Уставен суд на
Република Северна Македонија
УЗ.бр.12/2025
Скопје, 10.06.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски , претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 72 алинеја 1 од Aктот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 10 јуни 2026 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВААТ член 97 ставови 6, 7, 8, 9 и 10 од Колективниот договор на Управата за јавни приходи, бр.01-4228/1 од 12.07.2023 година и бр.0102-4/1 од 21.07.2023 година.
2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Образложение
I
Уставниот суд на Република Северна Македонија, по повод поднесената иницијатива од Управата за јавни приходи, преку директорот, м-р Елена Петрова, со Решението УЗ.бр.12/2025 од 18 февруари 2026 година, поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбите од актот означен во точката 1 од диспозитивот на оваа одлука, бидејќи основано се постави прашањето за нивната согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.
II
На седницата Судот утврди дека член 97 ставовите 6, 7, 8, 9 и 10 од Колективниот договор на Управата за јавни приходи, се со следната содржина:
„(6) Работодавачот финансиски ги поддржува активностите на синдикалната организација од сопствените приходи на Управата.
(7) Финансиската подршка е во износ од 1.5% на годишно ниво и се пресметува врз основа на остварените сопствени приходи на Управата во текот на претходната година.
(8) Дел од овие средства во износ од 0.5% се исплаќаат еднократно во првот квартал на сметката на Солидарниот фонд на синдикалната организација и истите се користат согласно одредбите на Правилникот на Солидарниот фонд на Синдикалната организација.
(9) Преостанатиот дел од средствата во износ од 1.0% се користат врз основа на поднесено барање за износот и намената до работодавачот на квартално ниво, а синдикалата организација има обврска да доставува квартални финансиски извештаи до работодавачот за нивно наменско користење. На крајот на календарската година, доколку дел од исплатените финансиски средства останат неискористени, како салдо се префрлаат во наредната година и се засметуваат во износот од 1.0% кои ги исплатува работодавачот на синдикалната организација на годишно ниво.
(10) Добиените средства во износ од 1.0% се користат за исплата на трошоци за организирање на настани за едукации и обуки, учество на културни манифестации, спортски игри и средби кои ги организира Синдикатот/синдикалната организација, соработка со синдикатите на други земји, меѓународни синдикални организации, како и за други синдикални активности.”
III
Владеењето на правото е темелнa вредност на уставниот поредок на државата, согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Според член 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Во Република Северна Македонија, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите, согласно со член 51 од Уставот.
Уставниот суд одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите, согласно со член 110 алинеја 2 од Уставот.
Согласно со член 195 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016 и 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.110/2019, 267/2020, 151/2021, 288/2021, 111/2023, 39/2025, 74/2025 и 124/2025), работодавачите и нивните здруженија не смеат да имаат надзор над основањето и дејствувањето на синдикатите, односно нивните здруженија на повисоко ниво, ниту со цел на таков надзор смеат да ги финансираат или на друг начин потпомагаат синдикатите, односно нивните здруженија на повисоко ниво.
Член 210 став 1 од истиот закон, уредува дека колективен договор склучуваат работодавачот или репрезентативното здружение на работодавачите и репрезентативниот синдикат.
Репрезентативен синдикат на ниво на работодавач е синдикат во кој се зачленети најмалку 20% од бројот на вработени кај работодавачот и кои плаќаат членарина, согласно со член 212 став 5 од Законот.
Со член 219 став 1 од Законот, се определени страните за склучување на поединечниот колективен договор, а тоа се: репрезентативниот синдикат кај работодавачот и овластенето лице од работодавачот.
Во член 5 став 2 од Законот за Управата за јавни приходи („Службен весник на Република Македонија“ бр.43/2014, 61/2003, 58/2015, 27/2016, 35/2018, 83/2018 и 7/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 87/2023 и 3/2025) е определено дека Управата за јавни приходи остварува средства во висина од 25% од приходите од откриени и наплатени даноци, како и од наплатените камати за ненавремено платени даноци и средства наплатени во постапка за присилна наплата за еднократна посебна такса во висина од 5% од износот што треба да биде наплатен во присилната наплата согласно со Законот за даночна постапка. Според став 3 од истиот член, средствата од ставот 2 на овој член се користат за осовременување, унапредување и опремување на работата на Управата за јавни приходи, како и за стимулирање на работата на вработените
Во член 67 став 2 од Законот за спречување на корупцијата и судирот на интереси („Службен весник на Република Македонија“ бр. 12/2019), е уредено дека како работи од јавен интерес, покрај дејностите што се со закон определени како работи од јавен интерес, се сметаат и активностите што се вршат во рамки на дејствувањето на политичките партии, синдикатите, здруженијата и фондациите.
IV
Имајќи ја предвид надлежноста на Уставниот суд утврдена во член 110 алинеја 2 од Уставот, во конкретниот случај, Судот ги ценеше оспорените одредби од Колективниот договор на Управата за јавни приходи од аспект на нивната соглaсност со членовите 9, 32 и 51 од Уставот, како и согласноста со член 195 од Законот за работните односи, на што се повикува подносителот на иницијативата.
Од цитираните уставни одредби, произлегува дека правата и положбата на вработените се уредуваат со закон и со колективни договори, а колективните договори мора да бидат во согласност со Устав и со закон.
Со член 97 ставови 6, 7, 8, 9 и 10 од Колективниот договор на Управата за јавни приходи, којшто се оспорува со иницијативата, се уредува дека работодавачот во определен износ финансиски ги поддржува активностите на синдикалната организација од сопствените приходи на Управата за јавни приходи. Понатаму, се уредува начинот на кој ќе се исплаќаaт средствата, така што дел се исплаќаат на сметката на Солидарниот фонд на синдикалната организација, а дел се користат врз основа на поднесено барање за износот и намената до работодавачот и ќе се користат за исплата на трошоци за организирање на настани за едукации и обуки, учество на културни манифестации, спортски игри и средби коишто ги организира синдикатот, односно синдикалната организација, соработка со синдикатите на други земји, меѓународни синдикални организации, како и за други синдикални активности.
Според наводите во иницијативата, оспореното уредување со член 97 од Колективниот договор нема законски основ за исплаќање на предвидената финансиска поддршка имајќи ја предвид намената на сопствените приходи на Управата за јавни приходи којашто е уредена со Законот за Управата за јавни приходи. Со иницијативата се оспорува доделувањето на финансиски средства на репрезентативниот синдикат како приватно-правен субјект и регистриран даночен обврзник во даночниот регистар на Управата за јавни приходи којашто спроведува и даночна контрола на законитоста на работењето на даночните обврзници, а со тоа и надзор над нив.
При анализата на оспорените одредби од Колективниот договор од аспект на наводите изнесени во иницијативата, Судот утврди дека во Законот за работните односи, во главата XIX „Колективни договори” (членови 209 до 235), уредени се видовите на колективни договори, примената и важноста на колективниот договор, предметот на колективното договарање, обврската за колективното договарање, лицата кои ги обврзува колективниот договор, обликот на колективниот договор, учесниците во склучувањето на колективниот договор, прашањето за репрезентативност на синдикатот и на здружението на работодавачи, условите за определување на репрезентативност на синдикатот, односно постапката за утврдување на репрезентативност, судската заштита на правата од колективен договор и други прашања кои произлегуваат од колективното договарање.
Основите за склучување колективен договор на ниво на работодавач се член 32 од Уставот и цитираните одредби од Законот за работните односи. Во оваа смисла е склучен Колективниот договор на ниво на работодавач, помеѓу Управата за јавни приходи и синдикалната организација на овој орган по овластување на Синдикатот на вработените во органите на државната управа, локалната самоуправа, фондови, агенции и институции основани согласно со закон на Република Северна Македонија – „Солидарност“ Скопје.
Истиот е склучен врз основа на одредби од Законот за работните односи, Законот за вработените во јавниот сектор и Законот за административните службеници, коишто се однесуваат на општите права и должности на вработените во јавниот сектор и административните службеници што произлегуваат од работниот однос за кои се применуваат Законот за вработените во јавниот сектор и Законот за административните службеници, како и Законот за Управата за јавни приходи, во однос на правата, обврските и одговорностите од работен однос за даночните службеници и другите вработени.
Согласно со член 1 од Колективниот договор, предмет на уредување на истиот е уредување на правата и обврските од работен однос на вработените во Управата за јавни приходи, како и начинот на остварување на правата и обврските од работен однос.
Со член 3 од овој колективен договор, е определено дека работодавач во смисла на овој колективен договор е Управата за јавни приходи, претставувана од директорот, а синдикат во смисла на колективниот договор е репрезентативниот синдикат на ниво на работодавачот, синдикатот на вработените во органите на државната управа, локалната самоуправа, фондови, агенции и институции основани согласно со закон на Република Северна Македонија – „Солидарност“, Скопје, синдикална организација на Управата за јавни приходи.
Имајќи ги предвид погоре цитираните законски одредби, според кои колективен договор на ниво на работодавач склучуваат репрезентативниот синдикат на вработените и работодавачот, а во конкретниот случај станува збор за таков вид колективен договор, како и дека страни потписнички на склучениот колективен договор на Управата за јавни приходи се токму субјектите коишто треба да бидат според Законот за работните односи, произлегува дека истиот е склучен од страна на овластени страни определени за склучување на ваков вид колективен договор.
Со конкретниот колективен договор, се доуредени правата и обврските од работен однос на вработените во Управата за јавни приходи, од една страна и Управата за јавни приходи како работодавач, од друга страна. Меѓу другото, со член 97 ставови 6, 7, 8 9 и 10 се уредува финансирањето на синдикалните активности на синдикалната организација „Солидарност“ од сопствените приходи на работодавачот.
Анализирајќи ги оспорените одредби од аспект на наводите во иницијативата, Судот смета дека нивната содржина, не имплицира селективност и фаворизирање на вработените кои се членови на репрезентативниот синдикат како синдикат со најголем број членови, наспроти останатите вработени кои не се негови членови. Прашањето за нееднаквост од аспект на оспорувањето на одредбите, според Судот, не е правно проблематично. Имено, правото на синдикално здружување на работниците во синдикати произлегува од Уставот, а воедно и во член 184 од Законот за работните односи е транспонирана уставната одредба за правото на работниците по свој слободен избор да основаат синдикат и во него да се зачленуваат, заради застапување, претставување, унапредување и заштита на своите економски, социјални и други поединечни и колективни интереси и истиот може да се основа без претходно одобрување. Синдикатот е самостојна, демократска и независна организација на работниците во која тие доброволно се здружуваат, а обврските на работодавачот за обезбедување услови за синдикално дејствување се утврдуваат со закон. Работодавачот е должен на најбројниот репрезентативен синдикат да му обезбеди просторни услови за вршење на дејноста.
Пред Судот, како спорно се постави прашањето дали финансирањето на синдикалните активности воопшто може да биде предмет на колективниот договор и дали постои законски основ за утврдување на вакво право на финансирање од сопствените приходи на Управата за јавни приходи, особено ако експлицитно не е предвидено со закон.
Надлежностите на Управата за јавни приходи, како орган на државната управа во состав на Министерството за финансии се утврдени во Законот за Управата за јавни приходи.
Од член 5 ставови 2 и 3 од овој закон, произлегува дека Управата за јавни приходи остварува средства од наплатени даноци, камати и други јавни давачки коишто се користат за осовременување, унапредување и опремување на работата на Управата за јавни приходи, како и за стимулирање на работата на вработените. Тоа значи дека со овие одредби јасно е прецизирана намената на сопствените приходи на Управата и не е предвидено тие средства да се користат за финансирање на синдикални активности.
Предвидувањето исплата од сопствените средства на Управата за јавни приходи, како што е уредено во оспорениот член 97 ставови 1 и 2 од Колективниот договор, во случаите кога за тоа нема законски основ, е спротивно на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 став 1 алинеја 3 и на член 51 од Уставот.
Со оспорените одредби од Колективниот договор се утврдува право во смисла на обезбедување финансиски средства за реализација на предвидените синдикални активности, кое, како такво не може да се оправда од уставноправен аспект. Утврдувањето на ваквото право не само што нема уставна, туку нема ни законска основа.
Од друга страна, законодавецот забранува користење на државни средства за приватни цели или нивно давање на користење на друго лице, согласно со член 54 реченица втора од Законот за спречување на корупцијата и судирот на интереси, што е применливо и во случајот, ако се има предвид карактерот на синдикатите како организации коишто застапуваат интереси на работници како приватни лица.
Со можноста да се финансира синдикална организација, како што предвидуваат оспорените одредби, индиректно се повредува претходно цитираната законска одредба, бидејќи е правен основ за располагање со средствата на Управата за јавни приходи, коешто Законот го забранува, така што тоа упатува на нивна несогласност со Законот за работните односи, а следствено на тоа и со одредби на Уставот.
Синдикатот како облик на организирање на работниците, како и неговото учество во колективното договарање е предмет на уредување на Законот за работните односи.
Во член 195 од Законот за работните односи, е предвидено дека работодавачите и нивните здруженија не смеат да имаат надзор над основањето и дејствувањето на синдикатите, односно нивните здруженија на повисоко ниво. Според Судот, оваа одредба се однесува и на неможност за финансирање, со кое се врши еден вид „надзор“ на дејствувањето на синдикалните организации.
Врз основа на претходно изнесеното, Судот оцени дека член 97 ставови 6, 7, 8, 9 и 10 од Колективниот договор на Управата за јавни приходи не се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот, како и со член 195 од Законот за работните односи.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на оваa одлука.
VI
Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски