Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.79/2025
Скопје, 11.12.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 11 декември 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 172 став 1 во деловите „на тендерската документација“ и „пред објавување на огласот за јавна набавка“ од Законот за јавните набавки (*) („Службен весник на Република Македонија“ бр.24/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 87/2021 и 14/2025).
Образложение
I
Игорчо Точев, до Уставниот суд, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на делови од член 172 став 1 од Законот означен во диспозитивот од ова решение.
Се наведува дека истите не се во согласност со темелната вредност – владеење на правото, од причина што со Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните набавки („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.14/2025), изменет е членот во кој се содржани оспорените делови од и се ограничила една од основните функции на Бирото за јавни набавки, на начин што овој член претходно бил насловен „Предмет на управна контрола“, додека со измените, неговиот наслов бил променет во „Предмет на административна проверка“.
За подносителот, поимот „административна проверка“ има потесно значење од поимот „управна контрола“, со која функцијата на административна проверка на Бирото за јавни набавки е ограничена само на усогласеноста на тендерската документација и тоа пред објавување на огласот за јавна набавка.
Ваквото ограничување на надлежноста на Бирото е спротивно на обврската за усогласување на Законот за јавните набавки со Директивата 2014/24/ЕУ на Европскиот парламент и на Советот од 26 февруари 2014 година за јавни набавки и за укинување на Директивата 2004/18/ЕЗ, CELEX број на прописот 32014L0024; Директивата 2014/25/ЕУ на Европскиот парламент и на Советот од 26 февруари 2014 година за набавки на субјекти кои работат во секторите водостопанство, енергетика, транспорт и поштенски услуги и за укинување на Директивата 2004/17/ЕЗ, CELEX број на прописот 32014L0025 и Директивата 2007/66/ЕЗ на Европскиот парламент и на Советот од 11 декември 2007 година за изменување на Директивата бр.89/665/ЕЕЗ на Советот и Директивата бр.92/13/ЕЕЗ на Советот за подобрување на делотвoрноста на постапките за ревизија при доделување јавни договори, CELEX број на прописот 32007L0066.
Поради наведените причини, со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените делови од член 172 став 1 од Законот за јавните набавки и истите да ги укине како спротивни на Уставот.
II
На седницата Судот утврди дека член 172 став 1 од Законот за јавните набавки („Службен весник на Република Македонија“ бр.24/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 87/2021 и 14/2025), предвидува дека административна проверка на усогласеноста на тендерската документација со овој закон, освен на постапките за јавни набавки на договорните органи од член 9 став 1 точка д) од овој закон, врши Бирото пред објавување на огласот за јавна набавка.
Оспорени се деловите „на тендерската документација“ и „пред објавување на огласот за јавна набавка“.
III
Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, утврдува дека Собранието на Република Северна Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.
Според член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Член 45 став 1 алинеи 2 и 6 од Законот за јавните набавки („Службен весник на Република Македонија“ бр.24/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 87/2021 и 14/2025) со наслов „Надлежности на Бирото“, уредува дека Бирото покрај другото, согласно алинеја 2 од овој член, го следи и анализира спроведувањето на овој закон и другите прописи за јавни набавки, функционирањето на системот на јавните набавки и иницира промени за подобрување на системот на јавните набавки, а согласно алинеја 6 од истиот член од законот, врши административна проверка согласно со условите од овој закон.
Член 172 став 1 од истиот закон уредува дека административна проверка на усогласеноста на тендерската документација со овој закон, освен на постапките за јавни набавки на договорните органи од член 9 став 1 точка д) од овој закон, врши Бирото пред објавување на огласот за јавна набавка
IV
Една од надлежностите на Уставниот суд е оцена на согласноста на законите со Уставот утврдена во член 110 алинеја 1 од Уставот, што подразбира постоење на правни правила на пониско ниво коишто се во рамки на уставните вредности, начела и норми.
Во конкретниот случај, Уставниот суд ја оценува уставноста на оспорените делови од член 172 став 1 од Законот за јавните набавки од аспект на нивната соглaсноста со владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок.
Предмет на уредување на Законот за јавните набавки утврден во член 1 од Законот, е начинот и постапките за јавни набавки, надлежностите на Бирото за јавни набавки, надлежностите на Државната комисија за жалби по јавни набавки и правната заштита во постапките за јавни набавки, како и правната заштита во постапките за доделување концесии и договори за јавно приватно партнерство.
Членот во кој се содржани оспорените делови уредува дека Бирото за јавни набавки, пред објавување на огласот за јавна набавка, врши административна проверка на усогласеноста на тендерската документација со Законот, освен во случај на постапките за јавни набавки кога како договорна страна е секое правно лице, кое врши една или повеќе секторски дејности, врз основа на посебно или ексклузивно право, во случаите кога доделува договори за јавни набавки или склучува рамковни спогодби со цел вршење на соодветните дејности.
За подносителот спорни се деловите „на тендерската документација“ и „пред објавување на огласот за јавна набавка“ од член 172 став 1 од Законот.
Преку компарација на основниот законскиот текст на одредбата и нејзината измена со Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните набавки („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.14/25), подносителот смета дека со оспорените делови од одредбата се намалува функцијата на Бирото за јавни набавки којашто била сведена на административна проверка.
Со член 13 од Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните набавки („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.14/2025), изменет е називот на глава IX и членовите 172, 173, 174, 175, 176, 177 и 178 од овој закон, со која називот „управна контрола и ревизија“ е заменет со називот „административна проверка и ревизија“, односно, управната контрола е заменета со административна проверка којашто се реализира пред објавување на огласот, во однос на усогласеноста на тендерската документација.
Интенцијата на законодавецот била воведување ефикасен систем на навремена проверка на условите од тендерската документација и навремено коригирање на недоследностите во истата, пред да се објави огласот, а во функција на спроведување на јавната набавка.
Од анализата на одредбата во која се содржани оспорените делови и другите одредби на Законот за јавните набавки, произлегува дека во овој закон се уредени прашања кои се однесуваат на постапките за јавните набавки, при што во глава II од Законот, посебно се утврдени надлежностите на Бирото за јавни набавки со својство на правно лице коешто има статус на орган на државната управа во состав на Министерството за финансии кое ги врши работите во врска со развојот на системот на јавните набавки и има задача да обезбеди рационалност, ефикасност и транспарентност во спроведувањето на јавните набавки.
Во рамки на надлежностите, предвидено е Бирото за јавни набавки преку административната проверка, да врши контрола на усогласеноста на тендерската документација со Законот за јавните набавки и тоа во фазата пред да биде објавен огласот на начин и во рок пропишани со Законот.
Имено, надлежностите на Бирото за јавни набавки се утврдени во член 45 став 1 од Законот за јавните набавки. Согласно со алинеја 2 од истиот член, Бирото го следи и анализира спроведувањето на овој закон и другите прописи за јавни набавки, функционирањето на системот на јавните набавки и иницира промени за подобрување на системот на јавните набавки.
Оваа надлежност се однесува на спроведувањето на правната рамка за јавни набавки и функционирањето на системот на јавните набавки во целина, во поглед на неговата ефикасност и исполнување на основните начела уредени во Законот. Бирото за јавни набавки тоа го прави преку договорни органи и економски оператори, како и преку анализа на податоците што договорните органи ги внесуваат во електронскиот систем за јавни набавки.
Бирото, исто така, дава мислење за правилна примена на Законот, изготвува прирачници и други помошни алатки што ги прави достапни на неговата веб-страница, дава предлози за подобрување на ефикасноста на системот преку неговите годишни извештаи. Според Судот, оваа законска надлежност не треба да се меша со контролната надлежност што Бирото ја врши преку административна проверка којашто е предвидена со алинеја 6 од истиот член од Законот.
Од анализата на оспорените делови од одредбата ценети од аспект на причините за оспорување и содржината на Законот за јавните набавки, во однос на целите, односно потребите поради коишто е донесен, како и начелата врз кои се заснова овој закон, Судот утврди дека со оспорените делови „на тендерската документација“ и „пред објавување на огласот за јавна набавка“, од законската одредба, не се врши одземање или ограничување на функцијата на Бирото за јавни набавки ниту пак, тоа влијае на намалување на неговите активности во функционирањето на системот на јавните набавки.
Креирањето на содржината на оспореното законско решение е проценка на законодавецот, којшто има надлежност, согласно со член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, да ги креира, изменува и дополнува законите коишто ги донесува, со што врши меѓусебно усогласување на истите. Со уредувањето на прашањата поврзани со јавните набавки, врши и прилагодување, односно усогласување на нашето законодавство со законодавството на Европската Унија и европските стандарди на работење во оваа област, односно начелата и правилата содржани во него кореспондираат со директивите на Европската Унија.
Законодавецот со Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните набавки („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.14/25) јасно и недвосмислено ја изменил содржината на член 172 од основниот текст на Законот, односно ја прилагодил на новата општествена потреба којашто настанала по донесувањето на прописот што не значи дека ја ограничил функцијата на Бирото за јавни набавки кога утврдил фаза во која Бирото врши контрола на усогласеност на тендерска документација преку административна проверка спротивно на начелото на владеење на правото, како што наведува подносителот.
Владеењето на правото во еден правен поредок треба да се остварува преку супремација на правната норма којашто треба да биде јасна, прецизна и разбирлива и нема да остава можност за различно толкување и нејзина различна примена или можност за правна несигурност на граѓаните.
Со оглед на тоа што, содржината на оспорените делови од член 172 став 1 од Законот за јавните набавки е доволно прецизна и јасна и како таква обезбедува правна сигурност на граѓаните, Судот оцени дека не може основано да се доведе под сомнение нивната согласност со владеењето на правото како темелна вредност, утврдена со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски