Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.42/2025
Скопје, 22.10.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 и член 73 алинеја 1 од Aктот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 22 октомври 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 20-а став 3 од Законот за технолошки индустриски развојни зони („Службен весник на Република Македонија” бр.14/2007, 103/2008, 139/2009, 156/2010, 172/2012, 41/2014, 160/2014, 72/2015, 129/2015, 173/2015, 192/2015, 217/2015, 30/2016 и 83/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.13/2023 и 59/2025).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 19 став 1 во делот „управува” од Законот означен во точката 1 од ова решение.
3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 19 став 1 во делот „управува“ од Законот означен во диспозитивот на ова решение.
Според подносителот законското решение согласно кое со Дирекцијата „управува“, Управниот одбор е спротивно на член 47 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, бидејќи предизвикува колизија меѓу надлежностите на Управниот одбор и директорот на Дирекцијата. Покрај ова, оспорениот дел е спротивен и на член 51 од Уставот, како и на темелната вредност владеење на правото од член 8 став алинеја 3 од Уставот.
Исто така, подносителот го оспорува и член 20-а став 3 во делот „или подзаконски акт донесен од Управниот одбор на Дирекцијата“ од истиот закон како спротивен на член 32 од Уставот.
Понатаму, подносителот на иницијативата наведува дека член 20-а став 3 во делот „може да се обезбедат и од сметката за самофинансирачки активности на Дирекцијата“ од Законот создава правна несигурност бидејќи не прецизира колкав дел од самофинансирачките активности ќе може да се користи за зголемување на платите, ниту кој орган ќе ја носи одлуката, односно не се прецизирани критериуми и параметри за неговата примена, што, исто така, е спротивен на темелната вредност владеење на правото.
Врз основа на наведеното, се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените делови од одредбите, а потоа истите да ги укине. Исто така, се предлага до донесување на конечната одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање на извршување на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на оспорените делови од одредбите од Законот.
II
На седницата Судот утврди дека во член 19 став 1 од Законот за технолошки индустриски развојни зони („Службен весник на Република Македонија” бр.14/2007, 103/2008, 139/2009, 156/2010, 172/2012, 41/2014, 160/2014, 72/2015, 129/2015, 173/2015, 192/2015, 217/2015, 30/2016 и 83/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.13/2023 и 59/2025) е предвидено дека со Дирекцијата управува Управен одбор кој е составен од седум члена и тоа по еден член предложен од претседателот на Владата, министерот надлежен за работите од областа на економијата, министерот надлежен за работите од областа на финансиите, министерот надлежен за работите од областа на транспортот и тројца членови предложени од корисници на технолошките индустриски развојни зони.
Со член 20-а став 3 од истиот закон е предвидено дека зголемувањето на основната плата и додатокот на плата за ниво од ставовите (1) и (2) на овој член, нивната висина и начинот на утврдување се уредуваат со колективен договор или подзаконски акт донесен од Управниот одбор на Дирекцијата, а средствата покрај тоа што се обезбедуваат од Буџетот на Република Северна Македонија, а може да се обезбедат и од сметката за самофинансирачки активности на Дирекцијата.
III
Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Во член 32 став 6 е превидено дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Според член 51 став 1 од Уставот законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Во член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Северна Македонија, е предвидено дека Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Член 47 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија” бр.58/2000, 44/2002, 13/2006, 82/2008, 167/2010, 36/2011, и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.96/2019, 110/2019, 154/2019 и 121/2024) предвидува дека со работата на самостојниот орган на државната управа, управната организација и органот во состав, раководи директор кој го именува и разрешува од должност Владата, доколку со закон поинаку не е определено.
IV
Законот за технолошки индустриски развојни зони е lex specialis во однос на Законот за организација и работа на органите на државната управа како lex generalis, што ја уредува организацијата на Дирекцијата, финансиското управување и правата на вработените во специфична институција со особен развоен и економски карактер.
Според направената анализа на оспорениот член 19 став 1 од Законот произлегува дека Управниот одбор има управувачка и стратешка функција, додека директорот ја има извршната функција. Оваа поделба обезбедува транспарентност, отчетност и мултиресорско управување. Терминот „управува“ укажува на извршна, административна и менаџерска функција. Ова значи дека директорот е орган одговорен за спроведување на политиките, донесување одлуки во рамки на надлежностите, организирање на работењето и претставување на Дирекцијата. Управувањето подразбира не само раководење со дневните активности, туку и носење конкретни одлуки поврзани со реализацијата на надлежностите на Дирекцијата. Оваа формулација е во согласност со принципот на хиерархиска структура во јавната управа, каде извршниот директор има централна улога во оперативното функционирање на институцијата.
Од анализата на одредбата од член 20-а став 3 произлегува дека оваа одредба ги уредува прашањата за плати и додатоци на плати на вработените во Дирекцијата за технолошки индустриски развојни зони. Законодавецот овозможил овие елементи да се регулираат со колективен договор, но и со подзаконски акт на Управниот одбор, а дополнително средствата за исплата може да се обезбедат не само од државниот буџет, туку и од сопствени приходи на Дирекцијата (самофинансирачки активности).
Наводите дека оспорениот дел од член 19 став 1 од Законот е спротивен на владеењето на правото и на член 47 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, Судот оцени дека се неосновани од причина што истиот предвидува правило дека со органите раководи директор, но истовремено дозволува со закон да биде предвидено и поинакво решение што јасно произлегува од употребената законска формулација „доколку со закон поинаку не е определено“. Во конкретниот случај, со Законот за технолошки индустриски развојни зони, како lex specialis е предвидено Управниот одбор да управува со Дирекцијата.
Управниот одбор не ја заменува улогата на директорот, туку има стратешка и управувачка функција, додека директорот е извршен орган кој ги спроведува одлуките. Ваква поделба на функции е вообичаена и кај други јавни институции (на пример, јавни претпријатија, агенции и фондови). Оваа организациска поставеност не е во спротивност со владеењето на правото како темелна вредност на Уставот, туку напротив, обезбедува колективно управување со учество на повеќе ресори и заинтересирани страни, што ја зголемува транспарентноста и легитимитетот.
Судот оцени дека се основани наводите на подносителот дека член 20-а став 3 е спротивен на член 32 од Уставот од причина што истиот предвидува дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори, но не и со подзаконски акти донесени од Управен одбор.
Оваа уставна формулација претставува израз на принципот на социјален дијалог и автономија на социјалните партнери (работодавачот и синдикатот) при уредувањето на работните односи, во рамки на законски определените граници. Вклучувањето на „подзаконски акт донесен од Управниот одбор“ како извор за утврдување на висината и начинот на зголемување на платата излегува надвор од уставните рамки, бидејќи дозволува управен орган да уредува прашања што според Уставот се уредуваат со закон и колективен договор. Подзаконските акти имаат карактер на инструменти за спроведување на закон, но не и на самостоен извор за уредување на права на вработените, особено не на нивото на утврдување на плата и додатоци на плата.
Оттука, Судот оцени дека член 20-а став 3 може да се доведе под сомнеж во поглед на согласноста со член 32 став 6 и член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, бидејќи дозволува уредување права од работен однос со акт кој нема уставен основ за тоа. На тој начин се нарушува принципот на хиерархија на правните норми и се загрозува правната сигурност на вработените.
По однос на наводите дека делот „може да се обезбедат и од сметката за самофинансирачки активности на Дирекцијата“ во член 20-а став 3 од Законот создава правна несигурност бидејќи не прецизира колкав дел од самофинансирачките активности ќе може да се користи за зголемување на платите, ниту кој орган ќе ја носи одлуката, Судот оцени дека се основани од причина што, одредбата е недоволно јасна и прецизна и нема критериуми во Законот што би ја ограничувале или регулирале употребата на тие средства за плати и додатоци, така што со тоа се создава правна несигурност и повреда на начелото на владеење на правото, за да можат граѓаните и вработените мора да ги предвидат последиците од примената на законската норма.
Во однос на наводите дека формулацијата на оспорената законска одредба е недоволно јасна и прецизна и како таква не обезбедува правна сигурност на граѓаните, како елемент на принципот на владеењето на правото, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на член 20-а став 3 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3, член 32 и член 51 од Уставот.
Во врска со предлогот во иницијативата, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на оспорената одредба, Судот оцени дека не се исполнети условите од член 37 став 1 од Актот на Уставниот суд.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение, при што решението под точка 1 од диспозитивот се донесе со мнозинство гласови.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски