Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.103/2025
Скопје, 11.12.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 11 декември 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 29 став 1 точка 4 од Законот за рибарство и аквакултура (*) („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.64/2024 и 160/2025).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 29 став 5 од Законот означен во точка 1 на диспозитивот на ова решение.
3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точка 2 од диспозитивот на ова решение, бидејќи смета дека истата е спротивна на темелната вредност – владеење на правото, утврдена со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Подносителот наведува дека законодавецот со оспорениот член 29 став 5 од Законот за рибарство и аквакултура, го заобиколил пропишаното со член 27 став 1 и член 28 став 1 од истиот закон.
Се наведува дека, согласно член 27 став 1 од Законот, донесување на решение за најдобар понудувач, коешто треба да е конечно во управна постапка, е основ за склучување на договор согласно со член 28 став 1 од Законот. Во таа смисла, опстојувањето на конечно решение во правниот промет е пречка да се доделат на користење рибите и другите водни организми на следниот по ред рангиран понудувач, од причина што веќе било донесено вакво решение.
Согласно со правилата на управната постапка коишто се применуваат во однос на конечноста на решението и според одредбите од Законот за рибарство и аквакултура, конечните решенија се извршни акти, а согласно со член 15 став 2 од Законот за општата управна постапка, конечниот управен акт може да се поништи, укине или измени само во случаите утврдени со закон.
Подносителот смета дека со Законот за рибарство и аквакултура, вклучувајќи ги одредбите од глава III на овој закон, не се пропишува можност да се измени конечното решение, ниту пак кој може да го измени истото.
Ваквото толкување на оспорената одредба во корелација со Предлог-законот за рибарство и аквакултура од јули 2025 година кој не содржи образложение со што би се подобрил Законот како пропис со одредба каква што е оспорената, за подносителот значи загрозување на правната сигурност како составен принцип на владеењето на правото, а особено кога станува збор за добро од општ интерес, согласно со член 7 од истиот закон.
Со оглед на тоа дека, рибите и другите водни организми како растителен и животински свет како поими се предмет на уредување во член 56 од Уставот, за подносителот, потребен е посебен третман при доделување на користење или концесијата, па со оспорената одредба се остава можност за правна празнина којашто може да се користи на арбитрарен начин, спротивно на начелото за владеење на правото.
Поради наведените причини, подносителот на иницијативата бара Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба и истата да ја укине како спротивна на Уставот, а до донесување конечна одлука, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорената одредба.
II
На седницата Судот утврди дека според член 29 став 1 точка 4 од Закон за рибарство и аквакултура (*) („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.64/2024 и 160/2025), врз основа на предлог на Комисијата, министерот, а за заштитените подрачја управителот на правното лице кое управува со заштитеното подрачје, однесува решение за поништување на постапката, меѓу другото и во случај на откажување на потпишување на понуден договор за користење од најповолниот понудувач.
Според став 5 на истиот член, доколку најповолниот понудувач се откаже од потпишување на договорот за користење, министерот, а за заштитените подрачја управителот на правното лице кое управува со заштитеното подрачје, рибите и другите водни организми ги доделува на користење на следниот по ред рангиран понудувач. Во случај никој од рангираните понудувачи да не го потпише договорот, министерот, а за заштитените подрачја управителот на правното лице кое управува со заштитеното подрачје донесува решение за поништување на постапката.
III
Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Член 29 став 1 точки 1-4 од Законот за рибарство и аквакултура (*) („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.64/2024 и 160/2025) уредува дека врз основа на предлог на Комисијата, министерот, а за заштитените подрачја управителот на правното лице кое управува со заштитеното подрачје, донесува решение за поништување на постапката во следните случаи: 1. се дознаат такви околности кои, доколку би биле познати пред започнување на постапката за доделување на рибите и другите водни организми на користење, не би се објавил Јавниот повик, или суштински би се разликувал или 2. нема ниту една пристигната понуда до истекот на рокот за доставување на понуди или 3. нема доставено ниту една прифатлива понуда или 4. откажување на потпишување на понуден договор за користење од најповолниот понудувач.
Според став 2 на овој член, копија од решението за поништување на постапката, со копија од записникот од јавното отворање и копија од извештајот за евалуација се доставува до секој понудувач, на начин со кој може да се докаже доставата.
Согласно став 3 на истиот член, понудувачите имаат право на жалба во рок од 15 дена од денот на приемот на решението од ставот 2 на овој член до Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен.
Став 4 на овој член предвидува дека нова постапка за доделување на користење на риби и други водни организми може да се спроведе откако решението за поништување на постапката за доделување на користење ќе стане конечно согласно со Законот за општата управна постапка.
Доколку најповолниот понудувач се откаже од потпишување на договорот за користење, министерот, а за заштитените подрачја управителот на правното лице кое управува со заштитеното подрачје, рибите и другите водни организми ги доделува на користење на следниот по ред рангиран понудувач. Во случај никој од рангираните понудувачи да не го потпише договорот, министерот, а за заштитените подрачја управителот на правното лице кое управува со заштитеното подрачје донесува решение за поништување на постапката (став 5).
IV
Владеењето на правото, како една од темелните вредности на уставниот поредок на Републиката, се остварува преку надлежноста на Уставниот суд да одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Во конкретниот случај, Уставниот суд ја анализира уставноста на член 29 став 5 од Законот за рибарство и аквакултура (*) од гледна точка на тоа дали со истата се повредува оваа темелна вредност.
Предмет на уредување на Законот за рибарство и аквакултура, се риболовните води и риболовот, управувањето и користењето на рибите и другите водни организми, аквакултурата, заедничкото уредување на пазарот на производите од рибарство и аквакултура, надлежните органи за спроведување на одредбите на овој закон, заштитата на рибите и другите водни организми и други прашања од значење во областа на рибарството и аквакултурата.
Со овој закон, се врши усогласување на нашето законодавство со законодавството на Европската Унија и европските стандарди во областа на рибарството и аквакултурата, односно, со начелата и правилата содржани во регулативите на Европската Унија.
Целта на законодавецот за донесување на овој закон, е да воспостави јасна и ефикасна правна рамка за одржливо управување со рибниот фонд и водните ресурси и да се овозможи одржливо користење, заштита и унапредување на рибниот фонд и водните екосистеми, како и развој на аквакултурата на начин што ќе обезбеди економски развој без да се загрози животната средина, со балансиран однос меѓу заштитата на природата и економските интереси на општеството.
Со иницијативата се оспорува член 29 став 5 од Законот за рибарство и аквакултура (*), којшто законодавецот, со Законот за изменување и дополнување на Законот за рибарство и аквакултура („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.160/2025), со член 7 го дополнил член 29 од основниот текст на Законот, на начин што по ставот 4 е додаден сега оспорениот став 5 во кој пропишал уште еден случај за поништување на постапката и предвидел можност за доделување на користење на рибите и другите водни организми на следниот по ред рангиран понудувач во случај прворангираниот да не го потпише договорот.
Оваа додадена одредба, е меѓусебно поврзана со останатите ставови (со исклучок на подолу образложениот став 1 точка 4) од истиот член од Законот и како такви прават една применлива правна целина.
Член 29 од Законот, со наслов „Поништување на постапка“, систематизиран во глава III насловена „Управување и користење на рибите и другите водни организми“, ги пропишува случаите поради кои ќе се донесе решение за поништување на постапката за доделување на рибите и другите водни организми на користење.
Како причини коишто би довеле до поништување на постапката, законодавецот предвидел нови околности коишто би влијаеле јавниот повик да не биде објавен доколку би биле познати пред започнување на постапката за доделување, или содржината на јавниот повик суштински би се разликувала, состојба доколку до истекот на рокот за доставување на понуди нема пристигнато ниту една понуда, доколку ниту една од доставените понуди не биде прифатлива и како друга одколност којашто би довела до поништување на постапката е предвидено откажувањето од страна на најповолниот понудувач да го потпише понудениот договор за користење.
По донесувањето на решение за поништување, од страна на министерот, а за заштитените подрачја управителот на правното лице кое управува со заштитеното подрачје, по претходен предлог од Комисијата, копија од решението, со прилог записник и извештај, се доставува до секој од понудувачите, кои имаат право да вложат жалба во рок од 15 дена од приемот на истото до Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен.
Тоа значи, ваквото решение подлежи на второстепен правен лек во жалбена постапка, од која зависи спроведување на нова постапка за доделување на користење на риби и други водни организми, односно, откако решението за поништување ќе стане конечно.
Нејасно е, зошто за подносителот е проблематичен само ставот 5 од член 29 од Законот, кога овој член е со наслов „Поништување на постапка“ и содржи пет става во кои прецизно се пропишуваат сите околности поради кои може да дојде до поништување на постапка за доделување на користење на риби и други водни организми.
Со оспорениот член 29 став 5 од Законот, се предвидува случај доколку по завршена постапка за избор на најповолен понудувач, како една од фазите во постапката по објавен јавен повик, дојде до откажување од потпишување на договорот за користење од страна на најповолниот понудувач, во тој случај министерот, односно, за заштитените подрачја управителот на правното лице кое управува со заштитеното подрачје, рибите и другите водни организми ги доделува на користење на следниот по ред рангиран понудувач, или донесува решение за поништување на постапката во случај доколку никој од рангираните да не го потпише договорот.
Решението за избор на најповолна понуда е една од фазите на постапката како услов за склучување договор за користење на рибите и другите водни организми помеѓу избраниот понудувач и министерот или управителот на правното лице кој управува со заштитеното подрачје. Во одредбата е предвидена како ситуација доколку дојде до откажување од страна на најповолниот понудувач односно истиот да одбие да пристапи кон потпишување на главниот договор. Во тој случај, договорот за користење се понудува на следниот рангиран понудувач во постапката, па доколку ниту едно од редоследно рангираните правни лица кои учествувале во јавниот повик не пристапи кон потпишување на главниот договор за да може да стопанисува со рибите и другите водни организми, министерот или управителот на правното лице кое управува со заштитеното подрачје, донесува решение за поништување на постапката. Со оспорената одредба, законодавецот прецизно и јасно ги предвидел фазите на повикување и почитување на волјата на сите понудувачи, учесници во постапката, па доколку, во оваа фаза од постапката, ниту еден од нив не се согласи да биде договорна страна и да пристапи кон потпишување на договорот, веќе донесеното решение за избор на најповолна понуда е беспредметно по што министерот или управителот на правното лице кој управува со заштитеното подрачје има овластување да го поништи решението за избор на најповолна понуда со оглед на тоа дека нема заинтересирана страна.
По завршувањето на жалбената постапка на решението за поништување на постапката пред Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен, може да се спроведе нова постапка за доделување на користење на риби и други водни организми.
Според подносителот, донесеното решение за најдобар понудувач, како конечно решение може да се поништи, укине или измени само во случаи предвидени со закон, но таква одредба не е предвидена со овој закон.
Законодавецот, во член 29 од Законот, јасно и прецизно ги утврдил исклучителните ситуации во кои министерот или управителот на правното лице кој управува со заштитеното подрачје, имаат овластување да донесат решение за поништување на постапката, односно, станува збор за ситуации во кои има очигледна техничка пречка за понатамошно продолжување на постапката (промена на околности кои доколку биле познати претходно би влијаеле на објавувањето на јавниот повик, непристигнување на ниту една понуда до истекот на рокот за доставување, недоставување на ниту една прифатлива понуда и откажување на потпишување на понудениот договор за користење од најповолниот понудувач). Но, и покрај очигледните технички пречки во постапката, сепак на ваквото решение, согласно со член 29 став 3 од Законот, понудувачите кои иако се откажале од понуден договор, може да поднесат жалба во рок од 15 дена од приемот до Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен, односно, нова постапка за доделување на користење на риби и други водни организими, може да се спроведе откако решението за поништување ќе стане конечно согласно со член 29 став 4 од Законот.
Имајќи предвид дека рибите и другите водни организми се добра од општ интерес и уживаат посебна заштита, неминовно е со закон да се предвидат прашања коишто се од значење во областа на рибарството и аквакултурата, коишто се уредени во Законот за рибарство и аквакултура усогласено со регулативите на Европската Унија. Во рамки на своите надлежности, законодавецот, со оспорената одредба, во согласност со начелото на еднаквост и правната сигурност на граѓаните како елемент на владеење на правото, дава еднакви можности за сите понудувачи да пристапат кон потпишување на договорот за користење, рангирани по листа на понудувачи и притоа е испочитувана волјата на сите учесници поединечно.
Тргнувајќи од погоре изнесеното, испитувајќи ги наводите изнесени во иницијативата, Судот утврди дека истите не се основани од причина што оспорениот член 29 став 5 од Законот е доволно прецизен и јасен, така што не остава простор за забуна и можност за арбитрарно постапување, поради што не може основано да се постави прашањето за неговата согласност со темелната вредност владеење на правото од аспект на наводите во иницијативата.
При уставно-судската анализа на член 29 во целина од Законот, Судот изрази сомнеж за неоснованост на став 1 точка 4 од овој член, која отвара прашање за најзината усогласеност со основното уставно начело за правната сигурност, од причините наведени подолу.
Со член 7 од Законот за изменување и дополнување на Законот за рибарство и аквакултура („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.160/2025), се дополнува член 29 од Законот за рибарство и аквакултура со сега оспорениот став 5, воедно ставот 1 е дополнет со нова точка 4 во која се предвидува случај за донесување решение за поништување на постапка во случај на откажување на потпишување на понуден договор за користење од најповолниот понудувач.
Ова значи дека во точка 4 од овој член од Законот, се исклучени останатите рангирани по ред понудувачи на начин што после одбивањето на понудениот договор да биде потпишан од страна на најповолниот понудувач, се носи решение за поништување на постапката коешто, согласно со став 2 од овој член, се доставува до секој понудувач кој има право на жалба истото да го обжали во рок од 15 дена од приемот на истото до Државната комисија за одлучување во управна постапка, постапка од работен однос и инспекциски надзор во втор степен.
Ваквата уреденост на одредбата, доведува до одолговлекување на постапката со оглед на тоа дека нова постапка за доделување на користење на рибите и другите водни организми, може да се спроведе откако решението за поништување ке стане правосилно и конечно согласно со Законот за општата управана постапка, кое има влијание врз заштитата и одржливото управување на рибите и водните организми кои како заштитно добро претставуваат дел од природните ресурси што имаат еколошка, економска и социјална вредност.
Даденото законско овластување на министерот, односно, управителот на правното лице кој управува со заштитеното подрачје, врз основа на предлог на Комисијата, да донесе решение за поништување на постапката доколку најповолниот понудувач се откаже од потпишување на понуден договор за користење, остава простор за арбитрарност и нееднаков третман на останатите по ред рангирани понудувачи, под објективни и еднакви услови да го остваруваат правото на понуден договор за користење под исти можности и критериуми за сите, што е спротивно на темелната вредност владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Нејасно е која била интенцијата на законодавецот во истиот Закон за изменување и дополнување, за исто прашање да изврши дополнувања во член 29 став 1 точка 4, за која Судот изрази сомнеж за нејзината согласност со Уставот. Исто така, нејасна и интенцијата за дополнувањето на член 29 со нов став 5 во кој прецизно, јасно и недвосмислено е уредено истото прашање. Уредувањето во член 29 став 1 точка 4 е контрадикторно на уредувањето во ставот 5 од истиот член и како такво остава простор за арбитрарно постапување спротивно на темелната вредност владеење на правото, дотолку повеќе што примената на член 29 став 1 точка 4 од Законот, доведува до исклучување од примена на ставот 5 од истиот член од Законот.
Оттука, Судот изрази основано сомнение за согласноста на член 29 став 1 точка 4 од Законот за рибарство и аквакултура (*) со владеење на правото и правната сигурност како темелни вредности на уставниот поредок и одлучи согласно со член 23 став 4 од Актот на Судот, по сопствена иницијатива да ја оценува уставноста на цитираниот член.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски