Република Северна Македонија“ не може да се разгледува само од аспект од самиот чин на необјавување, туку и од гледна точка на тоа, како самиот правилник го уредил неговото објавување.

Имено, согласно со член 27 став 2 од истиот, овој правилник се објавува на веб-страницата на Институтот во рок од 48 часа од неговото донесување.

Притоа, неспорно е дека ова е една норма и во принцип нејзината несогласност со Уставот и Законот, не значи и дека и целиот пропис е неуставен и незаконит.

Но, ако се има предвид нејзината содржина и фактот дека е завршна одредба чиешто правно дејство се однесува на целиот правилник во поглед на неговото објавување на начин којшто не е уставно и законски прифатлив, тогаш нејзиното предвидување има за последица да постои сомнеж за уставноста и законитоста на Правилникот во целост и од овој аспект.

Исто така, уставноправно проблематично е уредувањето коешто се однесува на влегувањето во сила на овој правилник. Имено, според член 27 став 1 од истиот, Правилникот влегува во сила со денот на неговото донесување.

Во врска со ова прашање, Судот во Одлуката У.бр.183/2024 од 09.04.2025 година, го искажа следниот став „Според тоа, предуслов одреден закон или пропис да влезе во сила, е претходно да биде објавен. Денот на објавување, а не денот на донесување е најраниот момент од кога може да влезе во сила, при што и тие случаи треба да се исклучок, како за законите согласно член 52 став 3 од Уставот, така и по однос на прописите…“

Од тие причини, според Судот, основано може да се постави прашањето за согласноста на Правилникот за контрола на квалитетот на работењето на субјектите на контрола на квалитет бр.0202362/1 од 10.10.2024 година, со член 52 ставови 1, 2 и 3 од Уставот и член 3 точка 10 од Законот за објавување на законите и другите прописи и акти во „Службен весник на Република Северна Македонија“ („Службен весник на Република Македонија“ бр. 56/1999 и 43/2002 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.21/2021).

Што се однесува на оспорените одредби се поставија повеќе прашања коишто беа предмет на анализа од страна на Судот.

Во однос на член 7 став 2 точка 1 од Правилникот: дали Законот утврдува овластување за субјектите кои вршат контрола на квалитетот да ги оценуваат договорите за вршење сметководствени работи; потоа, дали предвидувањето со Правилникот истите да ги оценуваат договорите е пропишување на начинот и процедурите за вршење контрола или пак со истото се дава овластување за контролорите коешто не е оригинерно предвидено со Законот и дали на овој начин се надминати законските рамки за подзаконско уредување и на крајот, дали уредувањето контролорите да можат да ги оценуваат договорите ги задоволува принципите на правна сигурност.

Оваа оспорена одредба предвидува дека контролорите на квалитет во процесот на надзор и контрола на квалитетот на работењето на субјектите на контрола согласно со донесената методологија, ги оценуваат одредбите од договорот за вршење на сметководствени работи склучен помеѓу субјектот на контрола и обврзникот за водење сметководство.

Притоа, опфатот на контрола е утврден со член 46 став 1 точки 1-6 од Законот за вршење на сметководствени работи (*); начинот на вршење контрола со ставовите 2-12 на овој член; субјектите кои ја вршат контролата (член 45 став 3); кои субјекти се предмет на контрола (член 45 став 1); уредено е прашањето за склучување договор за вршење сметководствени работи (член 31 ставови 8, 9, 10 и 11) и дефинирано е што е што се смета за сметководствени работи (член 2 точка 1) и обврзник за водење сметководство (точка 2 на истиот член).

Имајќи го предвид ова, произлегува дека Законот за вршење на сметководствени работи (*) воопшто не предвидува дека при вршењето контрола треба да се оценуваат договорите за вршење на сметководствени работи, ниту пак предвидува такво овластување за субјектите кои вршат контрола.

Понатаму, утврдувањето на вакво овластување со оспорената одредба од Правилникот прв пат се воведува со истата и тоа не може да се смета за пропишување начин и процедура како што предвидел Законот, бидејќи тоа е воведување ново правило со подзаконски акт со кое се овластува одреден субјект, а не е правило како треба да постапува истиот тој субјект.

Исто така, самото предвидување дека контролорите можат да ги оценуваат договорите, не ги задоволува барањата на принципот за правна сигурност, а пред сè не постои како предвидено законско уредување. Имено, нејасно е токму што точно опфаќа вака предвиденото оценување на договорите, што треба да се оценува, понатаму кои се критериумите за оценување, која е правната последица од оценувањето итн.

Темелната вредност на уставниот поредок – владеење на правото, меѓу другото, подразбира и дека субјектите на кои им е доделено јавно овластување да донесат подзаконски пропис, треба при уредувањето да постапат во рамки на даденото законско овластување, како и дека одредбите од овие акти треба да ги задоволат барањата на принципот на правна сигурност.

Од погоре изнесеното, јасно и недвосмислено произлегува дека во случајот со оспорената одредба од член 7 став 2 точка 1 од Правилникот, основано може да се постави прашањето за нејзината согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и член 45 став 2 од Законот за вршење на сметководствени работи (*).

Во однос на оспорената точка 5 на став 2 од член 7 од Правилникот, согласно истата, предмет на контрола на квалитет на работа е и постоење на минимални технички услови за обавување на сметководствена дејност, од аспект на канцелариска и техничка опрема. Притоа, истовремено содржан е опис на тоа што претставува неопходна канцелариска и техничка опрема – за непрекинато одвивање на работата и обезбедување доверливост и безбедност на документацијата на клиентите.

И при анализата на оваа одредба се поставуваат прашањата: дали со Законот за вршење на сметководствени работи (*) е предвидено дека контролата опфаќа проверка на исполнување на овој услов, односно дали воопшто овој закон предвидува постоење на ваков услов или тоа го препуштил на доносителот на подзаконскиот акт и дали ваквото уредување ги задоволува барањата на принципот на правна сигурност.

Првенствено, Законот за вршење на сметководствени работи (*), воопшто не ги предвидува како услов за вршење на оваа дејност минималните технички услови за обавување на сметководствена дејност, од аспект на канцелариска и техничка опрема, ниту пак го овластил доносителот на Правилникот истите да ги пропише, а на крајот овој услов не е предвиден ниту во опфатот на контролата од член 46 став 1 точки 1-6 од Законот.

Според тоа, јасно е дека и во овој случај е излезено надвор од законските рамки за подзаконско уредување, особено што повторно ваквото пропишување не значи подзаконско уредување на начинот и процедурите како што предвидел Законот.

Во однос на јасноста и прецизноста на одредбата, повторно не е јасен и прецизен делот „минимални технички услови за обавување на сметководствена дејност“ кој никаде не е утврден и оставен на процена на контролорите. Тоа што во одредбата е даден опис дека се работи за канцелариска и техничка опрема – за непрекинато одвивање на работата и обезбедување доверливост и безбедност на документацијата на клиентите, воопшто не обезбедува објективност, туку напротив е можност за арбитрарност.

Поради ова, според Судот, основано може да се постави прашањето за согласноста на член 7 став 2 точка 5 од Правилникот со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и член 45 став 2 од Законот за вршење на сметководствени работи (*).

Од страна на Судот, надвор од наводите во иницијативата, предмет на уставно-судска анализа беше и делот „надзор“ од воведната реченица на став 2 на член 7 од Правилникот.

Имено, Законот за вршење на сметководствени работи (*), ги разграничува институтите „контрола на квалитет на работењето на субјектите на контрола“ и „надзор“.

Првиот институт е уреден со глава IX на Законот, со наслов „Контрола на квалитетот на работењето“ (членови 45-47), додека вториот е утврден со главата X на истиот закон (членови 48-49).

Според член 48 од овој закон, надзор над спроведувањето на одредбите од овој закон врши Министерството за финансии.

Согласно со член 49 став 1, надзор над работењето на Институтот врши Советот. Надзорот од ставот 1 на овој член опфаќа надзор на законското и правилното работење на Институтот во согласност со овој закон (став 2 реченица прва).
Наспроти ова законско уредување, со спорниот дел „надзор“ од воведната реченица на став 2 од член 7 од Правилникот, доносителот на подзаконскиот акт самиот си доделил овластување, спротивно на Законот, што покренува основ за сомнеж за неговата согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и член 45 ставови 1 и 2 и членовите 48 и 49 од Законот за вршење на сметководствени работи (*).

V

Врз основа на претходно наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски