Уставен суд
на Република Северна Македонија
УЗ.бр.56/2025
Скопје, 24.09.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 24 септември 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 11 во делот „и притоа за поддршка на истата на прошишан образец да бидат потпишани најмалку два избирачи“, член 12, член 20 став 1 алинеја 1 и член 22 став 9 од Упатството за начинот и постапката за поднесување, прием и потврдување на кандидатските листи за локални избори 2025 бр. 08-1701/1 од 17.08.2025 година.
О б р а з л о ж е н и е
I
„Светскиот македонски конгрес“ со седиште во Скопје, преку својот законски застапник Тодор Петров, до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на дел од одредба и одредби од актот означен во диспозитивот на ова решение.
Според наводите во иницијативата, оспорениот дел и оспорените одредби, ги повредуваат член 8 став 1 алинеи 3 и 5, членовите 22, 23 и 51 и член 54 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија.
Се наведува дека Уставниот суд со Одлуката У.бр.186/2024 од 20 мај 2025 година, ги укина членовите 17 и 18 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.58/2024).
Од друга страна, со оспорениот дел од член 11 и другите оспорени одредби од Упатството, Државната изборна комисија, свесно и со злоупотреба на службената положба и овластувања, ја суспендира оваа одлука на Судот.
Оваа комисија не е законодавец и не може да пропишува услови за остварување на избирачкото право и правото на граѓаните да вршат јавни функции, што е спротивно на Изборниот законик.
Одлуката на Судот останува на сила бидејќи во месец август оваа година, не беа донесени измените и дополнувањата на Изборниот законик со кои требаше да се уреди прашањето за бројот на потребни потписи за кандидирање на независни кандидати за градоначалници и членови на општинските совети.
И покрај тоа што изборните рокови се во тек, Државната изборна комисија со подзаконски акт пропишува услови спротивно на Уставот и Изборниот законик, со предвидување потребен број потписи на избирачите кои имаат право да предлагаат кандидати за градоначалници и кандидатски листи за советници во советите на општините и Градот Скопје.
Спротивно на Уставот, Изборниот законик и Одлуката на Уставниот суд, Државната изборна комисија, со ова упатство ја регулира постапката за собирање потписи, откако претходно со нејзин заклучок е ставен вон сила Правилникот за регулирање на постапката за собирање потписи и начинот на определување на нотарите бр.08-563/1 од 20.02.2024 година.
Врз основа на донесеното упатство, Државната изборна комисија донела Роковник за извршување на изборните дејствија за спроведување на избори за членови на советите на општините и советот на Градот Скопје и за градоначалници на општините и градоначалник на Градот Скопје, 2025 година (пречистен текст) под број 11-1583/3 од 17 август 2025 година.
Со иницијативата, се предлага Судот да одржи подготвителна седница, како и да донесе решение согласно со член 37 став 1 од Актот на Судот.
II
На седницата Судот утврди дека врз основа на член 31 став 2 точка 2 и членовите 7, 57, 58, 60, 63, 64, 65, 66 и 67 од Изборниот законик и член 58 ставови 1 и 7 од Деловникот на Државната изборна комисија бр.01-2772/1 донесен на 30.12.2022 година, Државната изборна комисија, на седницата одржана на 17 август 2025 година, донела Упатство за начинот и постапката за поднесување, прием и потврдување на кандидатските листи за локални избори 2025 под бр.08-1701/1 од 17.08.2025 година (во натамошниот текст: Упатство).
Според член 11 од Упатството, кога подносител на листа на кандидати за членови на совет, односно листа на кандидат за градоначалник е rpyпa избирачи, потребно е иницијативата за поднесување на предлог на кандидатската листа да ја потврдат пред подрачните одделенија или регионални канцеларии на Државната изборна комисија со важечки документ за лична идентификација, со адреса на живеење на соодветната општина за која се поднесува соодветната кандидатска листа и притоа за поддршка на истата на прошишан образец да бидат потпишани најмалку два избирачи.
Согласно со член 12 став 1 од ова упатство, потписите на избирачите во постапката на кандидирање се собираат пред службените лица на ДИК на посебен образец, додека според став 2 на истиот член, секој избирач својот потпис може да го даде за повеќе листи на кандидати.
Потоа, во член 20 став 1 алинеја 1 од Упатството е предвидено дека кон листите за кандидати, поднесени од група избирачи меѓу другото, се доставува образец, собрани потписи за листа на кандидат за градоначалник на општината односно Градот Скопје и собрани потписи за листа на кандидати за членови на советот на општината односно Градот Скопје, во оригинал.
И на крајот, согласно со член 22 став 9 од истиот акт, општинските изборни комисии и изборната комисија за Град Скопје меѓу другото, проверуваат за групи избирачи: дали собраните потписи се на соодветен образец; и дали образецот е заверен од овластеното лице од ДИК.
III
Според член 8 став 1 алинеи 3 и 5 од Уставот, владеењето на правото и политичкиот плурализам и слободните непосредни демократски избори, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно со член 22 став 1 од Уставот, секој граѓанин со наполнети 18 години живот стекнува избирачко право.
Став 2 на истиот член предвидува дека избирачкото право е еднакво, општо и непосредно и се остварува на слободни избори со тајно гласање.
Понатаму, во член 23 од Уставот е утврдено дека секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Член 54 став 1 од Уставот, предвидува дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.
Согласно со член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Според член 1 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/2006, 136/2008, 155/2008-исправка, 163/2008-исправка, 44/2011, 51/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, бр.30/2014-исправка, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016, 142/2016, 67/2017, 125/2017, 35/2018, 99/2018, 140/2018, 208/2018 и 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.98/2019, 42/2020, 74/2021, 215/2021, 58/2024 и 76/2024), со истиот се уредуваат начинот, условите и постапката за избор на претседател на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: претседател на Републиката), за избор на пратеници во Собранието на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: пратеници), за членови на советите на општините и Советот на Градот Скопје (во натамошниот текст: членови на советите), за избор на градоначалник на општина и градоначалник на Градот Скопје (во натамошниот текст: градоначалник), начинот и постапката на евидентирање на избирачкото право, водење на Избирачкиот список, определување на границите на изборните единици и утврдувањето, менувањето и објавувањето на избирачките места, како и условите за функционирање на избирачките места.
Во член 2 точки 1-29 од овој законик се содржани дефиниции за поимите употребени во истиот.
„Подносител на листа“ се регистрираните политички партии или нивни коалиции регистрирани во Државната изборна комисија, група избирачи и пратеници (точка 5 на овој член).
„Кандидат“ е државјанин на Република Северна Македонија утврден од надлежната изборна комисија во согласност со овој законик, за кој ќе се гласа на избори (точка 6).
„Независен кандидат“ е кандидат за избор на претседател на Републиката, пратеник, градоначалник или член на совет кој е поддржан од „група избирачи“ (точка 7).
Државната изборна комисија е дефинирана како орган за спроведување на изборите (член 17 алинеја 1 од Изборниот законик), која се грижи за законитоста во подготовката и спроведување на изборите во согласност со овој законик и врши надзор над работата на изборните органи, согласно со член 31 став 1 од Изборниот законик. Меѓу другото, оваа комисија има надлежност да дава упатства, појаснувања и препораки за примената на одредбите на овој законик и други закони кои се однесуваат на прашањата поврзани со изборите (став 2 точка 2 на истиот член).
Изборниот законик содржи одредби кои се однесуваат на кандидирањето за избори за членови на советите на општините и градоначалници.
Според член 57 став 1 од овој законик, предлагањето на кандидати за избор на претседател на Републиката, кандидати за пратеници, кандидати за членови на совет и за градоначалник се врши со поднесување на листа на кандидат за претседател на Републиката, листа на кандидати за пратеници, листа на кандидати за членови на совет, односно листа на кандидат за градоначалник.
Согласно став 2 на овој член, кандидат за претседател на Републиката, пратеник, кандидати за членови на совет и за градоначалник може да биде предложен само во една листа.
Подносителот на листа може да поднесе само една листа на кандидат за претседател на Републиката, кандидати за пратеници, кандидати за членови на советот, како и една листа на кандидат за градоначалник, согласно член 58 став 1 од Изборниот законик.
Согласно член 60 став 1 од Законикот, право да поднесат листа на кандидати за пратеници, листа на кандидати за членови на совет, односно листа на кандидат за градоначалник имаат регистрираните политички партии самостојно, коалиции, како и група избирачи (во натамошниот текст: подносител на листа). Листата на кандидати ја потпишува лично овластен претставник на подносителот на листата (став 7). Називот на листата се означува според името на подносителот на листата (став 8). Ако подносител на листата на кандидати е група избирачи, називот на листата се означува со „група избирачи” и името и презимето на кандидатот (став 9).
Понатаму, во член 63 ставови 1-5 од Изборниот законик е нормирана постапката на собирање потписи на избирачите за предлагање на кандидат.
Имено, тие се собираат пред службените лица на Државната изборна комисија и пред надлежен нотар на образец утврден од Државната изборна комисија, кој содржи име и презиме, постојано живеалиште, единствен матичен број на предложените кандидати, како и име и презиме и единствен матичен број на избирачот кој го потпишува предлогот. Подносителот на листа определува пред кои нотари ќе се собираат потписи и за тоа ја известува Државната изборна комисија. Државната изборна комисија на својата интернет страна објавува листа на нотари пред кои подносителите на листа собираат потписи (став 1).
Потоа, постапката за собирање потписи и начинот на определување на нотарите се уредува со подзаконски акт (правилник) кој го донесува Државната изборна комисија (став 2 на истиот член).
Моментот од кога започнува да тече рокот во кој се собираат потписите (десетиот ден од денот на распишување на изборите) и неговото траење (15 дена), како и тоа кој ги сноси трошоците за собирање потписи (подносителот на листата), се определени со став 3 на овој член.
Со ставот 4 на член 63 од Изборниот законик е пропишано дека секој избирач својот потпис може да го даде за повеќе листи на кандидати за претседател на Републиката, кандидати за пратеници, за членови на совет и кандидат за градоначалник.
Последниот став 5 на овој член пропишува услов дека избирачите кои ја поднесуваат листата треба да имаат избирачко право и постојано живеалиште на подрачјето на изборната единица, општината, односно Градот Скопје.
Содржината на листите што се поднесуваат е детално уредена во член 64 ставови 1-6 од Законикот.
Листата на кандидат, односно кандидати се поднесува на пропишан образец од Државната изборна комисија, согласно со член 65 став 1 од Изборниот законик.
Согласно со став 4 на истиот член, кога подносител на листа на кандидат, односно кандидати е група избирачи, мора да се поднесе и потребниот број потписи утврден во член 61, односно член 62 на овој законик.
Притоа, за секоја кандидатура е потребна писмена согласност (изјава) на кандидатот која е неотповиклива (став 5).
Според став 3 на член 66 од Изборниот законик, листите на кандидати за членови на советот, односно листата на кандидат за градоначалник, овластените претставници на предлагачите ги доставуваат до општинската изборна комисија и Изборната комисија на Градот Скопје.
Крајниот рок за поднесување за сите видови листи на кандидати (претседател на Републиката, пратеници, членови на совет и градоначалници) е 35 дена пред денот на одржувањето на изборите (став 4).
И на крајот, со член 67 ставови 1-12 од Изборниот законик се уредени постапката пред Државната комисија за утврдување дали листата на кандидат, односно кандидати е поднесена во рок и составена во согласност со одредбите од овој законик, отстранувањето на неправилностите во листите, проверката од нејзина страна за исполнување на условите од страна на кандидатите предвидени со Уставот и член 7 ставови 2, 3 и 4 од овој законик, потврдувањето и отфрлањето на листите од страна на Државната изборна комисија, правната заштита пред Управниот суд и можноста и рокот за повлекување на листите.
Понатаму, со член 56 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010, 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019, 110/2019, 154/2019-автентично толкување и 121/2024), е дефиниран предметот на уредување на правилниците – со нив се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување, додека според став 3 на истиот член, со упатствата пак се пропишува начинот на постапување во извршувањето на одделни одредби на законите и други прописи.
Согласно со точка 4 став 1 од Правилникот за регулирање на постапката за собирање потписи за поддршка на кандидатски листи поднесени од група избирачи и начинот на определување на нотарите, за локалните избори 2025 година бр.08-1708/1 од 17.08.2025 година (во натамошниот текст: Правилник), кога подносител на листа на кандидати за членови на совет, односно листа за кандидат за градоначалник е група избирачи, потребно е иницијативата за поднесување на предлог на кандидатската листа да потврдат пред подрачните одделенија или регионални канцеларии на Државната изборна комисија со важечки документ за лична идентификација, со адреса на живеење на соодветната општина за која се поднесува соодветната кандидатска листа и притоа за поддршка на истата на пропишан образец да бидат потпишани најмалку два избирачи.
Вториот став, предвидува дека потписите за поддршка на предлог кандидатските листи за кандидати за членови на совет, односно листа на кандидат за градоначалник се врши во временскиот период утврден согласно член 63 став 3 од Изборниот законик, во периодот на редовното работно време на подрачните одделенија и канцеларии од 8:30 до 16:30 часот.
Потоа, согласно точка 2 став 1 од овој правилник, потписите на избирачите во постапката на кандидирање се собираат пред службените лица на Државната изборна комисија и пред надлежен нотар.
Според точка 7 став 1 од истиот акт, секој избирач може да се потпише за повеќе листи на кандидати.
Точка 10 став 1 од Правилникот, предвидува дека потписите се собираат во службените простории на подрачното одделение и канцеларија на Државната изборна комисија, пред службено лице вработено во Државната изборна комисија.
Согласно точка 22 од Правилникот, овластените подносители, листите на кандидат/и и прилогот обрасците со собраните потписи во оригинал, ги доставуваат до Државната изборна комисија, односно до соодветната општинска изборна комисија или изборната комисија на Градот Скопје, во роковите определени со роковникот на Државната изборна комисија за извршување на изборните дејствија за спроведување на изборите.
По завршувањето на законскиот рок за собирање потписи, односно на барање на подносителот на листата и пред истекот на законскиот рок, овластеното лице односно нотарот го заклучува образецот за собирање на потписи со назначување на вкупниот број на собрани потписи на крајот од образецот и истиот го потпишува и го заверува со ставање на печат на дното од сите страници од образецот (точка 19 од Правилникот).
IV
Од анализата на одредбите на Изборниот законик произлегува дека како кандидати на избори за градоначалник или член на совет, може да се кандидираат и независни кандидати кои треба да бидат поддржани од група избирачи.
Нивното предлагање се врши со поднесување листа на кандидат за градоначалник, односно листа на кандидати за градоначалник. Притоа, групата избирачи има статус на подносител на листа.
Постапката, начинот, роковите и условите за собирање потписи се нормирани со Изборниот законик, при што е предвидено овластување за Државната комисија, со подзаконски акт (правилник) да ја уреди постапката за собирање потписи и начинот на определување на нотарите пред кои се собирааат потписите.
Овој законик содржи одредба којашто е на сила (член 64 став 4) и предвидува услов за поднесување листа со потребен број потписи, кога подносител на листа на кандидат, односно кандидати е група избирачи.
Освен предвидувањето на ваков услов, оваа одредба упатува на членовите 61 и 62 од Изборниот законик во кои е утврден бројот на потребни потписи.
Меѓутоа, како последица од Одлуката У.бр.186/2024, во моментот не постои законска одредба која утврдува потребен број потписи кои треба да се соберат кога подносител на листа на кандидати за членови на совет, односно листа на кандидат за градоначалник е група избирачи.
Или сумирано, постои законски услов за поднесување листа со потребен број потписи, но на ова ниво не е уредено прашањето кој број на потписи треба да се собере за поднесување листа од страна на група избирачи.
При таква ситуација, Државната изборна комисија, врз основа на овластување утврдено со Изборниот законик (член 63 став 2) донела подзаконски акт – Правилник со кој се разработуваат законските одредби кои се однесуваат на постапката за собирање потписи за поддршка на кандидатските листи поднесени од група избирачи и начинот на определување на нотарите, за локалните избори 2025 година.
Упатството пак, во кое се содржани оспорениот дел од одредба и оспорените одредби, не содржи посебен член со кој се дефинира предметот на неговото уредување, што е вообичаено за секој општ правен акт.
Меѓутоа, од насловот на актот и неговите одредби, неспорно произлегува дека се однесува на начинот и постапката за поднесување, прием и потврдување на кандидатските листи за локалните избори кои треба да се одржат 2025 година, од страна на општинските изборни комисии и изборната комисија на Град Скопје.
Всушност, се работи за акт со кој се разработува начинот на конкретната примена на законски и подзаконски одредби коишто се однесуваат на овие прашања во рамки на спроведувањето на локалните избори кои треба да се одржат во месец октомври оваа година, за што Државната изборна комисија, неспорно има законско овластување за донесување ваков акт.
Членот 11 од Упатството во кој е содржан оспорениот дел, утврдува потреба од потврдување на иницијативата за поднесување на предлог на кандидатската листа, кога подносител на листа на кандидати за членови на совет, односно листа на кандидат за градоначалник е rpyпa избирачи и ги уредува начинот и условите за потврдување.
Во однос на начинот, иницијативата за поднесување предлог се потврдува пред подрачните одделенија или регионалните канцеларии на Државната изборна комисија со важечки документ за лична идентификација на групата избирачи, со адреса на живеење на соодветната општина за која се поднесува соодветната кандидатска листа.
Што се однесува до потврдувањето, кандидатската листа треба да биде поддржана со потписи на најмалку двајца избирачи кои се даваат на пропишан образец.
Оспорениот член 12 од Упатството, содржи два става и е во корелација со претходно уреденото во член 11 од истото упатство. Првиот предвидува дека потписите на избирачите кои се потпишуваат за поддршка на кандидатските листи на групата избирачи се собираат пред службените лица на ДИК на посебен образец. Со вториот, се предвидува дека секој избирач својот потпис може да го даде за повеќе листи на кандидати што е всушност одредба која е преземена од Изборниот законик (член 63 став 4), но овде тоа се однесува само на локалните избори, за разлика од законската одредба која се однесува и на листите за кандидати за претседател на Републиката и пратеници.
Понатаму, исто така, оспорениот член 20 став 1 алинеја 1 од Упатството, се однесува на тоа што треба да се приложи кон листите на кандидати поднесени од група избирачи.
Според оваа одредба, кон овие листи се доставуваат: образец, собрани потписи за листа на кандидат за градоначалник на општината односно Градот Скопје и собрани потписи за листа на кандидати за членови на советот на општината односно Градот Скопје, во оригинал.
И на крајот, со оспорениот член 22 став 9 од Упатството, е предвидена обврска за општинските изборни комисии и изборната комисија на Град Скопје за проверки на поднесените листи на кандидати од група на избирачи и содржи две алинеи. Првата е дека овие комисии имаат обврска за проверка дали собраните потписи се на соодветен образец и втората, дали образецот е заверен од овластеното лице.
При градењето на својот став во овој предмет, Судот ги имаше предвид наводите во иницијативата со кои се оспорува уставноста и законитоста на предвидувањето на ваков услов од една страна и правниот карактер на Упатството во кое се содржани оспорените одредби и дел од одредба, од друга страна.
Имено, наводите во иницијативата се сведуваат на тоа дека Државната изборна комисија не е законодавец за да може да пропишува услови за остварување на избирачкото право и правото на граѓаните да вршат јавни функции, како што е случај со оспорените одредби и делови од одредби од Упатството.
Ако се има предвид ова, како и правната природа на правилниците и упатствата и хиерархијата на општите правни акти, произлегува дека Упатството е акт со кој се разработува примената на одредби од повисоки правни акти, вклучувајќи го и правилото за минимум потписи кое претходно е предвидено исто така со повисок акт – со Правилникот.
Неспорно, содржината на член 11 од Упатството во кој е содржан оспорениот дел е идентична со точка 4 став 1 од Правилникот. Но, останува фактот дека овој член е дел од акт кој се однесува на начинот на примената, за што постои законски основ за донесување ваков акт.
Според тоа, оспорувањето на уставноста и законитоста на предвидувањето број на потписи може да биде само преку оспорување на Правилникот кој го утврдил тоа и за што Судот претходно во предметите УЗ.бр.57/2025 и УЗ.бр.58/2025 утврди дека не постои основ за сомнеж во уставноста и законитоста во овој дел.
Кај Упатството пак, станува збор за подзаконски акт со кој се разработува примената и она што може да се оспорува е дали пропишаниот начин за примена на одредбата за бројот на потписи е во согласност со уставните и законските одредби.
Ова не е случај со наводите од иницијативата, според кои се смета дека со оспореното во овој случај се пропишува нешто што е спротивно на Уставот и законите, а што всушност е предмет на Правилникот.
Поради претходно наведеното, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за несогласноста на член 11 во делот „и притоа за поддршка на истата на прошишан образец да бидат потпишани најмалку два избирачи“, член 12, член 20 став 1 алинеја 1 и член 22 став 9 од Упатството за начинот и постапката за поднесување, прием и потврдување на кандидатските листи за локални избори 2025 бр. 08-1701/1 од 17.08.2025 година, со член 8 став 1 алинеи 3 и 5, членовите 22, 23 и 51 и член 54 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и одредбите од Изборниот законик.
Во однос на предлогот за одржување подготвителна седница во овој предмет, не се исполнети условите предвидени со член 40 став 1 од Актот, бидејќи очигледно не постои потреба за разјаснување на фактичката и правната состојба.
Имајќи предвид дека се одлучи да не се поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот дел и оспорените одредби од Упатството, не се исполнети претпоставките за донесување решение согласно со член 37 став 1 од Актот на Судот, како што се бара со иницијативата.
V
Врз основа на претходно наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски