УЗ.бр.27/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
УЗ.бр.27/2025
Скопје, 24.09.2025 година

 

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 115/2024), на седницата одржана на  24 септември 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 4 став 1 дел В. Неметалични минерални суровини точка 6., став 3 и став 6 од Тарифникот за утврдување на висината на надоместоците за издавање на дозволи и концесии за вршење детални геолошки истражувања и концесии за експлоатација на минерални суровини („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 268/2024).

Образложение

I

Акционерското друштво за производство, преработка и монтажа на украсен камен „Мермерен комбинат” АД Прилеп, преку полномошникот Георги Димитров, адвокат од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбите на членот од актот означен во диспозитивот на Решението.

Според наводите од иницијативата, член 75 став 1 алинеи 1 и 2 од Законот за менерални суровини предвидува два типа на надоместоци за носителите на концесија на минерални суровини и тоа: надоместок за користење на простор (алинеја 1) и надоместок за експлоатирана количина на минерална суровина (алинеја 2). Подносителот наведува дека надоместокот од втората алинеја се однесува на експлоатираната минерална суровина односно материјата извадена од нејзината природна состојба, и дека тоа е јасно предвидено во член 76 став 1 од Законот, според кој Владата на предлог на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на минералните суровини донесува тарифник во кој ја утврдува висината на надоместоците за експлоатација на минерални суровини, а во зависност од видот, количината, квалитетот и начинот на преработка на минералната суровина.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека Владата, и покрај јасно определената законска одредба, усвојува Тарифник каде концесискиот надоместок за експлоатирана минерална суровина со предметно оспорените одредби од Тарифникот го трансформира во концесиски надоместок за финален производ, односно како основица за пресметка на надоместокот, не ја зема експлоатираната количина, туку приходот добиен од финалниот производ на експлоатираната количина. Според подносителот, треба да се има предвид дека вака поставената основица за пресметка на концесискиот надоместок пресметан како приход вклучува трошоци за транспорт, трошоци за преработка на минералната суровина, трошоци за вработените, трошоци за надворешни соработници, услуги од добавувачи итн., а тоа значи дека Тарифникот предвидува концесиски надоместок на основица којашто ги вклучува сите овие трошоци, а коишто Законот не ги предвидува како надомест за експлоатирана минерална суровина, што значи дека оспорените одредби од Тарифникот се спротивни на членовите 75 и 76 од Законот за минерални суровини. Доколку концесискиот надоместок се пресметува на целокупниот приход од продажбата на финалниот производ мермер, јасно е дека во таа цена којашто концесионерот ја формира е вклучен, не само износот на минералната суровина, туку и трошоците за нејзина преработка до финален производ, а тоа значи дека цената на финалниот производ вклучува плати на вработените, трошоци за механизација потребна за преработка на финалниот производ, транспорт до купувачите итн., односно износот на минералната суровина во ваквата цена е само еден дел од цената, додека останатиот дел се трошоци.

Според подносителот, концесиски надомест според Законот за минерални суровини, не може да се пресметува на трошоци, а и од законските одредби од член 75 и член 76 од Законот, ваквиот основ за пресметка, не произлегува, ниту е дозволен. Во Тарифникот, односно во предметно оспорените одредби од Тарифникот, ваквата пресметка како процент од приходот од продадената минерална суровина ги вклучува токму ваквите тошоци што значи спротивно на Законот овие одредби ја прошируваат основата на пресметка на концесиски надомест. Од друга страна, во Тарифникот, ваква пресметка по основ на приход е направена само за експлоатација на минерална суровина мермер а не и за другите видови на архитектонско-украсни камења како што се гранитот, травертинот и ониксот, иако во групата архитектонско-украсен камен спаѓа и мермерот.

Во продолжението на иницијативата подносителот наведува дека согласно со член 51 од Уставот во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, па бидејќи Тарифникот, не е во согласност со Законот за минерални суровини, тој е спротивен на овој член од Уставот. Со тоа што Законот за минерални суровини во член 75 прецизно го дефинира основот за наплата на концесискиот надоместок којшто треба да се пресметува само врз основа на експлоатираната количина на минерална суровина, а Тарифникот ја менува оваа методологија воведувајќи пресметка заснована на вредноста наведена во фактурата којашто вклучува дополнителни трошоци (преработка, транспорт, пакување, итн), таквата пресметка создава непредвидливи финансиски обврски за концесионерите. Дополнително, со тоа што Тарифникот од сите останати типови на минерална суровина, единствено мермерот го издвојува за таквата пресметка, вклучително и од групата на архитектонско-украсен камен како минерална суровина, експлоатацијата на мермерот ја прави несигурна и непредвидлива во однос на другите типови на минерална суровина, со што  предметно оспорениот член од Тарифникот е спротивен на начелото на правна сигурност, што е дел од владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Воедно, предметно оспорениот член од Тарифникот, е спротивен на член 9 и член 55 од Уставот бидејќи разликите во моделот на утврдување на надоместок претставуваат нееднаков третман на субјектите на пазарот кои вршат експлоатација на минерални суровини од иста група, со што се создава неоправдана правна и економска нерамнотежа и го нарушува начелото на еднаква положба на правните субјекти на пазарот, и на концесионерите кои експлоатираат мермер им ја ограничува слободата на пазарот и претприемништвото бидејќи преку утврдување на концесиски надомест врз основа на приход од фактурирана цена, наместо врз основа на екплоатирана количина како што пропишува член 75 од Законот, се врши намалување на пазарната конкурентност на концесионерите на мермер во споредба со концесионерите на гранит, травертин и оникс, за кои е утврдена фиксна основица по м3 и поделба според квалитет.

Од наведените причини подносителот предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на предметниот член од Тарифникот, и истиот да го поништи.

II

На седницата Судот утврди дека според оспорениот член 4 став 1 дел В. Неметалични минерални суровини точка 6. од Тарифникот за утврдување на висината на надоместоците за издавање на дозволи и концесии за вршење детални геолошки истражувања и концесии за експлоатација на минерални суровини („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 268/2024), концесионерот плаќа надоместок за експлоатација на минерална суровина мермер 5% од приход остварен од продадената минерална суровина во кој било облик или форма.

Според оспорениот став 3 од истиот член од Тарифникот, основа за пресметување на концесиските надоместоци заради експлоатација на неметаличните минерални суровини коишто се предмет на концесија за експлоатација е фиксната цена на минералната суровина, освен за експлоатација на минералната суровина мермер за кој како основа се пресметува 5% од приход остварен од продадената минерална суровина во било кој облик или форма.

Според оспорениот став 6 од истиот член од Тарифникот, вредноста на продадената минерална суровина во смисла на овој тарифник се смета цената на минералната суровина наведена во фактурата што се испорачува на пазарот, без засметан данок на додадена вредност.

III

Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Согласно со член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување; имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Член 55 од Уставот, ја гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Со член 56 став 1 од Уставот се уредува дека сите природни богатства на Републиката, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба, како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита, а со став 3 од истиот член дека со закон се уредуваат начинот и условите под кои определени добра од општ интерес за Републиката можат да се отстапат на користење.

Во насока на операционализација на погоре наведената уставна одредба, законодавецот донел повеќе закони, меѓу кои и Законот за минерални суровини („Службен весник на Република Македонија” бр. 136/2012, 25/2013, 93/2013, 44/2014, 160/2014, 129/2015, 192/2015, 39/2016, 120/2016, 189/2016 и 7/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 99/2022, 129/2023, 253/2023, 147/2024 и 49/2025) којшто во член 4 став 1 уредува дека минералните суровини се добра од општ интерес, сопственост на Република Северна Македонија, без оглед на сопственоста на земјиштето на кое се наоѓаат. Воедно и со член 16 став 1 од Законот за сопственост и други стварни права („Службен весник на Република Македонија” бр. 18/2001, 92/2008, 139/2009 и 35/2010) се уредува дека сите природни богатства, растителниот и животинскиот свет, стварите во општа употреба, градежното земјиште, шумите и земјоделското земјиште, пасиштата и водите, како и стварите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се ствари (добра) од општ интерес за Републиката, а според став 7 од истиот член, со закон се уредуваат начинот и условите под кои определени ствари од општ интерес во државна сопственост можат да се отстапат на користење на физички и правни лица (концесија).

Според член 4 став 2 од Законот за минерални суровини, минералните суровини според видот можат да бидат енергетски минерални суровини, металични минерални суровини,  техногени минерални суровини, неметалични минерални суровини, архитектонско-украсен камен, минерални, термоминерални, термални води и минерални води и гас CO2 и песок и чакал кои не се наоѓаат на коритата и бреговите на површинските водни тела (водотеци, езера и акумулации) и собирниот кварц.

Согласно со член 36 став 1 од наведениот закон, право за вршење на експлоатација на минерални суровини се стекнува со добивање на концесија за експлоатација на минерални суровини. Според став 2 од истиот член, концесија за експлоатација на минерални суровини доделува Владата на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: концедент).

Според член 37 став 1 од истиот закон, со концесијата концедентот на концесионерот му ги доделува минералните суровини кои се во сопственост на концедентот заради нивна експлоатација на определен простор на определен временски период на сметка и ризик на концесионерот.

Со иницијативата се оспорува уставноста и законитоста на член 4 став 1 дел В. Неметалични минерални суровини точка 6., став 3 и став 6 од Тарифникот за утврдување на висината на надоместоците за издавање на дозволи и концесии за вршење детални геолошки истражувања и концесии за експлоатација на минерални суровини, донесен од Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 268/2024).

Според оспорениот член 4 став 1 дел В. Неметалични минерални суровини точка 6. од Тарифникот, концесионерот плаќа надоместок за експлоатација на минерална суровина мермер 5% од приход остварен од продадената минерална суровина во кој било облик или форма.

Со оспорениот став 3 од истиот член од Тарифникот, се уредува дека основа за пресметување на концесиските надоместоци заради експлоатација на неметаличните минерални суровини коишто се предмет на концесија за експлоатација е фиксната цена на минералната суровина, освен за експлоатација на минералната суровина мермер за кој како основа се пресметува 5% од приход остварен од продадената минерална суровина во кој било облик или форма.

Според оспорениот став 6 од истиот член од Тарифникот, како вредност на продадената минерална суровина во смисла на овој тарифник се смета цената на минералната суровина наведена во фактурата што се испорачува на пазарот, без засметан данок на додадена вредност.

Подносителот на иницијативата, повикувајќи се на член 75 и член 76 од Законот за минерални суровини, наведува дека оспорениот член од Тарифникот е уреден спротивно на наведените законски одредби, а ваквите наводи ги темели на тврдење дека член 75 став 1 од Законот го дефинира основот за наплата на концесискиот надоместок, а тоа е експлоатираната количина мермер, па според подносителот, надоместокот за експлоатација на минерална суровина мермер треба да се пресметува само врз основа на експлоатираната количина мермер, а не како што предвидува оспорениот член од Тарифникот 5% од приход остварен од продадената минерална суровина во кој било облик или форма.

IV

Постапувјаќи по иницијативата, Судот го утврди следното:

Според член 75 став 1 од Законот за минерални суровини, концесионерот којшто врши експлоатација на минерални суровини е должен да плаќа:

– годишен надоместок за користење на просторот доделен со концесијата за експлоатација, а во зависност од видот на минералната суровина што е предмет на концесијата за експлоатација и
– надоместок за експлоатирана количина на минерална суровина, предмет на концесијата.

Од содржината на член 75 став 1 алинеи 1 и 2 од Законот, произлегува дека законодавецот уредил обврска за плаќање на два вида надоместоци од кои едниот е надоместок за експлоатирана количина на минерална суровина.

Според член 75 став 3 од Законот, плаќањето на концесиските надоместоци за експлоатираната количина на минерални суровини се врши на секои три месеци за продадените, односно за употребените за сопствено производство, количини на минералните суровини од страна на концесионерот, за што концесионерот е должен да ги уплати надоместоците најдоцна до 15 во месецот којшто следи, а по истекот на трите месеци кои служат како основа за пресметка. За продадените, односно употребените количини на минерални суровини на секои три месеци, концесионерот е должен да достави пресметка.

Од содржината на одредбата од член 75 став 3 од Законот којашто воопшто не е спомената во поднесената иницијатива, и којашто е во корелација со видот на надоместокот утврден со член 75 став 1 алинеја 2 од Законот, произлегува дека законодавецот со истата ги дефинира основите, како и начинот на плаќање на концесиските надоместоци за експлоатираната количина на минерални суровини.

Важноста на одредбата од член 75 став 3 од Законот за минерални суровини, којашто е занемарена од страна на подносителот на иницијативата, се состои токму во фактот што оваа одредба претставува изречен законски основ за пропишување на оспорените одредби од член 4 од Тарифникот, донесен од Владата.

Според член 76 став 1 со поднаслов „Утврдување на висина и начин на плаќање на надоместоците” од Законот за минерални суровини, Владата на предлог на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на минералните суровини, донесува тарифник во кој ja утврдува висината на надоместоците за издавање на дозволи, концесии за детални геолошки истражувања и концесии за експлоатација на минерални суровини, а во зависност од видот, количината, квалитетот и начинот на преработка на минералната суровина.

Со погоре наведената законска одредба законодавецот упатува на донесување пропис, во случајов тарифник, со кој овластениот доносител ќе ја утврди висината на надоместоците, помеѓу другото и висината на надоместокот за експлоатација на минерални суровини. Со други зборови, во функција на операционализација на одредбите од Законот, односно нивна поблиска разработка и конкретизација, заради нивно извршување, Владата е овластена со Тарифник да ја утврдува висината на надоместоците за експлоатација на минерални суровини. Овластувањето на Владата да донесува прописи во функција на извршување на законите, изворно е уредено со одредбите од член 91 алинеи 1 и 5 од Уставот, според кои, Владата на Република Северна Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите и донесува уредби и други прописи за извршување на законите.

Согласно со овластувањето од член 76 став 1 од Законот, Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 24 декември 2024 година, донела Тарифник за утврдување на висината на надоместоците за издавање на дозволи и концесии за вршење детални геолошки истражувања и концесии за експлоатација на минерални суровини, објавен на 25 декември 2024 година во „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 268/2024.

Разгледувајќи ја содржината на оспорените одредби од член 4 од Тарифникот vis a vis одредбите од Законот за минерални суровини, Судот утврди дека член 75 став 1 од Законот ги дефинира видовите надоместоци за експлоатација на минерални суровини, што не е спорно ниту за подносителот кој во иницијативата наведува дека член 75 став 1 од Законот предвидува два типа на надоместоци за носителите на концесија на минерални суровини, и тоа: надоместок за користење на простор и надоместок за експлоатирана количина на минерална суровина.

Воедно, од погоре цитираниот член 75 став 3 од истиот закон, Судот утврди дека основа за пресметка на видот на надоместокот од член 75 став 1 алинеја 2 од Законот, е продадената, односно употребената количина минерална суровина, за што концесионерот е должен да достави пресметка, поради што Судот оцени дека предметно оспорените одредби на член 4 од Тарифникот не се во спротивност со одредбите на Законот за минерални суровини, следствено и со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.

Од наводите во иницијативата, може да се заклучи дека подносителот на иницијативата, всушност, не се согласува со начинот на кој се формира висината на надоместокот за експлоатација на мермер, а кој според оспорениот член од Тарифникот е изразен како 5% од приходот остварен од продадената минерална суровина во било кој облик или форма. Поконкретно, не се согласува при формирањето на висината на надоместокот за експлоатација на мермер да биде вклучен приходот од продадената минерална суровина, со образложение дека ваквиот начин, односно модел на пресметка на надоместокот, не е економски оправдан за концесионерите кои вршат експлоатација на мермер, и според него, основ за пресметка на концесискиот надоместок за експлоатација на мермер треба да биде фиксна цена, што беше претходно уредување со Тарифникот од 2020 година.

Според Судот, околноста што при формирањето на висината на надоместокот, доносителот на Тарифникот го земал предвид приходот којшто концесионерот го остварил од продажбата на овој вид минерал,  не ја доведува во прашање законитоста на членот од Тарифникот оспорен со иницијативата. Имено, имајќи предвид дека Законот јасно упатува дека висината на надоместокот го утврдува Владата, следствено, легитимно право е на Владата да процени кој начин на пресметка ќе го употреби, односно кои параметри ќе бидат вклучени за да ја утврди висината на надоместокот за експлоатација на минералната суровина мермер, вклучително и за сите останати минерални суровини. Во случајот, Владата оценила за потребно и целисходно да го пропише предметно оспорениот начин на пресметка кога станува збор за експлоатација на минералната суровина мермер, а прашањето за целисходноста од ваквиот начин на пресметка, не е уставно прашање, туку дали при пресметката се земени во предвид основните критериуми утврдени во Законот, како појдовна основа за понатамошна нивна операционализација, заради нивно извршување, што во конкретниот случај, е сторено. Видот на надоместоците се утврдени во Законот, основиците за пресметка на надоместоците, исто така, се утврдени во Законот, а согласно со овластувањето во Законот, Владата понатаму врши нивна операционализација, односно нивна поблиска разработка и конкретизација, заради нивно извршување. Оттука, дали за пресметката на висината на надоместокот за експлоатација на конкретна минерална суровина ќе биде земен процент од приходот на продадената минерална суровина, или процент од вредноста на продадената минерална суровина, или ќе биде земена фиксна цена (во предметниот Тарифник, се застапени сите наведени начини на пресметка), е прашање на проценка на Владата.

Во однос на наводите за спротивноста на предметно оспорените одредби на членот од Тарифникот со член 9 и член 55 од Уставот, според Судот, истите се неосновани. Уставниот принцип на еднаквост пред Уставот и законите, којшто се разгледува помеѓу субјектите кои се во иста правна и фактичка пложба, според Судот, не е повреден. Утврдениот начин на пресметка за експлоатација на минералната суровина мермер се однесува подеднакво за сите концесионери кои вршат експлоатација на минералната суровина мермер. Дополнително, со оспорениот начин на пресметка на надоместокот за експлоатација на минералната суровина мермер, не се повредува уставната гаранција за слобода на пазарот и претприемништвото. Секој субјект може слободно да учествува на јавен повик за доделување на одредена концесија. Влегувањето во овој вид на деловни активности, е израз на слободна волја, и право и слободна волја е на субјектите да одлучат дали ќе склучат концесиски договор, а со тоа и да ги плаќаат концесиските надоместоци.

Во врска со предметното прашање, треба да се има предвид дека минералните суровини се посебно заштитени добра од општ интерес, сопственост на Република Северна Македонија. Прибраните надоместоци од концесиите за експлоатација на минерални суровини се јавен приход којшто согласно со член 76 ставови 3, 4 , 5, 6 и 7 од Законот за минерални суровини, се распределуваат на буџетот на Република Северна Македонија и на буџетот на општината на чие подрачје се врши концесиската дејност. Надоместоците за експлоатација на минерални суровини, претставуваат еден од видовите на фер компензација за трајното губење на необновливи минерални ресурси од национално значење, како и еден вид генерирање приходи во замена за ископаните количини на минерални суровини. Видовите на надоместоци и нивните износи треба да се утврдат на начин што ќе овозможи максимална економска корист на општествената заедница во најдолг можен временски период, а истовремено и на начин на кој ќе бидат зачувани економските и другите интереси на носителите на експлоатацијата, и ќе ја направи деловната средина во сферата на рударството поволна и привлечна за понатамошни капитални инвестиции во геолошки истражувања и развој на рударската индустрија.

Тргнувајќи од погоре изнесеното, Судот оцени дека член 4 став 1 дел В. Неметалични минерални суровини точка 6., став 3 и став 6 од Тарифникот, не е во спротивност со одредбите на Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата.

V

Врз основа на наведеното, Судот, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски