УЗ.бр.80/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
УЗ.бр.80/2025
Скопје, 20.05.2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 115/2024), на седницата одржана на 20 мај 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 6 став 4 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за овластувања и начин на работа на контролата на Фондот за здравствено осигурување („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 226/2020).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 13 став 9 во делот „Упатствата” и член 17 став 6 во делот „еднострано раскинување” од Правилникот за овластувања и начин на работа на контролата на Фондот за здравствено осигурување („Службен весник на Република Македонија” бр. 105/2010, 33/2011, 29/2012 и 47/2014 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 226/2020 и 247/2025).

3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

Образложение

I

Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбите од правилниците означени во точките 1 и 2 од диспозитивот на ова решение.

Во иницијативата се наведува дека оспорениот член 6 став 4 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за овластувања и начин на работа на контролата на Фондот за здравствено осигурување („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 226/2020), со кој се врши дополнување на член 17 од Правилникот со нов став 12 со уредување дека „Надворешните членови на Комисијата за своето работење добиваат надоместок утврден со решение од директорот на Фондот”, не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, од причини што Законот за здравствената заштита не содржи рамка или критериуми врз основа на кои ќе може со подзаконски акт да се определи конкретниот износ на надоместокот.

Според наводите, член 13 став 9 во делот „Упатствата” од интегралниот текст на Правилникот за овластувања и начин на работа на контролата на Фондот за здравствено осигурување, не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот, со образложение дека упатството како подзаконски акт мора да извира од самиот закон заради разработка на прашања коишто законот допуштил да се разработат, а не во подзаконски акт да се пропишува дека ќе се донесе упатство како подзаконски акт, посебно што во конкретниот случај станува збор за остварување права од здравствено осигурување и се засегаат права на осигуреници.

Исто така, член 17 став 6 во делот „еднострано раскинување” од погоре наведениот правилник, не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот, со наводи дека граѓаните согласно со член 34 од Уставот имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување, а раскинувањето на договорот може да доведе до нарушување на правната сигурност на осигурениците бидејќи осигурениците кои редовно го уплатувале придонесот за здравствено осигурување со тоа се исклучени од основните здравствени услуги од член 9 од Законот за здравствената заштита кои треба да ги покрие Фондот на негов товар. Воедно, според наводите, условите под кои може да дојде до раскинување на договорите треба да е предмет на уредување со закон, а не со подзаконски акт во кој на арбитрарен начин ќе се пропишуваат условите за раскинување на договорите.

Од наведените причини, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорените одредби од правилниците, и истите да ги укине како спротивни на Уставот и Законот за здравственото осигурување.

II

На седницата Судот утврди дека според член 6 став 4 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за овластувања и начин на работа на контролата на Фондот за здравствено осигурување („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 226/2020) во член 17 по став 11 се додава нов став 12 кој гласи „Надворешните членови на Комисијата за своето работење добиваат надоместок утврден со решение од директорот на Фондот.”

Судот утврди и дека според член 13 став 9, оспорен во делот „Упатствата” од Правилникот за овластувања и начин на работа на контролата на Фондот за здравствено осигурување („Службен весник на Република Македонија” бр. 105/2010, 33/2011, 29/2012 и 47/2014 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 226/2020 и 247/2025), во случаите, дефинирани во Упатствата од овој правилник, кога не се изготвува записник во текот на контрола, овластеното лице за контрола најдоцна до 15 дена по извршената контрола изготвува извештај, кој се доставува до субјектот на контролата.

Судот, исто така, утврди дека според член 17 став 6, оспорен во делот „еднострано раскинување” од погоре наведениот правилник, Комисијата ја утврдува фактичката состојба како и сторените повреди на договорните одредби од страна на здравствената установа и оценува дали постојат услови за изрекување договорна казна или еднострано раскинување на договорот со субјектот.

III

Според член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Со член 34 од Уставот се уредува дека граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.

Согласно со член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Со Законот за здравственото осигурување („Службен весник на Република Македонија” бр. 25/2000, 34/2000, 96/2000, 50/2001, 11/2002, 31/2003, 84/2005, 37/2006, 18/2007, 36/2007, 82/2008, 98/2008, 6/2009, 67/2009, 50/2010, 156/2010, 53/2011, 25/2012, 16/2013, 91/2013, 187/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 112/2014, 113/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 61/2015, 98/2015, 129/2015, 150/2015, 154/2015, 192/2015, 217/2015, 27/2016, 37/2016, 120/2016, 142/2016 и 171/2017 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 275/2019, 77/2021, 285/2021, 60/2023, 154/2023, 209/2023, 144/2025 и 154/2025), се уредува здравственото осигурување на граѓаните, правата и обврските од здравственото осигурување, како и начинот на спроведување на здравственото осигурување.

Според член 2 од Законот, здравственото осигурување се установува како задолжително и доброволно.

Согласно со член 3 од Законот, задолжителното здравствено осигурување го спроведува Фондот за здравствено осигурување на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: Фонд).

Со член 9 став 3 од Законот е предвидено дека Фондот со општ акт поблиску ги определува начинот на остварувањето на правата на здравствени услуги, како и спроведување на здравствената заштита, на кој министерот за здравство дава согласност.

Според член 53 од Законот, за спроведување на правата и обврските од задолжителното здравствено осигурување се основа Фонд за здравствено осигурување на Македонија во својство на правно лице кое врши дејност од јавен интерес и врши јавни овластувања утврдени со овој закон. Фондот има статут и е самостен во својата работа.

Со член 54 точка 2 од Законот е утврдено дека Фондот со општи акти ги уредува прашањата за кои е овластен со овој закон. Фондот согласно со точка 12 од истиот член, врши увид и контрола на договорениот обем и вид на обезбедени здравствени услуги на осигурените лица во здравствените установи, на документацијата поврзана со укажаните здравствени услуги и на спроведувањето на медицината базирана на докази.

Според член 55 став 1 од Законот, со Фондот управува Управен одбор.

Согласно со член 56 став 1 точка 2 од Законот, Управниот одбор на Фондот донесува статут на Фондот. Според точка 3 од истиот член, Управниот одбор на Фондот ги донесува општите акти предвидени со овој закон коишто се објавуваат во „Службен весник на Република Северна Македонија“. Согласно со точка 13 од истиот член, Фондот може да основа комисии и други работни тела за спроведувањето на своите надлежности.

Според член 57 став 1 од Законот, работоводен орган на Фондот е директорот, кој е одговорен за работењето на Фондот и за обврските што се преземаат во правниот промет.

Согласно со член 58 од Законот, директорот на Фондот раководи со работата на Фондот, го застапува и претставува Фондот, предлага општи акти, се грижи за спроведување на одлуките на Управниот одбор, прописите и општите акти на Фондот и врши и други работи определени со прописите, статутот и општите акти на Фондот.

Според член 61 став 2 од Законот, согласност на статутот на Фондот дава Владата на Република Северна Македонија.

Согласно со член 68-а став 1 од Законот, Фондот е купувач на здравствени услуги во интерес на осигурените лица. Според став 2 од истиот член, во зависнот од потребите за здравствените услуги и утврдените средства за таа намена во буџетот на Фондот, Фондот купува здравствени услуги за што склучува и раскинува договори со здравствените установи.

Со член 70 став 1 од Законот е уредено дека за извршување на здравствените услуги, Фондот како купувач на здравствени услуги склучува и раскинува договори со здравствените установи согласно со лиценцата за вршење на здравствената дејност во мрежата на здравствени установи. Според став 3 од истиот член, во договорите од став 1 на овој член се уредува видот, обемот, квалитетот и роковите за остварување на здравствената заштита, односно здравствените услуги според медицина базирана на докази, начинот на пресметувањето и плаќањето на здравствените услуги, причините и условите под кои може да се раскине договорот и договорната казна.

Согласно со член 71 став 1 од Законот, Фондот врши контрола на здравствените установи и правните лица кои вршат изработка, издавање и сервисирање на ортопедски и други помагала со кои има склучено договор во однос на примена на општите акти на Фондот, исполнување на обврските од договорот со Фондот, договорениот вид и обем на здравствени услуги, медицинската документација поврзана со укажаните здравствени услуги, примена на медицината базирана на докази и примена на критериумите за оцената за привремена спреченост за работа. Според став 2 од истиот член, покрај контролите од став 1 на овој член во јавните здравствени установи, Фондот врши и контрола на користењето на средствата за вршење на здравствените услуги во согласност со член 68 став 2 од овој закон. Согласно со став 3 од истиот член, контролата ја вршат овластени лица од Фондот.

Според член 71 став 6 од Законот, начинот и постапката на вршење на контрола како и формата и содржината на легитимацијата за вршење на контрола се утврдува со општ акт на Фондот на кој министерот за здравство дава согласност.

Согласно со овластувањето од погоре наведениот член од Законот, Управниот одбор на Фондот го донел Правилникот за овластувања и начин на работа на контролата на Фондот за здравствено осигурување („Службен весник на Република Македонија” бр. 105/2010, 33/2011, 29/2012 и 47/2014 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 226/2020 и 247/2025).

Според член 1 став 1 алинеи 1-10 од овој правилник, со истиот согласно со одредбите на Законот за здравствено осигурување се утврдуваат овластувањата и начинот на работа на овластеното лице за контрола од Фондот за здравствено осигурување за вршење контрола на: работата на здравствените установи и другите правни лица кои испорачуваат ортопедски и други помагала и лекови, кои имаат склучено договор со Фондот; остварување на правата од задолжителното здравствено осигурување на осигурените лица; спроведување на меѓународните договори кои се однесуваат на здравственото осигурување; контрола на давателите на здравствени услуги за законско и наменско користење на финансиските средства добиени од страна на ФЗОМ; плаќање на придонесот за задолжително здравствено осигурување; наплата на учеството на осигурените лица во вкупните трошоци на здравствените услуги и лековите; медицинската документација поврзана со укажаните здравствени услуги; работата на подрачните служби и Централната служба на Фондот; работата на лекарските комисии на Фондот; и други контроли за исполнување на правата и обврските кои произлегуваат од склучените договори.

Согласно со став 2 од истиот член, со овој правилник се утврдуваат овластувањата на овластеното лице за контрола за спроведување на контролата, како и образецот на службената легитимација.

Во член 9 став 5 од Правилникот се уредува дека начинот на спроведување на контролата се утврдува со упатства за секој вид на контрола дефинирани во член 1 поединечно, одобрени од директорот на Фондот.

Согласно со член 13 став 1 од Правилникот, записникот/извештајот го изготвува овластеното лице за контрола кое ја извршило контролата, а според став 2 од истиот член, формата и содржината на Записникот и Извештајот од извршената контрола ќе бидат дефинирани во упатства за секој вид на контрола поединечно.

Според член 13 став 9 од овој правилник, оспорен во делот „Упатствата”, во случаите, дефинирани во Упатствата од овој правилник, кога не се изготвува записник во текот на контрола, овластеното лице за контрола најдоцна до 15 дена по извршената контрола изготвува извештај, кој се доставува до субјектот на контролата.

Согласно со член 17 став 6 од Правилникот, оспорен во делот „еднострано раскинување”, Комисијата ја утврдува фактичката состојба како и сторените повреди на договорните одредби од страна на здравствената установа и оценува дали постојат услови за изрекување на договорна казна или еднострано раскинување на договорот со субјектот.

Со оспорениот член 6 став 4 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за овластувања и начин на работа на контролата на Фондот за здравствено осигурување („Службен весник на Република Македонија” бр. 226/2020), член 17 од Правилникот е дополнет со став 12, според кој надворешните членови на Комисијата за своето работење добиваат надоместок утврден со решение од директорот на Фондот.

IV

Од погоре цитираните одредби од Законот за здравствено осигурување, произлегува дека Фондот за здравствено осигурување е овластен да донесува општи акти во врска со прашањата коишто се предмет на уредување со Законот за здравственото осигурување и преку овластени лица да врши контрола на здравствените установи и правните лица со кои има склучено договор во однос на примената на општите акти на Фондот и исполнувањето на обврските од договорот со Фондот. Исто така, Фондот е овластен да купува здравствени услуги со склучување договори со здравствени установи, но и да раскинува договори со здравствените установи.

Во конкретниот случај, Судот утврди дека основот за донесување на Правилникот за овластувања и начин на работа на контролата на Фондот за здравствено осигурување произлегува од член 71 став 6 од Законот.

Од погоре цитираните одредби на Правилникот, произлегува дека за секој вид на контрола директорот на Фондот може да одобри посебно упатство со кое детално ќе биде разработен начинот на спроведувањето на контролата во здравствените установи, односно дека формата и содржината на записникот/извештајот од извршената контрола ќе бидат дефинирани во упатства за секој вид на контрола поединечно.

Поврзано со ова, член 13 став 9 од Правилникот, оспорен во делот „Упатствата”, уредува дека во случаите дефинирани во Упатствата од овој Правилник, кога не се изготвува записник во текот на контрола, овластеното лице за контрола најдоцна до 15 дена по извршената контрола изготвува извештај, кој се доставува до субјектот на контролата.

Наводите од иницијативата дека делот „Упатствата” содржан во член 13 став 9 од Правилникот создава правна несигурност кај осигурениците во остварувањето на правата од здравственото осигурување поради фактот дека Законот не оперира со термин – упатства, Судот ги оцени како неосновани, поради причините наведени подолу.

Со наведениот правилник се операционализираат законските одредби за спроведување контрола во здравствените установи. Согласно со Законот, контролите засегаат повеќе прашања, а во таа смисла и во одредбата од член 9 став 5 од Правилникот се уредува дека начинот на спроведување на контролата се утврдува со упатства за секој вид контрола, дефинирани во член 1 поединечно, одобрени од директорот на Фондот. Упатствата се исклучиво во функција на подетална разработка на прашањата во врска со начинот на спроведување на поединечните контроли во здравствените установи, а во таа смисла и конкретно оспорениот дел „Упатствата” од член 13 став 9 од Правилникот се однесува на упатство во функција на имплементирање на законски утврденото овластување да се врши контрола и да се документираат резултатите од таа контрола, што е во согласност со принципот на правна сигурност, ефикасност и отчетност во административната постапка.

Тврдењето со иницијативата дека овој со оспорениот дел, се загрозува правната сигурност на осигурениците во остварување на нивните права од здравствено осигурување, Судот ги оцени како произволни, дотолку повеќе што со иницијативата не се оспорува ниту посочува конкретно упатство во поткрепа на ваквото тврдење од каде би можело да се пристапи во разгледување на ваквите наводи.

Според Судот, не е спорно дека со подзаконски акт не може изворно да се пропишуваат права и обврски коишто ги нема во закон, меѓутоа не е спорно и дека оспорениот дел „Упатствата” содржан во конкретната одредба од Правилникот, а и во другите одредби од Правилникот, се однесува на интерни акти на Фондот со цел подетално појаснување на начинот на спроведување на поединечни контроли во здравствените установи од страна на овластените лице. Дополнително, согласно со член 12 став 1 точка 4 од Статутот на Фондот за здравствено осигурување на кој согласност дава Владата на Република Северна Македонија, во делокругот на работа на директорот на Фондот е да обезбедува законитост во работењето на Фондот и во таа смисла да дава упатства за работа.

Понатаму, согласно со член 17 став 6 од Правилникот, оспорен во делот „еднострано раскинување”, Комисијата ја утврдува фактичката состојба како и сторените повреди на договорните одредби од страна на здравствената установа и оценува дали постојат услови за изрекување договорна казна или еднострано раскинување на договорот со субјектот.

Наводите дека оспорениот дел од погоре наведениот член, не е во согласност со уставното право на граѓаните на социјална сигурност и социјално осигурување бидејќи раскинувањето на договорот може да доведе до тоа осигурениците да бидат исклучени од основните здравствени услуги, како и дека раскинувањето на договорите е произволна мерка уредена со подзаконски акт, а треба да биде предмет на уредување со закон, Судот, ги оцени како неосновани.

Имено, член 17 став 6 од Правилникот предвидува дека при утврдена повреда на договорните одредби од страна на здравствената установа, Комисијата оценува дали постојат услови за изрекување на договорна казна или се исполнети услови за еднострано раскинување на договорот. Раскинувањето на договорот е мерка со која се санкционира непостапување или повреда на договорните обврски од страна на здравствената установа. Со други зборови, раскинувањето на договорот има за цел да се спречат неправилности во обезбедувањето на здравствените услуги, со што всушност се штити јавниот интерес и интересот на осигуреникот. Тоа е пропорционална и превентивна алатка за заштита на Фондот, вклучувајќи ги и сите осигуреници, од потенцијални повреди на договорните обврски од страна на здравствените установи, кои, доколку не се санкционираат, токму тоа би можело да резултира со штета и за Фондот, а индиректно и за самите осигуреници.

Оттука, според Судот, тврдењето дека раскинувањето на договорот во вакви случаи предизвикува штета кај осигуреникот, е сосема неоправдано, бидејќи правото на осигуреникот за избор на лекар и континуитет во пружањето на здравствени услуги е загарантирано со член 28 од Законот за здравствено осигурување, којшто јасно уредува дека секој осигуреник има право да избере лекар и да продолжи со добивање здравствени услуги без прекин, со што раскинувањето на договорот со една здравствена установа не доведува до губење на ова право. Осигуреникот има можност да избере друг лекар од здравствена установа со кој Фондот има склучено договор, што обезбедува континуитет во здравствената заштита.

Воедно, не станува збор за произволна мерка изворно предвидена со Правилникот, туку законска мерка којашто директно произлегува од член 68-а од Законот за здравственото осигурување, според кој Фондот за здравствено осигурување како купувач на здравствени услуги во интерес на осигурени лица има надлежност да склучува и раскинува договори со здравствени установи.

Од изнесените причини, Судот оцени дека член 17 став 6 во делот „еднострано раскинување” од Правилникот, не е во спротивен на член 8 став 1 алинеја 3, член 34 и член 51 од Уставот и погоре наведените одредби од Законот за здравственото осигурување.

Според оспорениот член 6 став 4 од Правилникот, по став 11 на член 17 се додава нов став 12 кој гласи „Надворешните членови на Комисијата за своето работење добиваат надоместок утврден со решение од директорот на Фондот.”

Во конкретниот случај, Судот утврди дека член 17 од Правилникот и претходно содржеше став 12 којшто уредуваше дека „Комисијата за своето работење добива надоместок утврден со решение од директорот на Фондот”. Новоуредениот став 12 во член 17 од Правилникот, во суштина не се разликува од претходно укинатата одредба, а разликата се состои само во прецизирање дека само надворешните членови од Комисијата за своето работење добиваат надоместок утврден со решение од директорот на Фондот.

Во однос на оспорената содржина, Судот утврди дека Уставниот суд со Одлуката У.бр.35/2013 од 22.01.2014 година, го укина член 17 став 12 од Правилникот за овластување и начин на работа на контролата на Фондот за здравственото осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 105/2010, 33/2011 и 29/2012), донесен од Управниот одбор на Фондот за здравствено осигурување на Република Македонија, со образложение дека во Законот за здравствено осигурување не се содржани критериуми и мерила врз основа на кои директорот ќе ја определи висината на наградата на членовите на комисија, со што уредувањето на ваква норма во Правилникот, не е во согласност со темелните вредности на уставниот поредок владеење на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска од член 8 став 1 алинеи 3 и 4 на Уставот.

Во конкретниот случај, Судот, исто така, утврди дека спротивно на овие уставни одредби, со оспорениот член 6 став 4 од Правилникот, Управниот одбор се впуштил во уредување на овластување за директорот на Фондот да може со акт – решение да утврдува право на надоместок за надворешните членови на Комисијата, што е исклучиво законска материја.

Тргнувајќи од погоре изнесеното, пред Судот со основ се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 6 став 4 од Правилникот со одредбите од член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот. Во однос на член 13 став 9 во делот „Упатствата” и член 17 став 6 во делот „еднострано раскинување” од Правилникот, Судот оцени дека се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 34 и член 51 од Уставот и погоре наведените одредби од Законот за здравствено осигурување.

V

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски