У.бр.24/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.24/2025
Скопје, 26.11.2025 година

 

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р  Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска и д-р Ана Павловска-Данева, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 26 ноември 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста  на член 22 став 1 во делот „обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности за банката“ и став 4 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 158/2010,  64/2012, 123/2012, 42/2014, 153/2015, 6/2016 и 83/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 110/2021, 74/2024, 121/2024 и 16/2025) и член 2 точки 37 и 38 од Законот за банките („Службен весник на Република Македонија“ бр. 67/2007, 90/2009, 67/2010, 26/2013, 15/2015, 153/2015, 190/2016 и 7/2019 и  „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 101/2019, 122/2021 и 37/2025).

Образложение

I

Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на дел од одредба и одредби од законите означени во диспозитивот на ова решение.

Според наводите во иницијативата, оспорените одредби се во спротивност со член 8 алинеја 7 и член 60 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија.

Се наведува дека согласно со член 22 став 1 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, Народната банка може да обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности за банка во Република Северна Македонија, за подобрување на ликвидноста на банката со цел одржување на стабилноста на финансискиот систем. Ликвидносната поддршка по правило се одобрува во денари, а по исклучок во странска валута.

Според подносителот на иницијативата, во член 22 став 1 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, ниту пак низ целиот текст на истиот закон не е пропишано што се подразбира под поимот „исклучителни околности“, иако е содржан во член 22 од Законот.

Во иницијативата се наведува дека една од целите на Народната банка на Република Северна Македонија, покрај ценовната стабилност е да придонесува кон одржување на стабилен, конкурентен и пазарно ориентиран финансиски систем, во тој случај оспорениот дел „обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности за банка” од член 22 став 1 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија е во спротивност со начелото на слободата на пазарот и претприемништвото, пропишани со член 8 алинеја 7 од Уставот на Република Северна Македонија од причини што банката е правно лице кое се регистрира согласно позитивните прописи кои важат во Република Северна Македонија и според тоа како правно лице истапува во свое име и за своја сметка во правниот промет и според тоа, банката има можност да истапува на отворениот пазар како правно лице, а со цел да ја одржи својата стабилност.

Со оспорениот дел „обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности за банка” од член 22 став 1 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, според подносителот се нарушува и самиот принцип на отворена пазарна економија со слободна конкуренција пропишан со член 6 ставови 2 и 3 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија односно конкурентноста и пазарно ориентираниот финансиски систем. Дополнително кон ова е и спротивноста на оспорениот дел „обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности за банка” од членот 22 став 1 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија како што е наведено во воведот на оваа иницијатива со член 60 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија кој се однесува на ликвидност на плаќањата во земјата.

Во иницијативата се наведува дека оспорениот член 22 став 4 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија е недоволно прецизен, бидејќи во истиот е содржан поимот „по исклучок“ којшто не е дефиниран во ниту еден член од Законот.

Член 22 став 4 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, според подносителот е спротивен на начелото на слобода на пазарот и претприемништвото од член 8 алинеја 7 и член 60 од Уставот. Имено „гаранција обезбедена од Владата на Република Северна Македонија” може да претпостави мешање односно условеност во самостојноста на Народната банка од една страна, а од друга страна и повреда на начелото на слобода на пазарот и претприемништвото од причини што Владата на Република Северна Македонија би била „гарант” за нешто или околности што настанале независно од истата, па според тоа, има вмешување во слободата на пазарот и претприемништвото.

Примената на член 22 став 4 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, според подносителот доведува до арбитрарно постапување што не е дозволено според начелото на владеење на правото, според кое во правниот промет треба да постојат јасни, прецизни и концизни норми коишто нема да остават место за арбитрарно толкување од оние кои треба да ги применуваат, оние над кои треба да се применат, на односите кои треба да ги регулираат.

Со иницијативата се оспоруваат точките 37 и 38 од член 2 од Законот за банките, со кои се дефинираат поимите „ликвидносна поддршка во исклучителни околности” и „договор за ликвидносна поддршка во исклучителни околности”, при што се наведува дека со овие одредби се нарушува принципот на отворена пазарна економија со слободна конкуренција пропишан со член 6 став 3 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија.

Според наводите во иницијативата во член 2 точка 37 од Законот за банките се упатува на условите пропишани со Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, но во членот 22 од истиот закон не се пропишани условите.

Врз основа на горенаведеното подносителот предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби, а со оглед дека, веќе произвеле правно дејство во правниот промет, согласно со член 37 став 1 од Актот на Судот, да донесе и решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија сé до окончување на постапката по што, истите да ги укине како спротивни на Уставот.

II

На седницата Судот утврди дека член 22 став 1 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија бр.158/2010, 64/2012, 123/2012, 42/2014, 153/2015, 6/2016 и 83/2018, и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 110/2021, 74/2024, 121/2024 и 16/2025), предвидува дека Народната банка може да обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности за банка во Република Северна Македонија, за подобрување на ликвидноста на банката со цел одржување на стабилноста на финансискиот систем. Ликвидносната поддршка по правило се одобрува во денари, а по исклучок во странска валута. Во став 4 од истиот член е пропишано дека по исклучок од ставот 2 на овој член, само врз основа на гаранција обезбедена од Владата на Република Северна Македонија, Народната банка може да обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности на банка што нема соодветно обезбедување или на банка чија солвентност не може да се потврди на време или во постапка на решавање на банка.

На седницата Судот, исто така, утврди дека според член 2 точка 37 од Законот за банките („Службен весник на Република Македонија“ бр. 67/2007, 90/2009, 67/2010, 26/2013, 15/2015, 153/2015, 190/2016 и 7/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.101/2019, 122/2021 и 37/2025), „ликвидносна поддршка во исклучителни околности“ е ликвидносна поддршка што ја одобрува Народната банка на Република Северна Македонија на банка согласно со Законот за Народната банка на Република Северна Македонија за подобрување на ликвидноста на банката, со цел одржување на стабилноста на финансискиот систем. Во точка 38 од истиот член е пропишано дека договор за ликвидносна поддршка во исклучителни околности е договор склучен меѓу Народната банка на Република Северна Македонија и банка, со кој Народната банка на Република Северна Македонија на банката ѝ одобрува ликвидносна поддршка во исклучителни околности под услови определени во согласност со Законот за Народната банка на Република Северна Македонија.

III

Според член 8 став 1 алинеи 3 и 7,  од Уставот, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото  се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Согласно со член 60 од Уставот на Република Северна Македонја, Народната банка на Република Македонија е емисиона банка, истата е самостојна и одговорна за стабилноста на валутата, за монетарната политика и за општата ликвидноста на плаќањата во Републиката и кон странство, организацијата и работата на Народната банка се уредуваат со закон.

Според член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Со член 6 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија се пропишани целите на Народната банка каде во став 1 е утврдено дека основната цел на Народната банка е постигнување и одржување на ценовната стабилност. Во став 2 од истиот член се пропишува дека друга цел на Народната банка, која е подредена на основната цел, е да придонесува кон постигнување и одржување на финансиската стабилност. Во ставот 3 од истиот член е пропишано дека Народната банка ја поддржува општата економска политика без да го загрози остварувањето на целтa утврденa во ставот 1 од овој член и во согласност со принципот на отворена пазарна економија со слободна конкуренција.

Во член 8 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, е уредено дека стабилноста на банкарскиот систем, финансиската стабилност и мерките што се преземаат заради нивно постигнување и одржување се од јавен интерес.

Согласно член 19 став 1, од истиот закон, за постигнување на целите и извршување на задачите со овој закон, Народната банка може да ги спроведе следниве операции: 1) да работи на финансиските пазари со издавање на хартии од вредност за монетарни цели, купување и продавање на дефинитивна основа (промтно и термински) или со репо договори и со давање или земање во заем побарувања и пазарни инструменти, како и благородни метали и 2) да врши кредитни работи со банки, филијали на странски банки и штедилници кои работат во Република Северна Македонија, преку давање на кредит врз основа на соодветно обезбедување. Во ставот 2 од истиот член е предвидено дека Советот на Народната банка ги пропишува општите услови и правила за спроведување на операциите и кредитните работи од ставот 1 на овој член.

Според член 22 став 1 од истиот закон, Народната банка може да обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности за банка во Република Северна Македонија, за подобрување на ликвидноста на банката со цел одржување на стабилноста на финансискиот систем. Ликвидносната поддршка по правило се одобрува во денари, а по исклучок во странска валута.

Став 2 од истиот член пропишува дека Народната банка може да одобри ликвидносна поддршка во исклучителни околности само ако според мислење на Народната банка, банката е солвентна и одржлива, банката треба да ја подобри својата ликвидност и банката обезбеди соодветно обезбедување.

Со став 3 од истиот член е уредено дека ликвидносната поддршка во исклучителни околности е привремена и се одобрува на краткорочна основа, со каматна стапка поголема од највисоката каматна стапка на монетарните инструменти на Народната банка.

Согласно со став 4 од истиот член, по исклучок од ставот 2 на овој член, само врз основа на гаранција обезбедена од Владата на Република Северна Македонија, Народната банка може да обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности на банка што нема соодветно обезбедување или на банка чија солвентност не може да се потврди на време или во постапка на решавање на банка.

Став 5 од член 22 од истиот закон пропишува дека кога поднесува барање за ликвидносна поддршка во исклучителни околности, банката треба да достави и соодветен акциски план со наведување на мерките што ќе ги преземе банката.

Со став 6 од истиот закон е утврдено дека извршниот одбор на Народната банка одлучува за одобрување на ликвидносна поддршка во исклучителни околности на банката.

Став 7 од истиот член предвидува советот на Народната банка ги пропишува условите и начинот на одобрување на ликвидносната поддршка во исклучителни околности, видовите инструменти за обезбедување и активностите на Народната банка за управување со ризиците од одобрената ликвидносна поддршка.

Со став 8 од истиот член е пропишано, доколку Народната банка утврди дека банката не е во можност да го спроведе одобрениот акциски план како што е наведено во ставот 5 на овој член, Народната банка ќе преземе соодветни мерки во согласност со закон.

IV

Ликвидносната поддршка во исклучителни околности претставува значаен инструмент којшто им е на располагање на централните банки, заради обезбедување привремена ликвидност на банка, којашто не е во можност на редовен начин да ја обезбеди потребната ликвидност за непречено извршување на плаќањата (преку финансиските пазари или преку редовните монетарни инструменти на централната банка за обезбедување ликвидност), а со крајна цел одржување на финансиската стабилност во земјата. Инструментот е поврзан со улогата на централната банка како кредитор во крајна инстанца за банките, имајќи ја предвид доминантната улога на банките во финансискиот систем, како и одговорноста на централните банки за финансиската стабилност во земјата, којашто претставува и јавен интерес. Со член 22 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија се уредува токму овој инструмент, односно улогата на Народна банка како кредитор во крајна инстанца за банките.

Во однос на наводите од иницијативата за целите на Народната банка определени во член 6 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, од став 2 од овој член, јасно произлегува дека друга цел на Народната банка, која е подредена на основната цел, е да придонесува кон постигнување и одржување на финансиската стабилност. Неосновани се и наводите во иницијативата дека делот „обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности“ од член 22 став 1 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија е спротивен на темелната вредност слободата на пазарот и претприемништвото, утврдена во член 8 став 1 алинеја 7 од Уставот како и наводите дека се нарушува „принципот на отворена и пазарна економија со слободна конкуренција“ од член 6 став 3 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, со оглед дека може да се одобри на која било домашна банка под истите строго пропишани услови и критериуми. Можноста за ликвидносна поддршка само на банки е тесно поврзано со нивното доминантно учество во структурата на финансискиот систем и нивното исклучително значење за финансиската стабилност во земјата, што е крајната цел на инструментот.

Исто така, неосновани се наводите во иницијативата со кои се вели дека оспорената одредба е спротивна на член 60 став 2 од Уставот, во кој е определено дека Народната банка е самостојна и одговорна за стабилноста на валутата, за монетарната политика и за општата ликвидност на плаќањата во Републиката и кон странство. Имајќи ја предвид токму ваквата уставно дадена одговорност на Народната банка, Законот за Народната банка на Република Северна Македонија ги разработува задачите и инструментите на Народната банка, вклучително и инструментот за ликвидносна поддршка во исклучителни околности, преку кои се обезбедува и непречено извршување на плаќањата во земјата и кон странство. Впрочем, во основата на секоја ликвидносна поддршка преку инструментите на Народната банка на Република Северна Македонија, е обезбедување непречено вршење на плаќањата во земјата и кон странство.

Во врска со ваквите наводи, треба да се има предвид дека поради улогата на банките во економијата на секоја држава, тие се посебно регулирани субјекти, а законската регулатива предвидува строги критериуми за основање и работење на банките, пред сé поради потребата од заштита на депонентите, кои своите средства ѝ ги довериле на одредена банка. Со инструментот ликвидносна поддршка во исклучителни околности не се повредува слободата на пазарот и претприемништвото од причина што ваквата поддршка под еднакви услови е достапна за банките коишто се соочуваат со привремени ликвидносни проблеми, доколку е тоа потребно за да се зачува стабилноста на финансискиот систем.

Одобрувањето ликвидносна поддршка во исклучителни околности на банка е предвидено доколку е тоа потребно заради одржување на финансиската стабилност, што е и законска цел на Народната банка на Република Северна Македонија пропишана во член 6 став 2 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија.

Ваквата поддршка не се одобрува во секој случај кога е потребно подобрување на ликвидноста на одредена банка, туку доколку, покрај останатите услови пропишани во член 22 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, одобрувањето на ликвидносната поддршка е потребно заради зачувување на стабилноста на финансискиот систем во целина и врз основа на јасно определени и строги критериуми и услови, вклучително солвентност и одржливост на банката. Ликвидносната поддршка во исклучителни околности се одобрува врз основа на барање од банката по исцрпување на другите пазарни можности, и ваквата ликвидносна поддршка е привремена, се одобрува на краткорочна основа, со каматна стапка поголема од највисоката каматна стапка на монетарните инструменти на Народната банка. Воедно, дополнителен услов е дека банката треба да достави и соодветен акциски план со наведување на мерките што ќе ги преземе. Следствено на ова, ликвидносната поддршка во исклучителни околности е обезбедена кредитна операција, односно може да се одобри само врз основа на соодветно обезбедување, со што се овозможува целосна финансиска заштита на Народната банка. Целта поради која во Законот за Народната банка на Република Северна Македонија е предвидена можност за одобрување ликвидносна поддршка во исклучителни околности, како и уреденоста на условите и начинот на нејзиното одобрување, се тесно поврзани и со одредбата од член 8 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, според кој стабилноста на банкарскиот систем, финансиската стабилност и мерките што се преземаат заради нивно постигнување и одржување се од јавен интерес.

Наводите за недоволна прецизност на оспорениот член 22 став 4 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија се неосновани од причина што при анализата на член 22 во целина јасно произлегува дека согласно со член 22 став 2 од Законот, Народната банка може да одобри ликвидносна поддршка во исклучителни околности само ако: 1) според мислење на Народната банка, банката е солвентна и одржлива; 2) банката треба да ја подобри својата ликвидност и 3) банката обезбеди соодветно обезбедување. Притоа произлегува дека ова се условите коишто треба да бидат исполнети за да може Народната банка да обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности, доколку истото е потребно заради одржување на финансиската стабилност, како што е определено во ставот 1 од истиот член.

Согласно со член 22 став 6 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, Извршниот одбор на Народната банка на Република Северна Македонија одлучува за одобрување на ликвидносна поддршка во исклучителни околности на банката. Потребата од обезбедување гаранција од Владата на Република Северна Македонија за обврските на банката кон Народната банка на Република Северна Македонија врз основа на добиена ликвидносна поддршка во исклучителни околности, во случаи кога не се исполнети условите од член 22 став 2 од Законот, произлегува од целта којашто треба да се постигне, а тоа е одржувањето на финансиска стабилност, што е и јавен интерес утврден согласно со Законот.

Гаранцијата од Владата на Република Северна Македонија е неопходна во случаите наведени во член 22 став 4 од Законот, поради тоа што со таквото обезбедување на побарувањата на Народната банка спрема банката којашто добила ликвидносна поддршка во исклучителни околности, се овозможува да не дојде до монетарно финансирање.

Со иницијативата се оспоруваат и точките 37 и 38 од член 2 од Законот за банките, со кои се дефинираат поимите „ликвидносна поддршка во исклучителни околности“ и „договор за ликвидносна поддршка во исклучителни околности“, од аспект на тоа дека со нив се повредува принципот на отворена пазарна економија со слободна конкуренција пропишан со член 6 став 3 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија. Со член 2 од Законот за банките, се упатува на соодветните одредби од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, во кои се дефинирани поимите „ликвидносна поддршка во исклучителни околности“ и „договор за ликвидосна поддршка во исклучителни околности“, коишто се користат во Законот за банките.

Имајќи ја предвид горенаведената анализа неосновани се наводите дека во член 2 точки 37 и 38 од Законот за банките се упатува на условите пропишани со Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, додека во членот 22 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија не се пропишуваат какви било услови. Спротивно на наведеното, Судот утврди дека во член 22 од Законот за Народната банка на Република Северна Македонија е пропишано во кои околности Народната банка на Република Северна Македонија може да обезбеди ликвидносна поддршка во исклучителни околности на банка, кои услови треба да бидат исполнети за да се обезбеди ликвидносната поддршка, а под кои услови и на кој начин да се одобри истата.

Имајќи го предвид претходно наведеното, Судот оцени дека оспорените одредби се во согласност со член 8 став 1 алинеја 7 и член 60 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија.

V

Врз основа на наведеното, Судот, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски