Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.260/2024
Скопје, 22.10.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 26, член 38 алинеја 3 и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 22 октомври 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на точка 32 од дел III од Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2025 година, бр. 50-868/6 од 4 февруари 2025 година („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 25/2025).
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на точка 35 од дел III од Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2024 година, бр. 41-805/4 од 16 јануари 2024 година („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 15/2024, 160/2024 и 226/2024).
Образложение
I
Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на точката 35 од дел III од актот ознален во точка 2 од диспозитивот на ова решение.
Според наводите во иницијативата, оспорената точка 35 од дел III од Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2024 година е во спротивност со член 41 од Законот за урбанистичко планирање и со владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Подносителот наведува дека за изработување на урбанистичките планови од член 10 став 1 точка 5 од Законот за урбанистичко планирање, Владата на Република Северна Македонија донесува годишна програма за финансирање на предлог на органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.
Понатаму, според член 41 став 5 од Законот за урбанистичко планирање, изборот на барањата што ќе бидат внесени во годишната програма на Владата, го врши комисија, формирана од министерот, која се состои од три члена кои по професија се архитекти, урбанисти вработени во органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот. Комисијата, својот предлог со образложение за целисходноста, потребата и степенот на финансирање на плановите го доставува на министерот, кој го предлага на Владата на Република Северна Македонија.
Според став 7 од истиот член, Годишната програма, Владата ја донесува до 31 декември за наредната година и ја објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија” и во информацискиот систем е-урбанизам.
Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2024 година бр. 41-805/4 е донесена на 16 јануари 2024 година врз основа на член 41 став 1 од Законот за урбанистичко планирање.
Оспорената точка, според подносителот, со својата содржина создава облигационен однос заради исплата по годишни програми кои се однесуваат на минати години кое нешто не е и не може да биде предмет на уредување на Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови. Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2024 година се однесува само за 2024 година, а не за минати години и со истата не може да се воспоставуваат облигациони односи. Исплатата на средствата по повод годишните програми за изработка на урбанистички планови и државна и локална урбанистичка планска документација можат да се однесуваат само на годината за која се донесува планот.
Имајќи предвид дека во член 41 од Законот за урбанистичко планирање е определено што може да содржи Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, така што оспорената точка според подносителот, доведува до заблуда и не е во согласност со темелната вредност владеење на правото. Со истата се уредува прашање воспоставување на облигационен однос, кое не може да биде предмет на уредување со подзаконски акт и од тие причини предлага Судот да поведе постапка за оценување на нејзината уставноста и законитоста и истата да ја укине.
II
На седницата Судот утврди дека точка 35 од дел III од Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2024 година, бр. 41-805/4 од 16 јануари 2024 година („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 15/2024, 160/2024 и 226/2024) регулира дека средствата од дел II на оваа програма се реализират со следните урбанистички планови и урбанистички проекти меѓу другото и исплата на средства по доставени фактури за урбанистички планови, урбанистички планови за четврти, урбанистичко – плански документации, студии или елаборати за стратешка оценка на влијанието врз животната средина и услови за планирање на просторот, чие изготвување е започнато согласно Годишната програма за изработка на урбанистички планови и државна и локална урбанистичка планска документација во Република Македонија во 2013 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.4/13, 69/13, 130/13 и 163/13); Годишната програма за изработка на урбанистички планови и државна и локална урбанистичка планска документација во Република Македонија во 2014 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.15/14, 143/14, 161/14 и 182/14); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови и државна и локална урбанистичка планска документација, урбанистичка планска документација за туристичка развојна зона, урбанистичка планска документација за автокамп и проект за инфраструктура во Република Македонија за 2015 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 196/14 и 62/15); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко – проектни документации за 2015 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 215/15); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко – проектни документации за 2016 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 9/16, 29/16, 68/16 и 190/16); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко –проектни документации за 2017 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 192/16, 114/17 и 191/17); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко – проектни документации за 2018 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 16/18, 56/18, 73/18 и 212/18); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко – проектни документации за 2019 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 16/19, 107/19 и 248/19); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко – проектни документации во 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.7/20); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2021 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.15/21, 107/21 и 258/21); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2022 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.33/22, 116/22 и 279/22) и Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2023 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.37/23, 65/23 и 132/23), а ќе се врши согласно условите утврдени со соодветната програма.
На седницата Судот, исто така, утврди дека точка 32 од дел III од Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2025 година со бр. 50-868/6 од 4 февруари 2025 година („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 25/2025) регулира дека средствата од дел II на оваа програма се реализират со следните урбанистички планови и урбанистички проекти, меѓу друдото, и исплата на средства по доставени фактури за урбанистички планови, урбанистички планови за четврти, урбанистичко – плански документации, студии или елаборати за стратешка оценка на влијанието врз животната средина и услови за планирање на просторот, чие изготвување е започнато согласно Годишната програма за изработка на урбанистички планови и државна и локална урбанистичка планска документација во Република Македонија во 2013 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 4/13, 69/13, 130/13 и 163/13); Годишната програма за изработка на урбанистички планови и државна и локална урбанистичка планска документација во Република Македонија во 2014 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 15/14, 143/14, 161/14 и 182/14); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови и државна и локална урбанистичка планска документација, урбанистичка планска документација за туристичка развојна зона, урбанистичка планска документација за Службен весник на РСМ, бр. 25 од 6.2.2025 година 3 од 4 автокамп и проект за инфраструктура во Република Македонија за 2015 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 196/14 и 62/15); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко – проектни документации за 2015 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 215/15); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко – проектни документации за 2016 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 9/16, 29/16, 68/16 и 190/16); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко –проектни документации за 2017 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 192/16, 114/17 и 191/17); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко – проектни документации за 2018 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 16/18, 56/18, 73/18 и 212/18); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко – проектни документации за 2019 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 16/19, 107/19 и 248/19); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко – планска документација и урбанистичко – проектни документации во 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 7/20); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2021 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 15/21, 107/21 и 258/21); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2022 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 33/22, 116/22 и 279/22); Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2023 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.37/23, 65/23 и 132/23) и Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2024 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 15/24, 160/24 и 226/24), а ќе се врши согласно условите утврдени со соодветната програма.
III
Според член 8 алинеи 3 и 10 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото и уредувањето и хуманизмот на просторот се темелни вредности на Уставот.
Согласно со член 110 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и колективни договори со Уставот и со законите.
Според член 38 алинеја 3 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата.
Согласно со член 26 од Актот на Судот, при испитување на иницијативата Судот не е ограничен со наводите или одредбите што се оспорени со иницијативата.
Со член 41 став 1 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 32/2020, 111/2023, 171/2024 и 224/2024) е регулирано дека за изработување на урбанистички планови од членот 10 став (1) точка 5 од овој закон и урбанистички проекти, Владата на Република Северна Македонија донесува годишна програма за финансирање, на предлог на органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.
Според став 2 од истиот член на Законот, годишната програма од ставот (1) на овој член, ги содржи и урбанистичките проекти и друга претпроектна и проектна документаци, доколку донесувачот смета дека се неопходни за изработување, донесување и спроведување на плановите.
Во став 3 од овој член е определено дека заради поттикнување и забрзување на процесот на уредување на просторот, Владата на Република Северна Македонија во годишната програма од став (1) на овој член, го уредува и финансирањето на изработка на урбанистички планови од членот 10 став (1) точки 1, 2, 3 и 4 од овој закон и урбанистички проекти, на предлог на органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, а на барање на единиците на локалната самоуправа, а според став 4 од истиот член, општините, општините на Градот Скопје и Градот Скопје, најдоцна до 30 септември секоја година, поднесуваат барање за финансирање на изработување на урбанистички планови од ставот (3) на овој член, со образложение за значењето за секој плански опфат поединечно, до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.
Со став 5 од истиот член е регулирано дека изборот на барањата што ќе бидат внесени во годишната програма на Владата на Република Северна Македонија го врши комисија формирана од министерот, која се состои од три члена кои се архитекти урбанисти вработени во органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот. Комисијата својот предлог со образложение за целисходноста, потребата и степенот на финансирање на плановите му го дава на министерот, кој го предлага на Владата на Република Северна Македонија.
Според став 6, барањето од ставот (3) на овој член до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, се доставува преку информацискиот систем е-урбанизам или во писмена форма а според став 7 програмата од ставот (1) на овој член, Владата на Република Северна Македонија ја донесува до 31 декември за наредната година и ја објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија” и во информацискиот систем е-урбанизам.
IV
Од насловот, предметот на уредување и содржината на оспорената Годишна програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2024 година, произлегува дека истата се однесува на измината 2024 година, поради што Судот цени дека во конкретниов случај се исполнети условите од член 38 алинеја 3 од Актот на Уставниот суд за отфрлање на иницијативата.
Меѓутоа, од содржината на новата Годишна програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2025 година во дел III точка 32 регулира исти односи како оспорената точка 35 од дел III од Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2024 година.
Од тие причини, имајќи предвид дека согласно со член 26 од Актот на Судот, при испитување на иницијативата Судот не е ограничен со наводите или одредбите што се оспорени со иницијативата, Судот се впушти во уставно-судска анализа на Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2025 година и односите што истата ги регулира.
Правниот основ за донесување на овие годишни програми со кои се финансира изработката на урбанистички планови за конкретна календарска година е член 41 став 1 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 32/2020, 111/2023, 171/2024 и 224/2024).
Според тоа, Владата на Република Северна Македонија донела програма со која во дел I е утврдена изработка на урбанистички планови, урбанистички проекти и друга претпроектна и проектна документација за 2025 година.
Во дел II е определено дека средствата за реализација на оваа програма се утврдени со Буџетот на Република Северна Македонија за 2025 година и тоа во раздел 13001-Министерство за транспорт, програма 3-урбанизам и градежништво, потпрограма 30- урбанизам и градежништво, ставка 425-договорни услуги, потставка 425640-изработка на просторни-урбанистички планови, со вкупен износ од 30.000.000,00 денари.
Со дел III, се утврдува дека, меѓу другото, средствата од оваа програма се за реализација на урбанистички планови и урбанистички проекти за технолошки индустриски развојни зони и индустриски зони, автокампови и туристичко развојни зони, изработка на генерални урбанистички планови за Град Скопје, Куманово, урбанистички планови за село Долно Палчиште, Општина Боговиње, Долно Оризари, Општина Шуто Оризари, изработка на урбанистички планови односно урбанистички проекти за граничните премини Делчево, Богородица, Клепало (Берово), Табановце (Куманово), Мајден (Кавадарци) понатаму изработка на заштитно – конзерваторски основи за урбанистички планови, урбанистички проекти, ажурирани геодетски подлоги хидролошки студии или елаборати за стратешка оцена на влијанието врз животната средина……..како и исплата на средства по доставени фактури за урбанистички планови, урбанистички планови за четврти, плански документации, студии, елаборати и други акти, чие изготвување е започнато согласно годишните програми од претходните години (таксативно наведени во оваа програма во точката 32), а ќе се врши согласно со условите утврдени во соодветните програми.
Владата на Република Северна Македонија има законско овластување според Законот за урбанистичко планирање, да донесе годишни програми за финансирање на изработка на урбанистички проекти и тоа во зависност од опфатот на урбанистичкото планирање, како и од тоа дали предметот на планирањето е од државно или од локално значење, има право да финансира донесување на: генерален урбанистички план, детален урбанистички план, урбанистички план за село, урбанистички план за вон населено место и урбанистички план за подрачја и градби од државно значење.
Со овие годишни програми за финансирање на изработка на урбанистички проекти всушност се прифаќа финансирањето на изработката на конкретни урбанистички планови кое отпочнува во таа календарска година чијашто динамика на реализација е во повеќе фази и подолг временски период од една календарска година, па оттука и финансирањето се одвива етапно во зависност од степенот на реализација на секоја фаза од постапката.
Согласно со Законот за урбанистичко планирање, изработката и донесувањето на урбанистичките планови се врши по правило во една или две фази во зависност од сложеноста, обемот и важноста на ваквиот урбанистички проект.
Така, во член 21 од Законот е определено дека генералниот урбанистички план и деталниот урбанистички план, како и нивните изменувања и дополнувања, по правило се изработуваат и донесуваат во две фази, како нацрт – план и предлог – план, додека пак урбанистички план за село, урбанистички план за вон населено место и урбанистички план за подрачје и градби од државно значење, по правило се изработуваат и донесуваат во една фаза, како предлог план.
Донесувачот на плановите, може да одлучи урбанистичкиот план да го изработи и донесе во две фази, како нацрт план и предлог план, во случаите кога се работи за важен, сложен и обемен плански опфат или измена и/или дополнување, а оваа одлука се донесува во фаза на донесување на годишната програма од членовите 40 и 41 од овој закон или во фаза на усвојување на планската програма за урбанистичкиот план од членот 44 на овој закон.
Исто така, урбанистичките планови се донесуваат за определен плански период. Во член 22 од Законот за урбанизам е определено дека планирањето на просторот се врши за одреден плански период, кој служи за пресметување на идните потреби за просторен развој и за предвидување на програмските параметри на просторниот развој во постапката за изработување и спроведување на плановите. Планскиот период е време за кое се прави проекција на сите состојби и развојни тенденции врз основа на податоците собрани во базната година на отпочнување со изработка на урбанистички план и временски период за кој се очекува урбанистичкиот план да се реализира. Притоа, планскиот период изнесува десет години за: генерален урбанистички план, урбанистички план за село и урбанистички план за подрачја и градби од државно значење. Од друга страна пак, планскиот период изнесува пет години за детален урбанистички план и урбанистички план за вон населено место.
Од анализата на законските одредби произлегува дека изработката на урбанистичките планови е важна, сложена и обемна постапка која опфаќа повеќе фази на изработка без разлика дали станува збор за изработка на генерален урбанистички план, детален урбанистички план, урбанистички план за село, урбанистички план за вон населено место или урбанистички план за подрачја и градби од државно значење и за истите е технички невозможно да се изработат за една календарска година.
Во Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички проекти од 2024 година и од 2025 година, оспорената точка 35 односно 32 не треба да се гледа изолирано, без да се земе предвид и делот IV од програмата и односите којшто ги регулира.
Имено, во делот IV точка 2 од Годишната програма за финансирање е определено дека исплата на средствата ќе изврши Министерството за транспорт за секоја задача одделно во зависност од степенот на извршување на задачата (односно за секоја фаза од урбанистичките планови кои биле одобрени со годишните програми за финансирање), а врз основа на барање за исплата со приложени програма, договор, извештај за степенот на извршена задача, ќе им се изврши и процентуална исплата.
Исплатата се врши на начин што за урбанистичките планови 50 % од вредноста на задачата ќе се исплати по изработување на планската програма, 30% по изработување на нацрт на урбанистичкиот план, а 20% по изработување на предлог на урбанистичкиот план; за урбанистичките планови кои немаат фаза на нацрт урбанистички план 50 % од вредноста на задачата ќе се исплати по изработување на планската програма, а 50% по изработување на предлог на урбанистичкиот план; за урбанистичките проекти 100% од вредноста на задачата ќе се исплати по нивно изработување и доставување во информацискиот систем е-урбанизам и заштитно – конзерваторските основи, ажурираните геодетски подлоги, студиите или елаборатите за стратешка оценка на влијанието врз животната средина, хидролошките студии, како и елаборатите за услови за планирање на просторот ќе се исплатат по нивно изработување.
Ваквото регулирање на односите и степенот на исплата на финансиските средства е во согласност со став 5 од член 41 од Законот за урбанистичко планирање.
Имајќи го предвид изнесеното, Судот одлучи дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на точката 32 од дел III од Годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови за 2025 година, бр. 50-868/6 од 4 февруари 2025 година („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 25/2025) со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и член 41 од Законот за урбанистичко планирање и
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски