У.бр.72/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.72/2025
Скопје, 13.05.2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 38 алинеја 2 и член 73 алинеи 1 и 3 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 13 мај 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 3 став 22 од Уредбата за поблиските критериуми за директни плаќања, корисниците на средствата, максималните износи и начинот на директните плаќања за 2025 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.26/2025).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 47 ставови 5 и 6 од Законот за земјоделство и рурален развој („Службен весник на Република Македонија“ бр. 49/2010, 53/2011,126/2012 15/2013, 69/2013, 106/2013, 177/2014, 25/2015, 73/2015, 83/2015, 154/2015, 11/2016, 53/2016, 120/2016, 163/2016, 74/2017, 83/2018 и 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.152/2019, 244/2019, 275/2019, 110/2021, 123/2022, 65/2023 и 218/2024).

3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

I

Земјоделскиот комбинат „Пелагонија“ АД Битола, преку извршниот директор Весна Белешовска-Бунтеска до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста, односно уставноста и законитоста на одредбите на актите означени во точките 1 и 2 на ова решение.
Според наводите, одредбите не се во согласност со член 8 став 1 алинeи 3, 6 и 7, член 51 и член 55 од Уставот на Република Северна Македонија.

Оспорената одредба од Уредбата е спротивна на владеењето на правото и правната сигурност, од причина што со годишните уредби за директни плаќања до 2017 година, се создал правен стандард при креирање на политиките за директни плаќања, а со тоа и правен континуитет кој всушност е и одлика на начелото на правната сигурност во однос на засегнатите субјекти.

Доносителот на Уредбата во која е содржана оспорената одредба врз основа на ист непроменет закон одлучил да воведе ограничување на директни плаќања „по корисник“, со што практично го напуштил правниот континуитет со што ја загрозил правната сигурност на субјектите и нивните законски стекнати права. Така, воведувајќи „збирен износ по корисник“ на директни плаќања, надлежниот државен орган при носење на годишната уредба, постапил своеволно и арбитрарно, но и спротивно на член 47 став 6 од Законот за земјоделство и рурален развој. Со воведувањето ограничување во Уредбата коешто не постои во Законот, надлежниот орган се ставил во улога на законодавец наместо на спроведувач на законот при пропишување на поблиски критериуми за директни плаќања коишто се уредени во член 47 од Законот, со што ја повредил правната сигурност, законски стекнатите права, правото на сопственост, како и начелото на легитимно очекување на подносителите за државна помош која требало да ја добијат, согласно со одредбите од Законот, но притоа биле лишени од истото бидејќи со Уредбата своеволно биле додавани критериуми коишто не биле предвидени во рамки на Законот или биле резултат на нивно погрешно толкување.

Понатаму, оспорените одредби ја повредуваат и слободата на пазарот и претприемништвото и еднаквата правна положба на сите субјекти на пазарот, гарантирани со Уставот, без да постојат уставно предвидени основи за ограничување на слободата на пазарот.

Се наведува дека, член 47 став 5 од Законот за земјоделство и рурален развој уредува дека максималниот износ по корисник може да се ограничи во зависност од големината на површината на земјоделско земјиште, единица земјоделски производ и бројот на грла добиток со кои располага корисникот, со што се предвидува диференциран пристап за секоја наведена категорија. Во таа смисла и ставот 6 од истиот член зборува за „максимални износи“ врзани за тие категории, а не за „износ“. Владата требало да определи максимални износи за површина, единица и број на грла, што би подразбирало дека корисникот може да добива субвенции по површина, единица или број на грла, за сите или за одделни од нив.

Со ограничувањето на максималниот износ на директни плаќања, без основ, нееднакво и различно се третира исто производство, односно исти делови од производството на субјектите на пазарот на земјоделско производство само заради тоа што биле под и над паушално предвидената граница за субвенционирање. Покрај намалувањето на производството, ваквата мерка би довела и до поделба на земјоделското производство, намалување на ефикасноста и ефективноста преку креирање мали земјоделски стопанства како единствен начин за што поголемо искористување на мерките за поддршка со директни плаќања. Споредбено со уредбите за директни плаќања коишто важеле за претходните години, воопшто не постои никакво ограничување на максималниот износ збирно по корисник.

Со утврдените критериуми на ограничување со максимален износ на директни плаќања по корисник се ограничуваат правата на стопанските субјекти и истите се ставаат во нееднаква, нерамноправна положба на пазарот. На овој начин директно се дискриминирани големите производители. Со одредбата за ограничување на максималниот износ на директните плаќања по корисник, покрај тоа што е повреден Уставот и Законот за земјоделство и рурален развој, се врши директна повреда и на одредбите од Законот за спречување и заштита од дискриминација и Законот за заштита на конкуренцијата.

Врз основа на изнесените причини, се предлага Уставниот суд да поведе постапка и да ги поништи оспорените одредби.

II

На седницата Судот утврди дека во член 47 став 5 од Законот за земјоделство и рурален развој („Службен весник на Република Македонија“ бр. 49/2010, 53/2011,126/2012 15/2013, 69/2013, 106/2013, 177/2014, 25/2015, 73/2015, 83/2015, 154/2015, 11/2016, 53/2016, 120/2016, 163/2016, 74/2017, 83/2018 и 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.152/2019, 244/2019, 275/2019, 110/2021, 123/2022, 65/2023 и 218/2024), е уредено дека максималниот износ на директните плаќања по корисник може да се ограничи во зависност од големината на површината на земјоделско земјиште, единицата земјоделски производ и бројот на грла добиток со кои располага корисникот, а во став 6 од истиот член е уредено дека поблиските критериуми, корисниците по одделни мерки, максималните износи и начинот на директните плаќања, годишно ги пропишува Владата на предлог на министерот.

Во член 3 став 22 од Уредбата за поблиските критериуми за директни плаќања, корисниците на средствата, максималните износи и начинот на директните плаќања за 2025 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 26/2025), е уредено дека вкупниот максимален износ на директни плаќања по корисник пресметан во зависност од големината на површината на земјоделско земјиште, единицата земјоделски производ и бројот на грла добиток од подмерките од оваа уредба не може да биде поголем од 30.000.000 денари по корисник збирно за подмерките: 1.1., 1.2., 1.3., 1.4., 1.5., 1.6., 1.7., 1.8., 1.9., 1.10., 1.11., 1.12., 1.13., 1.14., 1.15. и 1.16. од оваа уредба и 30.000.000 денари по корисник збирно за подмерките 2.1., 2.2., 2.3., 2.4., 2.5., 2.6., 2.7., 2.8., 2.9., 2.10., 2.11., 2.12, 2.13., 2.14., 2.15. и 2.16. од оваа уредба.

III

Според член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 7 од Уставот, владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Согласно со член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со член 55 од Уставот се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Според член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување, согласно со член 38 алинеја 2 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија.

Со Законот за земјоделство и рурален развој се уредуваат: планирањето на развојот на земјоделството и руралниот развој; целите на националната земјоделска политика, планирање, следење и процена на националната земјоделска политика; партнерство со социјални и економски партнери од областа на земјоделството; мерките за уредување и поддршка на земјоделски пазари, директни плаќања и рурален развој; државната помош во земјоделството и руралниот развој; формите на организирање и здружување во земјоделството и контролата на спроведување на мерките и надзорот над спроведувањето.

За спроведување на целите од член 3 на овој закон, Владата на Република Северна Македонија донесува национална стратегија за земјоделство и рурален развој.

Според член 8 од Законот, Владата на предлог на министерот донесува повеќегодишна програма за користење на финансиските средства од инструментот за претпристапна помош за развој на земјоделството и руралниот развој од Европската Унија во согласност со склучените договори и спогодби со Европската Унија за користење на инструментите за претпристапна финансиска помош и планските документи на Европската Унија.

Во член 47 ставови 1 и 2 од Законот е уредено дека директни плаќања се мерка за поддршка на доходот на земјоделските стопанства кои се исплаќаат на земјоделските стопанства и тоа по површина земјоделско земјиште, единица земјоделски производ и грло добиток. Висината на директните плаќања од став 2 се утврдува во зависност од видот на културата, видот, класата и квалитетот на земјоделскиот производ и видот на добитокот. Ставовите 4 и 5 од истиот член уредуваат дека правото на директните плаќања може да се ограничи со располагање на минимум површина земјоделско земјиште и/или број на грло добиток и/или минимум единица земјоделски производ од страна на корисниците од член 14 на овој закон. Максималниот износ на директните плаќања по корисник може да се ограничи во зависност од големината на површина на земјоделско земјиште, единицата земјоделски производ и број на грло добиток со кои располага корисникот.

Поблиските критериуми од ставовите 2, 3 и 4 на овој член, корисниците од член 14 на овој закон по одделни мерки, максималните износи од став 5 на овој член и начинот на директните плаќања, годишно ги пропишува Владата на предлог на министерот, според став 6 од истиот член.

Во Законот, прецизно е предвидена политиката на директни плаќања одделно по површина земјоделско земјиште, согласно со член 52 од Законот, пресметка на директните плаќања по грло добиток согласно со член 54 од Законот и пресметувањето на висината на директни плаќања по единица производ, согласно со член 59 од истиот закон.

IV

Со иницијативата се оспорува член 47 ставови 5 и 6 од Законот за земјоделство и рурален развој и член 3 став 22 од Уредбата за поблиските критериуми за директни плаќања, корисниците на средствата, максималните износи и начинот на директните плаќања за 2025 година.

По повод претходно поднесената иницијатива од истиот подносител, Уставниот суд на Република Северна Македонија со Решението У.бр.151/2024 од 5 февруари 2025 година, не поведе постапка за оценување на уставноста на член 47 став 5 и став 6 во делот „максималните износи од ставот (5) на овој член“ од Законот за земјоделство и рурален развој. Со ова решение Судот оцени дека со пропишувањето на условите, под кои може да се ограничи максималниот износ на директни плаќања по корисник со член 47 став 5 од Законот како и утврдувањето на поблиските критериуми од став 6 на истиот член, не се повредуваат уставните одредби, бидејќи уставно право на законодавецот при утврдување на посебни услови во рамки на неговите уставни овластувања во оваа сфера е да допушти на Владата, по предлог на министерот, да ги утврди поблиските критериуми по одделни подмерки и начинот на директните плаќања. Судот оцени дека законските одредби се базирани на насоките и препораките за реформи во правниот поредок на Европската Унија во делот на земјоделството, имајќи го предвид член 17 став 1 од Регулативата на ЕУ 2021/2115 на Европскиот парламент и на Советот од 2 декември 2021 година, според кој износот на основната поддршка на доходот од дадена година, како и износот на основната поддршка на приходот за одржливост што треба да се додели на земјоделецот за дадена календарска година, може да се ограничат.

Врз основа на член 47 став 6 од Законот, Владата на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 4 февруари 2025 година, донела Уредба со која се пропишуваат поблиските критериуми за директните плаќања, корисниците на средствата, максималните износи и начинот на директните плаќања за 2025 година.

Со член 3 од Уредбата насловен „Начин на директни плаќања“, во оспорениот став 22 се определува дека вкупниот максимален износ на директни плаќања по корисник пресметан во зависност од големината на површината на земјоделско земјиште, единицата земјоделски производ и бројот на грла добиток од подмерките од оваа уредба не може да биде поголем од 30.000.000 денари по корисник, збирно за наведените подмерки.

Оспорената одредба од Уредбата ги уредува директните плаќања на вкупниот максимален износ за сите добра по корисник збирно, наместо максимален износ за секое добро поединечно по корисник за секој вид подмерка.

Оттука, произлегува дека Владата, во оспорениот дел од Уредбата, го утврдила максималниот износ на директни плаќања по корисник збирно за сите подмерки, спротивно на одредбите од Законот за земјоделство и рурален развој и целите на националната земјоделската политика. Овој начин на кумулативно ограничување на вкупен износ на плаќања по корисник, не е во согласност со принципот на еднаквост на пазарните субјекти, бидејќи не овозможува рамноправна распределба на финансиска поддршка за секоја дејност одделно, а со тоа е и спротивен на слободата на пазарот и претприемништвото како уставна темелна вредност којашто има за цел создавање услови за функционирање и развој на стопанството, а државата треба да биде гарант на оваа слобода како регулатор на економските текови во стопанството.

Судот утврди дека со воведеното ограничување на директни плаќања по корисник збирно, нарушено е начелото на правна сигурност кај засегнатите субјекти, од причина што корисниците легитимно очекувале да добијат утврдена сума на директни плаќања за секоја подмерка одделно согласно со членовите 52, 54 и 59 од Законот за земјоделство и рурален развој. Дотолку повеќе што со годишните уредби за директни плаќања до 2017 година бил создаден еден правен стандард во креирање на политиките за директни плаќања. Имајќи ја предвид содржината на оспорената одредба од Уредбата, Владата, воведува ограничување по корисник на директни плаќања, иако условите од Законот не се промениле, со што се нарушил правниот континуитет.

Правната сигурност како еден од клучните елементи на владеењето на правото ја подразбира сигурноста на субјектите во нивната правна положба, како и забрана јавните власти да воведуваат мерки со кои би ја влошиле, односно би ја направиле понеповолна правната положба за сите субјекти. Во конкретниот случај, во ситуација кога не се изменети условите предвидени со Законот, со годишната уредба се воведува ново ограничување, притоа нарушувајќи го создадениот правен континуитет со претходните уредби до 2017 година, кога не бил пропишан збирен износ по корисник за сите предвидени подмерки. Обезбедувањето на сигурноста на правната положба нужно бара заштита и почитување на стекнати права врз основа на закон.

Со оглед на тоа дека законодавецот ги определил целите на националната земјоделска политика, пропишал надлежен орган за планирање, следење на спроведувањето и проценка на влијанието на мерките и инструментите на политиките за уредување и поддршка на земјоделски пазари, директни плаќања и рурален развој, нивната натамошна разработка преку пропишувањето на поблиски критериуми за остварување на ова право, висината и начинот на директни плаќања со оспорениот подзаконски акт донесен од страна на Владата треба да биде во рамки на Законот, што не е случај со оспорената уредба, поради што истата не е во функција на операционализација на Законот.

Врз основа на изнесената уставно-судска анализа, пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на член 3 став 22 од Уредбата за поблиските критериуми за директни плаќања, корисниците на средствата, максималните износи и начинот на директни плаќања за 2025 година, со член 8 став 1 алинеи 3 и 7 и членовите 51 и 55 од Уставот.

Во однос на оспорените одредби од Законот за земјоделство и рурален развој, имајќи предвид дека аспектите на оспорување изнесени во оваа иницијатива не се од влијание за заземање на поинаков став од она што Уставниот суд го утврдил во Решението У.бр.151/2024 од 5 февруари 2025 година, како и фактот дека не постојат основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети условите од член 38 алинеја 2 од Актот на Уставниот суд, за отфрлање на иницијативата во овој дел.

V

Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски