У.бр.19/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.19/2025
Скопје, 18.06.2025 година

 

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” број 115/2024), на седницата одржана на  18 јуни 2025 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Законот за вршење на сметководствени работи („Службен весник на Република Северна Македонија” број 173/2022).

Образложение

I

Александра Илиева-Милчова, адвокат од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на Законот означен во диспозитивот на Решението.

Подносителката на иницијативата смета дека Законот за вршење на сметководствени работи („Службен весник на Република Северна Македонија” број 173/2022), не е во согласност со темелната вредност на поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска од член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот; принципот на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите од член 9 на Уставот; член 32 став 2 од Уставот според кој секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место; член 44 став 2 од Уставот, според кој образованието е достапно на секого под еднакви услови; член 45 од Уставот, според кој граѓаните имаат право, под услови утврдени со закон, да основаат приватни образовни установи во сите степени на образованието, освен во основното образование; како и со принципот на забрана на ретроактивно дејство на законите од член 52 став 4 од Уставот, со наводи дека Законот за вршење на сметководствени работи наметнува дополнителни услови коишто не биле воспоставени со претходната регулатива.

Во иницијативата подносителката наведува дека со член 2 од оспорениот закон се врши дефинирање на поимите сметководствени работи, сметководител, овластен сметководител, како и на поимот Институт на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија, дефиниран со наведениот член како професионално здружение на сметководители и овластени сметководители основано согласно со овој закон, и дека според член 14 од Законот, сметководителите и овластените сметководители на територијата на Република Северна Македонија се организираат во Институт на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија кој има својство на правно лице со јавни овластувања. Наведува и дека согласно со член 16 точки 5) и 6) од оспорениот закон, Институтот спроведува испит за стекнување статус на сметководител односно овластен сметководител, и издава уверение за сметководител и овластен сметководител. Потоа, дека согласно со член 26 став 1 од Законот, лицето кое сака да се стекне со статус на сметководител или овластен сметководител, до Институтот поднесува барање за полагање испит за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител, а согласно со член 28 став 1 од оспорениот закон, полагањето на испитот се спроведува според програма за полагање испит за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител којашто ја донесува Управниот одбор на Институтот по претходна согласност од Советот.

Во продолжението на иницијативата наведува дека претходниот Закон за вршење на сметководаствени работи („Службен весник на Република Македонија“ број 95/2012, 188/2013, 27/2014, 154/2015, 192/2015, 23/2016, 190/2016 и 193/2017) не предвидувал полагање специјален испит за стекнување на звање сметководител, односно овластен сметководител, а го предвидувал само за странските правни и физички лица кои би сакале да вршат сметководствени работи во Република Северна Македонија. Понатаму, дека согласно со член 15 од претходниот закон, услов за стекнување звање сметководител и овластен сметководител, е завршен процес на образование и уплата на соодветен надоместок, како и дека според член 2 точка 7 од Законот за високото образование, диплома е јавен документ издаден од високообразовна установа со која се докажува стекнато високо образование од прв, втор или трет циклус, потребно за продолжување на образованието или за започнување со вршење на соодветна професија, односно дека со член 2 од истиот закон се пропишува диплома за завршен факултет како услов за започнување на соодветна професија.

По изнесувањето што содржи оспорениот закон, наспрема законот којшто му претходел, вклучително и што претставува диплома според Законот за високото образование, подносителката наведува дека со член 52 став 4 од Уставот е поставен принципот на забрана на ретроактивно дејство на законите, а дека со оспорениот закон се наметнува нова категорија сметководител, односно овластен сметководител, на начин што за кандидатот, освен завршено средно или високо образование, предвидува дополнителен услов – полагање испит за да се стекне со право на работа како сметководител, а којшто како услов не бил предвиден за кандидатот со претходниот закон.

Понатаму, подносителката наведува дека оспорениот закон никаде на Институтот не му дава својство на приватна образовна институција, ниту пак на јавна образовна институција, со што не е јасно како законодавецот му дал овластување на Институтот да спроведува испит со предмети коишто со оспорениот закон не се ниту однапред определени, а согласно со член 28 од Законот, сите испити коишто се цитираат содржат законска рамка во врска со изготвување годишни сметки и финансиски извештаи и на консолидирани годишни сметки и финансиски извештаи и меѓународни стандарди за финансиско известување, финансии и финансиска анализа, даноци и даночен систем.

Според подносителката, со така определените услови за вршење на сметководствени работи се наметнуваат дополнителни услови коишто не биле воспоставени со претходната регулатива, а и дека се врши дискриминација на правото на работа на оние кои завршиле факултет бидејќи истото се условува со дополнителни услови за вршење на сметководствени работи коишто претходно не постоеле, како и дека сметководствената работа е основна дејност на студентите кои дипломираат економски науки и имаат стекнато диплома, што значи дека со завршувањето на факултетот, тие, и тоа можат да го работат. Ова, бидејќи сите предмети коишто согласно со член 28 од оспорениот закон се наведени за полагање, студентите веќе ги изучиле и положиле, па нејасно е зошто законодавецот прави дискриминација при давање на работните места со дополнителни услови коишто претходно не постоеле, а се во исклучива надлежност на непрофитно здружение, со што е сторена повреда на член 52 став 4 од Уставот со кој се забранува повратно дејство на законите.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека не може со оспорениот закон на граѓаните кои веќе се стекнале со уверение за завршено средно, више или високо образование од областа на бизнис/економијата да им се забрани да работат, односно дека не може уверение на непрофитно здружение со јавни овластувања – Институт, да го девалвира економскиот факултет, вишата школа и средното образование и да ја условува работата на економистите со дополнително уверение, бидејќи тоа ја нарушува правната сигурност на граѓаните и е спротивно на член 52 став 4, член 9 и член 32 од Уставот, а го доведува во прашање и образовниот систем воспоставен со член 44 и член 45 на Уставот и еднаквиот пристап на образование под еднакви услови затоа што Институтот не е регистриран како образовна институција, туку е регистриран како непрофитно здружение на граѓани и оттаму не може уверението од ваквото здружение на граѓани да биде правно релевантно за стекнување право на работа.

Оттука, според подносителката, со оглед на тоа дека оспорениот закон во целост создава една нова категорија сметководители и овластени сметководители врз основа на дополнителен услов – испит пред непрофитно здружение, претходно непознати во правната регулатива како услов за вршење сметководствени работи, оспорениот закон има повратно дејство и ја оневозможува работата на остручениот кадар во редовните образовни институции со издавање уверение како услов за работа и покрај тоа што лицата кои го полагаат, веќе се имаат стекнато со потребните дипломи за работа на соодветната дејност, од што може да се заклучи дека оспорениот закон создава правна несигурност во образовниот систем со повратно дејство на претходно воспоставениот принцип на работа и нееднаквост при пристапување на работното место сметководител, овластен сметководител со поставување дополнителен услов којшто претходно не постоел.

Од наведените причини со иницијативата се предлага Уставниот суд да го поништи оспорениот закон, а и да издаде времена мерка во смисла „се забранува да се користи уверението од непрофитното здружение – правно лице со јавни овластувања (кое не е образовна институција) како услов за вршење на сметководствена дејност”.

II

На седницата Судот утврди дека Собранието на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 27.07.2022 година, го донесе Законот за вршење на сметководствени работи, објавен на 01.08.2022 година, во „Службен весник на Република Северна Македонија” број 173/2022, влезен во сила осмиот ден од денот на објавувањето.

III

Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување; имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Според член 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Согласно со член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Северна Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.

Врз основа на уставната надлежност да донесува закони, Собранието во 2012 година го донесе Законот за вршење на сметководствени работи, објавен во „Службен весник на Република Македонија” број 95/2012. Целината на овој закон, беше предмет на оцена пред Уставниот суд, но Судот не изрази сомнеж во неговата уставност и со Решението У.бр.141/2012 од 17.04.2013 година, не поведе постапка за оценување на уставноста на целината на Законот за вршење на сметководствени работи („Службен весник на Република Македонија” број 95/2012).

По претрпени повеќе измени и дополнувања, објавени во „Службен весник на Република Македонија” број 95/2012, 188/2013, 27/2014, 154/2015, 192/2015, 23/2016, 190/2016 и 193/2017), Собранието на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 27 јули 2022 година, донесе нов Закон за вршење на сметководствени работи, објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија” број 173/2022. Со Законот се врши усогласување со Регулативата (ЕУ) бр.1092/2010 на Европскиот парламент и на Советот од 24 ноември 2010 година за макропрудентен надзор на финансискиот систем на Европската Унија и формирање Европски одбор за системски ризик (CELEX бр. 32010R1092).

Одредбите на Законот за вршење сметководствени работи се систематизирани во 12 тематски целини (глави) во вкупно 77 члена.

Одредбите од глава I. Општи одредби (членовите 1 и 2) го дефинираат предметот на уредување на Законот и дефинициите на одделни поими и кратенки употребени во Законот.

Според член 1 од оспорениот закон, со овој закон се уредуваат условите на вршење на сметководствени работи, субјектите кои вршат сметководствени работи, условите за стекнување со статус на сметководител и овластен сметководител, организацијата и работењето на Институтот на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија, основањето и надлежностите на Советот за унапредување и надзор над сметководствената професија на Република Северна Македонија, како и други прашања кои се однесуваат на вршењето на сметководствени работи.

Според член 2 точка 3. од оспорениот закон, Институт на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија – е професионално здружение на сметководители и овластени сметководители основано согласно со овој закон.

Според член 2 точка 7. од оспорениот закон, сметководител е физичко лице кое има најмалку две години работно искуство во вршење сметководствени работи под менторство на сметководител и/или овластен сметководител и има положено испит за стекнување на статус на сметководител односно има уверение за сметководител од Институтот на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија и кое е запишано во Регистарот на сметководители согласно со овој закон.

Според член 2 точка 8. од оспорениот закон, овластен сметководител е физичко лице кое има најмалку две години работно искуство во вршење на сметководствени работи под менторство на сметководител и/или овластен сметководител и има положено испит за стекнување на статус на овластен сметководител односно има уверение за овластен сметководител од Институтот на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија и кое е запишано во Регистарот на овластени сметководители согласно со овој закон.

Според член 2 точка 9. од оспорениот закон, испит за стекнување статус на сметководител и/или овластен сметководител, е испит што го организира и спроведува Институтот на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија согласно со одредбите од овој закон.

Според член 2 точка 23. од оспорениот закон, уверение за сметководител односно за овластен сметководител, е документ издаден од Институтот на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија на лицата кои го положиле испитот за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител.

Глава II. Совет за унапредување и надзор над сметководствената професија на Република Северна Македонија, ги содржи членовите од 3 до 13 на оспорениот закон со кои се уредува статусот на Советот за унапредување и надзор над сметководствената професија на Република Северна Македонија.

Глава III. Институт на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија, ги содржи членовите од 14 до 24 на оспорениот закон со кои се дава основ за формирање на Институтот на сметководители и овластени сметководители на Република Северна Македонија со својство на правно лице со јавни овластувања, и се дефинираат делокругот на неговите активности, организациската поставеност, работите кои органите на Институтот имаат законско право и обврска да ги вршат и начинот на финансирање на работата на Институтот. Институтот се основа како професионално тело на сметководителите и овластените сметководители заради подигнување на стандардот на сметководствената професија и заштита на интересите на неговите членови. Работите на Институтот на територијата на Република Северна Македонија се вршат преку подружници кои немаат својство на правно лице. Делокругот на работа на Институтот особено опфаќа, организирање и спроведување испит за добивање уверение за сметководител и овластен сметководител, издавање на лиценци за работа на правни лица, водење на јавни регистри на физичките и правните лица кои стекнале право да вршат сметководствени работи, организирање и спроведување на континуирана професионална едукација, контрола на работата на физичките и правните лица кои вршат сметководствени работи. Органи на Институтот се: Собрание, Надзорен одбор, Управен одбор и Претседател. Тела на Институтот се Дисциплинска комисија, Комисија за стандарди за финансиско известување, Комисија за образование, обука и публикации, Комисија за контрола на квалитет на работењето и други постојани и времени комисии утврдени со статутот на Институтот. Сите членови на органите и телата на Институтот се избираат од редовите на членството на Институтот.

Глава IV. Начин на стекнување статус сметководител и овластен сметководител (членовите од 25 до 29 на оспорениот закон), ги уредува критериумите и постапката за стекнување уверение за сметководител односно овластен сметководител, постапката за упис во регистарот на сметководители односно овластени сметководители, полагањето на испитот за стекнување на статус на сметководител, односно овластен сметководител и постапката за признавање на професионална квалификација стекната во странство.

Според член 25 од оспорениот закон, со статус на сметководител или овластен сметководител се стекнува лице кое положило испит за стекнување статус на сметководител или овластен сметководител и има најмалку две години работно искуство во вршење на сметководствени работи под менторство на сметководител и/или овластен сметководител.

Според член 26 став 1 од оспорениот закон, лицето кое сака да се стекне со статус на сметководител или овластен сметководител, до Институтот поднесува барање за полагање на испит за стекнување на статус сметководител, односно овластен сметководител. Според став 2 на наведениот член, кон барањето за полагање на испит за стекнување статус на сметководител задолжително се доставува: 1) доказ (уверение) за завршено средно бизнис/економско образование или 2) доказ (уверение) за завршено више бизнис/економско образование (VI/1) степен; 3) доказ (уверение) за завршено тригодишно високо бизнис/економија образование, односно завршени студии според Болоњската декларација и има 180 кредити според Европскиот кредит трансфер систем (ЕКТС); 4) доказ (уверение) за завршено четиригодишно високо бизнис/економија образование (VII/1 степен), односно завршени студии според Болоњската декларација и има 240 кредити според Европскиот кредит трансфер систем (ЕКТС) и 5) доказ за уплата на надоместокот за полагање испит за стекнување статус на сметководител. Според став 3 на истиот член од Законот (во Законот ставот е со нумерација „2”, што е техничка грешка), кон барањето за полагање на испит за стекнување статус на овластен сметководител задолжително се доставува: 1) доказ (уверение) за завршено тригодишно високо бизнис/економија образование, односно завршени студии според Болоњската декларација и има 180 кредити според Европскиот кредит трансфер систем (ЕКТС); 2) доказ (уверение) за завршено више бизнис/економија образование (VI/1) степен 3) доказ (уверение) за завршено; четиригодишно високо бизнис/економија образование (VII/1 степен), односно завршени студии според Болоњската декларација и има 240 кредити според Европскиот кредит трансфер систем (ЕКТС) и 4) доказ за уплата на надоместокот за полагање испит стекнување статус на овластен сметководител. Според став 5 на истиот член од Законот, на лицата кои го положиле испитот за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител, Институтот им издава уверение за сметководител, односно за овластен сметководител во рок од 15 дена од денот на полагањето на испитот.

Според член 27 став 1 од оспорениот закон, лицето кое има уверение за сметководител, односно уверение за овластен сметководител се запишува во Регистарот на сметководители, односно во Регистарот на овластени сметководители врз основа на поднесено лично барање до Институтот на пропишан образец согласно со став 9 на овој член, со приложување на потребната документација предвидена во став 2 на истиот член од Законот.

Според член 28 став 1 од оспорениот закон, полагањето на испитот за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител, се спроведува според програма за полагање испит за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител, којашто ја донесува Управниот одбор на Институтот по претходна согласност од Советот. Според став 2 од истиот член, со програмата од став 1 на овој член се пропишуваат предметите, прописите и литературата за полагање на испитот за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител. Програмата треба да биде усогласена со програмите за стекнување на сродни професионални звања на други професионални тела и наставни програми од областа на сметководството на образовни институции во Република Северна Македонија. Според став 3 на истиот член, предметите од програмата од ставот (1) на овој член особено треба да ги опфатат следниве области: 1) законска рамка во врска со изготвување годишни сметки и финансиски извештаи и на консолидирани годишни сметки и финансиски извештаи и меѓународни стандарди за финансиско известување; 2) финансии и финансиска анализа и 3) даноци и даночен систем. Според став 4 од истот член, испитот за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител го спроведува испитна комисија формирана од Институтот. Испитната комисија се состои од пет члена од редот на сметководители, овластени сметководители, универзитетски професори од областа на сметководството и ревизијата со петгодишно искуство во областа на сметководството, финансиите, даноците, корпоративното право и работните односи. По потреба, Институтот може да формира повеќе комисии за спроведување на испит формирани од Собранието на Институтот, а според став 5 на наведениот член од Законот, начинот на спроведување на испитот за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител, поблиску го пропишува Управниот одбор на Институтот по претходна согласност на Советот.

Имајќи ја предвид, сродноста на професиите како и образовната материја којашто е содржана во испитот за стекнување звање ревизор, оспорениот закон со член 29 предвидува можност лицата кои имаат лиценца за овластен ревизор без полагање испит да се стекнат со статус на овластен сметководител. Исто така, според оспорениот закон, сметководствени работи во Република Северна Македонија ќе може да врши и нејзин државјанин кој стекнал професионална квалификација за сметководител или овластен сметководител во странство доколку го положи испитот за познавање на националното законодавство релевантно за вршење на сметководствените работи спроведен од Институтот.

Во глава V. Континуирано професионално усовршување од оспорениот закон, е содржан член 30 којшто предвидува дека заради надградување на знаењето во областа на сметководството, сметководителите и овластените сметководители имаат законска обврска за посета на задолжителниот број часови на обука за професионално усовршување. Континуираното професионално усовршување го спроведуваат правни лица кои даваат услуги за советување едукација од областа на сметководството, финансиите, даноците, корпоративното право и работните односи, кои имаат одобрение од Институтот и се евидентирани во Регистарот на лица кои спроведуваа обуки организирани од Институтот.
Во глава VI. Вршење на сметководствени работи и поднесување годишна сметка (членовите од 31 до 34 на оспорениот закон), се дефинираат физичките и правните лица кои можат да вршат сметководствени работи и обврзниците кај кои истите можат да вршат сметководствени работи.

Според член 31 став 1 од оспорениот закон, содржините на сметководствените работи, основните, главните и дополнителните цели, задачи и предмет за вршење сметководствените работи, ги утврдува Управниот одбор на Институтот. Сметководител и/или овластен сметководител кој има уверение за сметководител или овластен сметководител од Институтот и е запишан во соодветниот регистар на Институтот во рамките на статусот кој го има, се стекнува со право за вршење на сметководствени работи, како и со право за потпишување на сите документи за финансиско известување коишто произлегуваат од вршењето на сметководствените работи.

Со член 32 на оспорениот закон, се уредени условите и постапката за добивање лиценца за работа, како и околностите и постапката за одземање на лиценцата за работа на трговецот поединец – сметководител, трговецот-поединец овластен сметководител и друштвото за вршење на сметководствени работи, а со член 33 од Законот, е уредена можност сметководствени работи да врши и странско физичко или правно лице од државите членки на Европската економска област кое ги исполнува уловите за вршење сметководствени работи, односно има дозвола за вршење на сметководствени работи од надлежен орган во државата членка на Европскиот економски простор.

Глава VII. Регистри (членовите 35 и 36 на оспорениот закон), ги уредува содржината на регистрите коишто ги води Институтот, случаите во кои сметководителот, овластениот сметководител, трговецот поединец – сметководител, трговецот поединец овластен сметководител и друштвото за вршење на сметководствени работи се бришат од соодветниот регистар, постапката за бришење од регистрите и временскиот период за кој се губи правото за вршење сметководствени работи.

Со одредбите од глава VIII. Дисциплинска постапка (членовите од 37 до 44 на оспорениот закон), се утврдува дека дисциплинската постапка ја води Дисциплинска комисија на Институтот. Мерките коишто може да се изречат за сторена дисциплинска повреда се јавна опомена, парична казна, времено и трајно бришење од соодветниот регистар на Институтот и одземање на уверение. Со одредбите содржани во членовите 38, 39, 40 и 41 на оспорениот закон, се дефинираат дисциплинските повреди за кои се изрекуваат дисциплинските мерки. Решенијата донесени во дисциплинска постапка ги извршува претседателот на Институтот и истите се објавуваат на веб-страницата и се запишуваат во соодветниот регистар на Институтот. Со член 44 од оспорениот закон, се дефинираат роковите по чие истекување изречената дисциплинска мерка се брише од соодветниот регистар.

Глава IX. Контрола на квалитет на работењето (членовите 45, 46 и 47 на оспорениот закон) го уредува опфатот на контролата на квалитет на работењето, трговецот поединец – сметководител, трговецот поединец овластен сметководител и друштвото за вршење на сметководствени работи.

Согласно со одредбите од глава X. Надзор (членовите 48 и 49 на оспорениот закон), Министерството за финансии врши надзор над спроведувањето на одредбите од овој закон, а надзор над работењето на Институтот врши Советот за унапредување и надзор на сметководствената професија.

Во глава XI. Прекршочни одредби (членовите од 50 до 60 на оспорениот закон), се уредени прекршочните санкции спрема сметководителот, овластениот сметководител, трговецот поединец – сметководител, трговецот – поединец овластен сметководител и друштвото за вршење на сметководствени работи во случај на непочитување на одредбите од Законот. Прекршочната постапка ја води и прекршочните санкции ги изрекува надлежен суд.

Во глава XII (членовите од 61 до 77) се содржани преодните и завршните одредби.

Пред донесувањето на оспорениот закон, во правниот поредок беше Законот за вршење на сметководствени работи („Службен весник на Република Македонија“ број 95/2012, 188/2013, 27/2014, 154/2015, 192/2015, 23/2016, 190/2016 и 193/2017).

Согласно со одредбите од член 15 на претходниот закон, лицето стекнува уверение за сметководител, односно овластен сметководител врз основа на поднесено барање до Институтот со потребните докази за завршено образование од областа на економијата или бизнисот. Согласно со член 18 од претходниот закон, лицето кое добило уверение за сметководител, односно овластен сметководител стекнува право за вршење на сметководствени работи со уписот во Регистарот на сметководители, односно Регистарот на овластени сметководители. Уписот во регистрите го врши Институтот врз основа на поднесено барање кон кое задолжително се приложуваат документите предвидени со Законот. Според член 19 од претходниот закон, заради надградување на знаењето во областа на сметководството, сметководителите и овластените сметководители се должни да посетуваат обука за континуирано професионално усовршување за период од три години, а по завршување на обуките, сметководителот, односно овластениот сметководител полага испит за проверка на знаењето, којшто го организира Институтот најмалку еднаш годишно, а го спроведува Комисија за спроведување на испитот. Според член 19-б од претходниот закон, сметководителот, односно овластениот сметководител кој нема да го положи испитот за проверка на знаењето се брише од регистарот во кој е запишан, при што, лицето може повторно да поднесе барање за запишување во соодветниот регистар ако го положи испитот во следните две години. Доколку лицето не го положи испитот во овој рок, Институтот го одзема уверението на сметководител, односно овластен сметководител, но ќе може да поднесе барање за добивање уверение во согласност со овој закон во следните три години.

Согласно со одредбите на новиот, сега оспорениот закон, уверението за стекнат статус на сметководител, односно овластен сметководител му се издава на лицето од страна на Институтот по претходно полагање на испит за стекнување на статус сметководител, односно овластен сметководител, за што лицето е потребно да поднесе барање до Институтот за полагање на испитот со приложување на бараните докази за потребното завршено образование од областа на бизнис/економијата. Испитот го спроведува Комисија за спроведување на испитот според програма за полагање испит донесена од Управниот одбор на Институтот по претходна согласност од Советот со која се пропишуваат предметите, прописите и литературата за полагање на испитот за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител, усогласена со програмите за стекнување на сродни професионални звања на други професионални тела и наставни програми од областа на сметководството на образовни институции во Република Северна Македонија. Според член 28 став 6 на оспорениот закон, лицето кое полага испит за стекнување на уверение за сметководител, односно овластен сметководител, може да биде ослободено од полагање на одредени предмети коишто ги положило во текот на претходното образование врз основа на доставена документација за положените испити и наставната програма, за што одлучува испитната комисија. Според став 7 од истиот член, по исклучок од став 6 на овој член, лицето кое полага испит за стекнување на уверение за сметководител, односно овластен сметководител, ќе биде ослободено од полагање на предметите коишто ги положило во текот на претходното образование и/или потоа, а кои предмети се акредитирани од ACCA во институциите кои го спровеле полагањето. Лицето кое го положило испитот, односно има уверение за сметководител, односно уверение за овластен сметководител, потоа се запишува во соодветниот регистар врз основа на поднесено лично барање до Институтот, а кон барањето за упис во регистрите ги приложува бараните документи предвидени со Законот.

Од погоре цитираните законски одредби произлегува дека и стариот и новиот закон предвидуваат издавање на уверение и полагање испит, со таа разлика што според претходниот закон на лицето му се издава уверение по поднесено барање со приложени докази за потребното образование од областа на екомијата и бизнисот и се запишува во соодветниот регистар, по што полага испит за проверка на знаењето, а доколку не го положи, се соочува со бришење од соодветниот регистар, а и со одземање на уверението. Додека, според новиот закон, сега оспорениот, лицето по поднесено барање со приложени докази за потребното образование од областа на бизнис/економијата, најпрво полага испит за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител, по што на лицето му се издава уверение за сметководител, односно овластен сметководител и се запишува во соодветниот регистар.

Со поднесената иницијатива, подносителката во целина го оспорува Законот за вршење на сметководствени работи („Службен весник на Република Северна Македонија” број 173/2022) со наводи дека за стекнување уверение за сметководител, односно овластен сметководител, оспорениот закон наметнува претходно полагање на испит, нешто што го нема во претходната регулатива, со што Законот, не е во согласност со одредбите од член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 9, член 32 став 2, член 44 став 2, член 45 и член 52 став 4 од Уставот на Република Северна Македонија.

Согласно со своите уставни овластувања, Собранието на Република Северна Македонија како носител на законодавната власт, може да донесува закони за сите прашања од општественото живеење, меѓу кои и за прашања поврзани со вршење на одредена професија. Во рамки на уредувањето на вакви прашања, легитимно право е на законодавецот да ги утврди и условите и начинот под кои ќе се врши одредена професија, во случајов сметководствената. Тоа, истовремено, според Судот, значи и овластување на законодавецот да цени и по потреба истите да ги менува и дополнува, со цел допрецизирање на одредбите од регулативата, вклучително и заради нејзино усогласување со правната регулатива на Европската Унија од оваа област, а која Република Северна Македонија како земја кандидат за членство во Европската Унија има обврска истата да ја имплементира во националното законодавство. Во случајов, со оспорениот закон се врши и усогласување со Регулативата (ЕУ) бр.1092/2010 на Европскиот Парламент и на Советот од 24 ноември 2010 година за макропрудентен надзор на финансискиот систем на Европската Унија и формирање Европски одбор за системски ризик (CELEX бр. 32010R1092).

Оттука, проценката за тоа под кои и какви услови ќе се врши сметководствената професија, односно дали треба или не треба да постои полагање испит како услов за стекнување статус на сметководител и/или овластен сметководител, е прашање од надлежност на законодавецот, а не на Уставниот суд.
Од уставноправен аспект, од значење е дали законодавецот ги уредил односите во правото на начин на кој нема да се доведат во прашање темелните вредности на уставниот поредок, вклучително и уставните принципи врз основа на кои граѓаните ги остваруваат слободите и правата гарантирани со Уставот, па оттука, како уставноправно прашање, пред Судот, се постави прашањето, дали законодавецот при уредувањето на начинот на влез во сметководствената професија и условите предвидени за таа цел, водел сметка за принципот на недискриминација и еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите, утврден во член 9 на Уставот.

Според Судот, оспорениот закон не воспоставува нееднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, ниту дискриминација во остварување право на работа по некои од заштитените основи од член 9 на Уставот, бидејќи испитот којшто оспорениот закон го предвидува како услов за влез во сметководствената професија е задолжителен за секој кој сака да се стекне со статус на сметководител или овластен сметководител, независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, ниту ја ограничува достапноста на сметководствената работа за сите кои ги исполнуваат законски предвидените услови, од кои причини, пред Судот, не се постави прашањето за согласноста на оспорениот закон со член 9 од Уставот, вклучително и со член 32 од Уставот, според кој, секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место.

Неуставноста на оспорениот закон подносителката ја образложува и со изнесување мислење зошто лицето не треба да полага испит за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител. Во оваа смисла подносителката наведува дека сметководствената работа е основна дејност на студентите кои дипломираат економски науки и имаат стекнато диплома, и дека дипломата е услов за започнување на соодветна професија, па со завршувањето на факултетот, тие, и тоа можат да го работат со што не е потребно полагање испит, дотолку повеќе што предметите наведени во оспорениот закон за полагање на испитот, студентите веќе ги изучиле и положиле, па оттука, според подносителката, доволно е лицето да покаже диплома за завршен процес на образование од областа на бизнис/економијата за да се стекне со право на работа, а не правото на работа на оние кои завршиле факултет да се условува со дополнителни услови за вршење на сметководствени работи. Со други зборови, подносителката смета дека неуставно е предвидувањето со оспорениот закон, лицето да полага испит како услов за влез во сметководствената професија, поради фактот дека лицето има диплома за оформен процес на образование од соодветната област, во случајот од областа на бизнис/економијата.

Според Судот, прашањето, дали лицата со стекнато образование од областа на бизнис/економијата, воопшто треба или не треба да полагаат испит за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител, е прашање на целисходност во кое Уставниот суд не се впушта, бидејќи е прашање на проценка на законодавецот, што е впрочем негово легитимно право и негова надлежност. Ваков или сличен услов за вршење на одредена професија, законодавецот предвидел и за низа други професии. Имено, во низа закони, покрај дипломата за стекнато образование од соодветна област, законодавецот предвидел и полагање испит, а за вршење на некои професии, дури и повеќе од еден испит, независно од тоа што лицата имаат диплома за завршен процес на соодветно образование, и независно од тоа што материјата по предметите вклучени во испитот, ја изучувале во текот на образованието, како што е случајот со дипломираните правници за кои пристапот до одредена правна професија, не подразбира само диплома за завршен процес на образование од областа на правото, туку и правосуден испит, а дополнително на ова кај одредени професии, дури уште еден испит како што е испитот за извршител и нотарскиот испит, иако материјата од предметите вклучени во тие дополнителни испити, веќе ја изучувале во текот на студиите. Воедно, и за вршење на многу други професии, покрај стекната диплома, со закон се предвидува полагање на дополнителни испити, конкретно на пример како што е дипломатската професија, кај која, покрај диплома од соодветната област (како што се меѓународни односи, политички науки или дипломатија), се предвидува и полагање на дипломатски испит, итн.

Во иницијативата се наведува и дека оспорениот закон е во спротивност со одредбите од член 44 на Уставот според кои секој има право на образование, образованието е достапно на секого под еднакви услови, основното образование е задолжително и бесплатно, како и во спротивност со одредбата од член 45 на Уставот, според која граѓаните имаат право, под услови утврдени со закон, да основаат приватни образовни установи во сите степени на образованието, освен во основното образование. Според подносителката, оспорениот закон е спротивен на наведените уставни одредби поради предвидувањето Институтот да организира и спроведува испит, а не е регистриран ниту како јавна, ниту како приватна образовна установа, туку како професионално здружение на сметководители и овластени сметководители основано согласно со овој закон, а бидејќи Институтот спроведува испит, тоа, според подносителката, го доведува во прашање образовниот систем, воспоставен со погоре наведените уставни одредби и еднаквиот пристап на образованието под еднакви услови.

Испитот за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител, според Законот, е услов за влез во сметководствената професија, и истиот е задолжителен подеднакво за секој кој сака да се занимава со оваа професија. Фактот, што испитот се полага пред испитна комисија формирана од Институтот, според Судот, со ништо не го спречува, ниту ограничува уставното право на граѓаните под услови утврдени со закон, да можат да основаат приватни образовни установи во сите степени на образованието, освен во основното образование, ниту го ограничува правото на граѓаните да се образуваат во системот на образованието, ниту го повредува принципот на достапноста на образованието на секого под еднакви услови, поради што, Судот, како неосновани ги оцени наводите за спротивноста на оспорениот закон со одредбите од член 44 и член 45 на Уставот.

Понатаму, подносителката смета дека оспорениот закон го повредува принципот на забрана на ретроактивно дејство на законите од член 52 став 4 од Уставот, што го објаснува со наводи дека оспорениот закон наметнува дополнителен услов (полагање испит) којшто не бил воспоставен со претходната регулатива.

Во врска со полагањето испит како услов за влез во сметководствената професија, погоре е изнесено дека легитимно право е на законодавецот да донесува закони во кои ќе ги уреди условите и начинот под кои ќе се одвива одредена професија, како и право да ги менува и дополнува постојните закони и да донесува нови, а при промена на режимот на уредување на односите во одделна област, законодавецот исто така, има право да го уреди и преминот од стариот во новиот режим (преоден период), на начин којшто ќе обезбеди избраните мерки да бидат соодветни на целите и причините поради кои тие се предвидуваат, за да не се доведе во прашање, или во поголем обем да не се загрози, правната сигурност и правните интереси на субјектите во правото.

Од овој аспект, според Судот, правната сигурност на граѓаните, не е загрозена, што е видно од преодните и завршни одредби содржани во глава XII на оспорениот закон.

Имено, согласно со член 61 став 2 од Законот, уверенијата за сметководител, односно овластен сметководител, издадени до денот на влегувањето во сила на овој закон и запишани во Регистарот на сметководители односно во Регистарот на овластени сметководители, продолжуваат да важат како уверенија издадени согласно со одредбите од овој закон.

Исто така, според член 61 став 3 од Законот, лиценците за работа на трговци поединци – сметководители, трговци поединци – овластени сметководители и друштва за вршење на сметководствени работи издадени од Институтот до денот на влегувањето во сила на овој закон и запишани во Регистарот на трговци поединци – сметководители, Регистарот на трговци поединци – овластени сметководители и во Регистарот на друштва за вршење сметководствени работи, продолжуваат да важат како лиценци издадени согласно со одредбите од овој закон.

Понатаму, согласно со член 62 од Законот, започнатите постапки за стекнување статус на сметководител, односно овластен сметководител, започнатите постапки за добивање на лиценца за работа за трговец поединец – сметководител, трговец поединец – овластен сметководител и друштво за вршење сметководствени работи и започнатите дисциплински постапки до денот на влегувањето во сила на овој закон, ќе завршат согласно со Законот за вршење на сметководствени работи („Службен весник на Република Македонија” број 95/2012, 188/2013, 27/2014, 154/2015, 192/2015, 23/2016, 190/2016 и 193/2017).

Што се однесува до полагањето испит за стекнување со статус на сметководител и овластен сметководител, со преодната одредба од член 65 од оспорениот закон се уредува дека првиот испит за стекнување статус на сметководител односно овластен сметководител, согласно со овој закон, ќе започне да се спроведува во рок од три години од денот на влегувањето во сила на овој закон. Воедно, согласно со член 66 од оспорениот закон, до започнување на спроведувањето на првиот испит за стекнување на статус на сметководител односно овластен сметководител, уверенијата за сметководител, односно овластен сметководител, ќе се издаваат под услови и начин согласно со Законот за вршење на сметководствени работи („Службен весник на Република Македонија“ број 95/2012, 188/2013, 27/2014, 154/2015, 192/2015, 23/2016, 190/2016 и 193/2017).

Имајќи ги предвид погоре цитираните законски одредби,  Судот утврди дека со овој закон не се навлегува во режимот на односите што постоел пред неговото влегување во сила, што го исклучува приговорот дека Законот навлегува во веќе воспоставени односи со претходната регулатива.

Според член 76 од Законот, со денот на влегувањето во сила на овој закон престанува да важи Законот за вршење на сметководствени работи („Службен весник на Република Македонија“ број 95/2012, 188/2013, 27/2014, 154/2015, 192/2015, 23/2016, 190/2016 и 193/2017). Според член 77 на оспорениот закон, овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“. Оспорениот закон е донесен на 22.07.2022 година, а на 01.08.2022 година е објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“. Оспорениот закон е влезен во сила на 09.08.2022 година.

Видно од погоре цитираните законски одредба е дека оспорениот закон е во примена по неговото објавување, а не и пред тоа, од каде произлегува дека Законот дејствува од сега па натаму, со што дополнително не може да се прифати тврдењето во иницијативата за ретроактивно важење на оспорениот закон. Воедно, примената на Законот во однос на полагањето на испитот којшто е главна причина за оспорување на уставноста на Законот, согласно погоре цитираниот член 65 од Законот, ќе започне да се спроведува во рок од три години од денот на влегувањето во сила на овој закон, поточно на 09.08.2025 година. Во овој момент, неговата примена, сè уште не е започната.

Помеѓу останатите наводи за оспорување на предметниот закон, во иницијативата стојат и наводи дека оспорениот закон не е во согласност со поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска како темелна вредност на уставниот поредок утврдена со член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, без конкретно објаснување во што се состои повредата на оваа темелна вредност, која власт конкретно се меша во друга власт, и на кој начин. Во отсуство на аргументи и образложени причини за спротивноста на Законот со оваа темелна вредност, Судот, не може да се произнесе во однос на ваквото тврдење.

Имајќи го предвид погоре изнесеното, Судот оцени дека Законот за вршење на сметководствени работи („Службен весник на Република Северна Македонија” број 173/2022), не е во спротивност со одредбите на Уставот на кои се повикува подносителката на иницијативата.

IV

Врз основа на наведеното, Судот, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски