УЗ.бр.70/2025 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
УЗ.бр.70/2025
Скопје, 15.10.2025 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 115/2024), на седницата одржана на 15 октомври 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на точките 3. и 10. од Упатството за радиодифузерите за локалните избори 2025 година, бр. 01-4137/1 од 26.09.2025 година, донесено од Советот на Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, на 12-та седница одржана на 26.09.2025 година.

Образложение

Политичката партија „Левица” – Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредби од актот означен во диспозитивот на Решението.

Според наводите од иницијативата, со точките 3. и 10. од Упатството за радиодифузерите за локалните избори 2025 година, се повредени одредбите од член 1 став 1, член 2 став 2, член 8 став 1 алинеи 1, 3, 4, 5, 9 и 11, член 9, член 16 ставови 1, 2, 3 и 7, член 20 став 1, член 22 ставови 1 и 2, член 23, член 50 став 3, член 51, член 52 ставови 1 и 2, член 54 ставови 1, 3 и 4, член 61 став 1, член 68 став 1 алинеја 2 и член 118 од Уставот на Република Северна Македонија. Воедно, оспорените точки од Упатството се спротивни на член 60 ставови 1 и 4, член 70 ставови 1 и 2, член 75 ставови 2 и 3, член 75-ѓ ставови 1 и 13 од Изборниот законик, членовите 5, 6 и 8 од Законот за спречување и заштита од дискриминација, член 7 од Универзалната декларација за правата на човекот на Обединетите нации и член 14 од Европската конвенција за заштита на човековите права.

Во иницијативата се наведува дека Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги го донела Упатството со цел на радиодифузерите да им го појасни начинот на примена на одредбите од Изборниот законик за распределба на времето за платено политичко рекламирање (ППР) за локалните избори 2025. Mеѓутоа, тоа го направила со произволно и неточно толкување на одредбите од Изборниот законик на начин што при распределбата на минутажата за платеното политичко рекламирање не ги опфатила сите политички партии од позицијата и опозицијата, туку само поименично наведените во оспорената точка 3 од Упатството, со што го оневозможила платеното политичко рекламирање на позиционата политичката партија ЗНАМ и платеното политичко рекламирање на опозиционата политичка партија „Левица”.

Подносителот наведува дека употребените термини „може” и „најмногу” во член 75-ѓ од Изборниот законик не смеат да се толкуваат буквалистички, рестриктивно и фиксно, туку телеолошки, односно согласно со целта на Законот, а тоа е обезбедување рамноправност, плурализам и фер медиумски пристап во изборната кампања. Терминот „може” означува можност, а не исклучиво право, додека терминот „најмногу” поставува горна граница, а не автоматска распределба на сите осум минути медиумски простор наменети за пратенички групи помеѓу две однапред утврдени политички партии од позиција и опозиција. Според член 70 став 2 од Изборниот законик, учесниците во изборната кампања имаат право на рамноправен пристап и под еднакви услови да ги користат сите видови на политичка пропаганда, известување и други облици на пропаганда чијашто цел е да се влијае на одлуката на избирачите при гласањето, меѓутоа Агенцијата пропишувајќи го Упатството во спорната точка 3. резервира минути за точно определен број партии, а се исклучуваат други партии од истата категорија, што е погрешна интерпретација, и спротивна на уставните принципи на еднаквост и политички плурализам и на смислата и духот на Законикот којшто го пропишува принципот на еднаквост и рамноправност на сите учесници во изборната кампања, без исклучок и без дискриминација.

Според подносителот, Упатството мора да ја отсликува реалната состојба на политичката сцена, со вклученост на сите релевантни политички субјекти од позицијата и опозицијата, кои имаат потврдени листи и реално учествуваат во изборната кампања, бидејќи Изборниот законик не може да се менува после секоја персонална промена на новиот парламентарен состав во мандатот на Собранието, туку мора да содржи општи, флексибилни и реално применливи т.н. каучук, т.е. бланкетни-норми коишто ќе се прилагодат на живата реалност in concreto. Во иницијативата подносителот укажува како би требало да се изврши распределбата на минутажата за платеното политичко рекламирање за да бидат задоволени уставните и законски принципи на еднаквост и недискриминација, односно вкупното време на платена политичка програма од 9:30 минути да биде поделено помеѓу сите парламентарни партии со формирана пратеничка група пропорционално на сите шест пратенички групи во сооднос со бројот на освоените гласови на последните редовни парламентарни избори 2024: за позиција/власт во пропорција 1:2:3, односно од вкупно 240 секунди = 120 секунди му припаѓаат на ВМРО-ДПМНЕ + 80 секунди му припаѓаат на ВЛЕН + 40 секунди му припаѓаат на ЗНАМ; и за опозиција, односно од вкупно 240 секунди = 120 секунди му припаѓаат на СДСМ + 80 секунди му припаѓаат на ДУИ + 40 секунди ѝ припаѓаат на ЛЕВИЦА, со што би се испочитувала смислата на Законот.

Во продолжението на иницијативата подносителот наведува дека според член 8 од Уставот, политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори се темелни вредности на уставниот поредок, а основен предуслов за спроведување демократски избори и обезбедување на политичкиот плурализам е достапноста на политичките партии до медиумите и избалансирано медиумско покривање на сите политички опции и програми. Во едно демократско општество, изборите се фер само тогаш кога сите политички партии имаат еднаква можност да допрат до граѓаните со своите пораки, идеи и програми. Рекламирањето преку медиумите е клучен начин преку кој значаен дел од граѓаните добиваат информации за тоа што нуди секоја партија. Затоа, од непроценлива важност за демократијата во Републиката, е сите предложени и одобрени кандидати да имаат рамноправен и законит пристап до медиумите, што во конкретниот случај, не е овозможено.

Во однос на оспорената точка 10. од Упатството, подносителот наведува дека Советот на Агенцијата, надвор од својата законска надлежност, произволно и без законски основ воведува нова, во правниот поредок непостоечка категорија „поддржувач на изборната кампања”, непредвидена ниту со Уставот, ниту со Изборниот законик, каде таксативно се наведени учесниците во изборната кампања: самостојни политички партии, коалиции составени врз основа на писмен договор и групи избирачи како единствени признати титулари, т.е. легитимни подносители на листи. Со неоснованото проширување на нормативното значење на законската регулатива, Советот на Агенцијата презел улога којашто не му припаѓа по ниту еден извор на позитивното право со што ги прекршил одредбите од член 51 од Уставот, и презел надлежности од член 68 од Уставот кои експлицитно ги има Собранието со што е предизвикана правна несигурност, нееднаквост на учесниците во изборната трка и потенцијална злоупотреба на медиумскиот простор, спротивно на Изборниот законик и на основните начела и правни стандарди за владеење на правото, еднаквост и политички плурализам. Подносителот наведува и дека оспорениот акт не е ниту објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија” како што тоа задолжително го налага Уставот.

Од изнесените причини подносителот предлага поништување на оспорените точки од Упатството, а до донесување на конечна одлука, согласно со член 37 од Актот на Судот, предлага Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на оспорениот акт.

На седницата Судот утврди дека Советот на Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги донел Упатство за радиодифузерите за локалните избори 2025 година, бр. 01-4137/1 од 26.09.2025 година, во кој се содржани оспорените точки 3. и 10.

Судот утврди и дека со оспорените точки 3. и 10. од Упатството, Советот пропишува:

„3. Во согласност со распределбата на времето за платено политичко рекламирање утврдено во член 75-ѓ став 1 од Изборниот законик, вкупно деветте минути и триесет секунди (00:09:30) на реален час емитувана програма, ќе се користат на следниов начин:

– Во максимум 4-те минути наменети за двете најголеми политички партии од позицијата, кои на последните избори за пратеници освоиле најмногу гласови, ќе се емитува платеното политичко рекламирање на политичката партија ВМРО ДПМНЕ (Коалиција Твоја Македонија) и на политичката партија Движење БЕСА (Коалиција ВЛЕН).

– Во максимум 4-те минути наменети за двете најголеми политички партии во опозиција, кои на последните избори за пратеници освоиле најмногу гласови, ќе се емитува платеното политичко рекламирање на политичката партија СДСМ (Коалиција за локални избори 2025) и на политичката партија ДУИ (Национална алијанса за интеграција – НАИ).

– Во максимум 1-та минута наменета за политичките партии во Собранието на Република Северна Македонија кои на последните избори за пратеници не освоиле доволно пратеници да формираат пратеничка група ќе се емитува платеното политичко рекламирање на политичката партија ЛДП (Коалиција Искуство за успех), на политичката партија Демократска партија на Турците на Македонија и на политичката партија Демократска партија на Србите во Македонија.

– Преостанатите 30 секунди се наменети за подносителите на листи кои не се застапени во Собранието на Република Северна Македонија, односно за кандидатите од групи избирачи.

10. Во случаите кога подносител на потврдена листа одлучил дел од своето закупено време за ППР да го искористи за да подржи други учесници во изборната кампања, радиодифузерите треба да го наведат точниот назив на нарачателот на рекламирањето, а не на поддржаните учесници во изборната кампања.”

III

Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Согласно со член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Предмет на оспорување со иницијативата е акт донесен од Советот на Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги во функција на операционализација на одредби од Изборниот законик.

Имено, врз основа на член 18 став 1 алинеја 22 и член 20 став 1 алинеја 15 и член 96 став 2 од Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги („Службен весник на Република Македонија” бр. 184/2013, 13/2014, 44/2014, 101/2014, 132/2014, 142/2016, 132/2017, 168/2018, 248/2018 и 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 42/2020, 77/2021, 154/2023, 55/2024 и 193/2024), член 15 став 1 алинеја 23 и член 41 став 1 алинеја 13 од Деловникот за работа на Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги бр. 01-3632/1 од 22.08.2025 година, а во врска со член 76-в став 1, член 75-ѓ став 1, член 76, член 76-а ставови 2 и 8 и член 75 ставови 1 и 4 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија” бр. 40/2006, 136/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 196/1205, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016, 142/2016, 67/2017, 125/2017, 35/2018, 99/2018, 140/2018, 208/2018 и 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 98/2019, 42/2020, 74/2021, 215/2021, 58/2024 и 76/2024), согласно со Заклучокот бр. 02-4095/2 од 26.09.2025 година, Советот на Агенцијата, на 12-тата седница, одржана на 26.09.2025 година, донел Упатство за радиодифузерите за локалните избори 2025, бр. 01-4137/1 од 26.09.2025 година.

Во точката 1 од Упатството се наведува дека со ова упатство се појаснува начинот на примена на одредбите од Изборниот законик за распределба на времето за платено политичко рекламирање (ППР), означување на нарачателот на рекламирањето, распределба на времето во вестите кај Јавниот радиодифузен сервис (ЈРС), бесплатното политичко претставување на Програмскиот сервис наменет за емитување на активностите на Собранието на Република Северна Македонија (во понатамошниот текст: Собраниски сервис) и за обезбедување пристапност на содржините за изборниот процес за изборите за членови на советите на општините и советот на Градот Скопје и за градоначалници на општините и за градоначалник на Градот Скопје (во понатамошниот текст: Локални избори 2025 година).

Во оспорената точка 3. на Упатството се наведува дека во согласност со распределбата на времето за платено политичко рекламирање утврдено во член 75-ѓ став 1 од Изборниот законик, вкупно деветте минути и триесет секунди (00:09:30) на реален час емитувана програма, ќе се користат на следниов начин:

Со оспорената точка 10. на Упатството е пропишано дека во случаите кога подносител на потврдена листа одлучил дел од своето закупено време за ППР да го искористи за да подржи други учесници во изборната кампања, радиодифузерите треба да го наведат точниот назив на нарачателот на рекламирањето, а не на поддржаните учесници во изборната кампања.

Според точка 18. од Упатството, ова упатство влегува во сила со денот на донесувањето, и ќе биде објавено на веб-сајтот на Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги.

Од содржината на оспорената точка 3. на Упатството, произлегува дека Советот на Агенцијата при пропишувањето на начинот на распределбата на времето за платено политичко рекламирање се повикал на распределбата утврдена во член 75-ѓ став 1 од Изборниот законик.

При оцената, дали пропишаната точка 3. од Упатството, е во согласност со член 75-ѓ став 1 од Изборниот законик, Судот ја имаше предвид содржината на наведениот член од Законикот.

Член 75-ѓ став 1 од Изборниот законик уредува „За време на изборната кампања и во првиот и во вториот круг на гласање, радиодифузерите кои ги покриваат изборите можат да емитуваат вкупно девет минути и триесет секунди дополнително време за рекламирање на реален час емитувана програма исклучиво наменети за платено политичко рекламирање, од кои за двете најголеми политички партии од позицијата кои на последните избори за пратеници во Собранието на Република Македонија освоиле најмногу гласови можат да одвојат најмногу четири минути кои се распределуваат по претходен писмен договор, за двете најголеми политички партии во опозиција кои на последните избори за пратеници во Собранието на Република Македонија освоиле најмногу гласови можат да одвојат најмногу четири минути кои се распределуваат по претходен писмен договор, за политичките партии во Собранието на Република Македонија кои на последните избори за пратеници не освоиле доволно пратеници да формираат пратеничка група можат да одвојат една минута која се распределува по претходен писмен договор и за политичките партии кои не се застапени во Собранието на Република Македонија или кандидати можат да одвојат триесет секунди кои се распределуваат по претходен писмен договор.”

По разгледување на содржината на оспорената точка 3. од Упатството vis a vis содржината уредена со член 75-ѓ став 1 од Изборниот законик, Судот утврди дека при пропишувањето на оспорената точка 3. од Упатството, Советот на Агенцијата ја испочитувал законската определба од наведениот член, со што Судот не утврди повреда на член 51 од Уставот којшто налага согласност на законите со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, како и должност на секој да ги почитува Уставот и законите. Следствено, Судот не утврди повреда на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот според кој начелото на владеење на правото е темелна вредност на уставниот поредок којшто се изразува и преку согласноста на сите други прописи со Уставот и законите.

Судот ги имаше предвид наводите од подносителот дека иако Изборниот законик не е прилагоден на реалната ситуација, Упатството мора да ја отсликува реалната состојба на политичката сцена, односно дека Советот на Агенцијата требало пошироко, пофлексибилно, односно телеолошки во согласност со целта на Законот, да ја толкува одредбата од член 75-ѓ став 1 од Изборниот законик, па со точката 3. од Упатството да ги опфати и пратеничките групи на „Левица” од опозицијата и пратеничката група на Движењето ЗНАМ од позицијата бидејќи и тие се застапени во Парламентот, од кои наводи, всушност произлегува дека подносителот не се согласува што Советот на Агенцијата се држел до содржината на член 75-ѓ став 1 од Законикот, така како што ја уредил законодавецот.

Меѓутоа, според Судот, треба да се има предвид дека со иницијативата се оспорува содржина од пропис којшто во хиерархијата на правни акти е понизок од закон, а согласно со член 51 од Уставот, пониските правни акти треба да се потчинуваат на повисоките од него. Воедно, со акт понизок од закон, не може да се утврдуваат права и обврски за субјектите во правото, туку исклучиво со закон. Со подзаконски акт може само да се операционализираат одредби од закон, но не и изворно да се пропишуваат права и обврски коишто ги нема во закон, а во случајот, наводите дека Советот на Агенцијата бил должен да се впушти во пошироко толкување на законската одредба и да изврши распределба на минутажата за платено политичко рекламирање на начин опишан во иницијативата, упатуваат токму на изворно уредување на законска материја во пропис понизок од закон, што уставноправно не е дозволено.

Од содржината на оспорената точка 10. од Упатството, Судот утврди дека со истата се појаснува како треба да постапат радиодифузерите кога подносител на потврдена листа одлучил дел од своето закупено време за ППР да го искористи за да поддржи други учесници во изборната кампања, односно дека во таков случај, радиодифузерите ќе треба да го наведат точниот назив на нарачателот на рекламирањето, а не на учесникот во изборната кампања на кого нарачателот му отстапил дел од своето закупено време за ППР, што е во согласност со член 76 став 2 од Законикот, според кој во сите облици на платеното политичко рекламирање нарачателот на рекламирањето мора да биде јасно означен.

Што се однесува до наводите од иницијативата, што се и главна причина за оспорување на уставноста и законитоста на оспорената точка 10. од Упатството, конкретно дека ниту Уставот, ниту Изборниот законик познава категорија „поддржувач на изборната кампања”, со што јавниот орган, според подносителот, се ставил во позиција на законодавец, спротивно на тријалистичката поделба на државната власт, Судот, ваквите наводи ги оцени како неосновани.

Имено, според член 70 став 1 од Изборниот законик, подносителот на листа на кандидати чии листи на кандидати за избор на претседател на Републиката, пратеници, членови на совет, односно листа на кандидати за градоначалник се потврдени од надлежната изборна комисија, имаат право да организираат изборна кампања (во натамошниот текст: учесници во изборната кампања).

Според цитираната одредба од Законикот, учесници во изборната кампања се подносители на потврдена листа на кандидати за избор на членови на совет, односно потврдена листа на кандидати за избор на градоначалник.

Во оспорената точка 10. од Упатството јасно е предвидено кој отстапува дел од своето закупено време за ППР, а тоа е подносител на потврдена листа, и јасно стои дека делот од закупеното време се отстапува за други учесници во изборната кампања, со што неосновани се наводите дека употребените зборови, односно глаголот „поддржи” и глаголската придавка „поддржаните”, значат воведување нови, непостоечки категории во Изборниот законик, поради што Судот не утврди повреда на начелото на владеење на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска од член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот.

Во однос на наводите дека Упатството во кое се содржани оспорените точки, не е објавено во „Службен весник на Република Северна Македонија”, Судот утврди дека согласно со точка 18. од Упатството, истото е објавено на службената веб-страница на Агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, со што јавноста е запознаена со содржината на истото.

Имајќи го предвид погоре наведеното, Судот оцени дека оспорените точки 3. и 10. од Упатството, се во согласност со Уставот и Изборниот законик.

Врз основа на наведеното, Судот, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски