Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.214/2024
Скопје, 11.06.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 38 алинеја 3 и член 73 алинеја 3 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 11 јуни 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на член 3 став (25) од Уредбата за поблиските критериуми за директни плаќања, корисниците на средствата, максималните износи и начинот на директни плаќања за 2024 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.18/2024 и 34/2024).
Образложение
I
Друштвото за консалтинг ЛАНСКИ, ГАНЗГЕР, ЗЕЌИРИ + ПАРТНЕР ДОО Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 3 став (25) од Уредбата за поблиските критериуми за директни плаќања, корисниците на средствата, максималните износи и начинот на директни плаќања за 2024 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.18/2024 и 34/2024).
Подносителот на иницијативата наведува дека оспорениот став е спротивен на член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 7, членовите 51 и 55 од Уставот на Република Северна Македонија, законските одредби од матичниот Закон за земјоделство и рурален развој („Службен весник на Република Македонија“ број 49/2010, 53/2011, 126/2012, 15/2013, 69/2013, 106/2013, 177/2014, 25/2015, 73/2015, 83/2015, 154/2015, 11/2016, 53/2016, 120/2016, 163/2016, 74/2017, 83/2018, 27/2019, 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 152/2019, 244/2019, 275/2019, 110/2021, 123/2022, 65/2023, 218/2024), законските одредби на Законот за спречување и заштита од дискриминација и Законот за заштита на конкуренција.
Подносителот на иницијативата во образложението на иницијативата наведува дека наведената уредба чиј став е оспорен, е донесена врз основа на член 47 став (6) од Законот за земјоделство и рурален развој, во кој е предвидено дека со уредбите за директни плаќања се уредуваат поблиските критериуми од ставовите (2), (3) и (4) од член 47, корисниците од член 14 на Законот по одделни мерки, максималните износи од ставот (5) на овој член и начинот на директните плаќања на годишно ниво. Имено, оспорената одредба предвидува критериуми надвор од законски поставените граници како што е „Збирно по корисник“, кој не само што е спротивен на член 47 од Законот за земјоделство и рурален развој туку е спротивен на намената и целта која треба да се постигне со директните плаќања како инструменти и мерки за поддршка на земјоделството и земјоделските стопанства.
Според подносителот на иницијативата, ако се има предвид дека Законот за земјоделство и рурален развој во член 47 став (5) предвидува диференциран пристап во утврдување на максималните износи по корисник според кој максимални износи можат да се предвидат во зависност од: 1) големината на површината на земјоделско земјиште, 2) единица земјоделски производ и 3) бројот на грла добиток со кои располага корисникот за секоја категорија (површина земјиште, единица производ, број на грла), како и ако се земе предвид дека ставот 6 од истиот член зборува за „максимални износи” врзани за тие категории соодветно, а не за „износ”, лесно може да се утврди дека државниот надлежен орган при донесување на уредбите требало да определи максимални износи за површина, единица и број на грла и дека интенцијата на Законот и Уредбата е да се добиваат субвенции по површина земјиште или по единица од еден вид производ или по грла од вид добиток, за сите поодделно, произлегува дека одредбата по член 3 став (25) од Уредбата за директни плаќања за 2024 година е противуставна и противзаконита и како таква треба целосно да се поништи со ретроактивно дејство од денот на нејзино донесување.
Подносителот на иницијативата наведува дека при оценување на уставноста и законитоста на оспорената одредба, потребно е да се има предвид фактот дека претходните години воопшто не постоело никакво ограничување на максимален износ збирно по корисник. Во овој контекст можат да се видат уредбите донесени врз основа на истиот член 47 став (6) од Законот за земјоделство и рурален развој за 2011,2012, 2013, 2014, 2015, 2016 и 2017 година, во кои нема ограничување на директни плаќања збирно по корисник. Видно од содржината на наведените уредби јасно е дека интенцијата на Законот била (и сè уште треба да биде) определување на максимални износи по хектар земјиште, по вид на добиток и вид на земјоделски производ, а не определување на максимален вкупен износ за сите подмерки по корисник. Од наведеното произлегува дека со годишните уредби за директни плаќања до 2017 година, се создал еден правен стандард во креирање на политиките за директни плаќања, а со тоа и правен континуитет кој всушност е и одлика на начелото на правната сигурност. Со донесувањето на уредбата чија одредба е оспорена, државниот надлежен орган, врз основа на ист непроменет закон одлучува да воведе ограничување преку нов критериум надвор од законски предвидените рамки односно „збирен износ по корисник” на директни плаќања, со што практично го напуштил правниот континуитет и ја поткопал правната сигурност на субјектите и нивните законски стекнати права. Правната сигурност како една од суштинските одлики на владеењето на правото подразбира предвидливост и сигурност на субјектите во нивната правна положба особено во контекст на креирањето на деловните политики и финансиските планирања. Начелото на уставност и законитост и начелото на правната сигурност се гаранции дека државните органи не смеат да воведуваат мерки со кои би ја влошиле, односно би ja направиле понеповолна правната ситуација на субјектите кои имаат законски стекнати права, а особено не самоволно да излегуваат надвор од законските рамки при спроведување на законите. Со воведување на некаков си „збирен износ по корисник” за сите предвидени подмерки во Уредбата, ако засегнатите субјекти имаат право на директни плаќања поединечно за секои од тие подмерки, директно се нарушува правната сигурност, се повредуваат стекнатите права на субјектите и се скратува можноста за предвидливост при креирање на финансиските конструкции и при формирање на цените на земјоделските производи кои ги одгледуваат.
Подносителот на иницијативата наведува дека надлежниот орган со воведување на вакво ограничување во Уредбата кое не постои во закон, се ставил во улога на законодавец и арбитер, со што се повредува и начелото на „легитимно очекување“ гарантирано со Протокол 1 од ЕКЧП. Имено, подносителот има легитимни очекувања за државната помош која треба да jа добие согласно со предвидените услови по закон, а потоа е лишен од истото бидејќи во подзаконскиот акт (Уредбата) своеволно се додавани критериуми кои не се предвидени во рамки на Законот или се резултат на негово погрешно толкување. Начелото на уставност и законитост подразбира не само формална, туку и материјална усогласеност на подзаконските акти со законите.
Според подносителот на иницијативата, со оспорената одредба од Уредбата суштински се ограничува остварувањето на целите на Законот за земјоделство и рурален развој бидејќи директните плаќања се инструменти за реализирање на тие цели и се гарантира еднаков пристап до директните плаќања за секое земјоделско стопанство за секоја предвидена подмерка односно за секое предвидено добро во Уредбата за која може да се оствари право на државна помош преку директните плаќања. Понатаму, оспорените одредби се спротивни и ja нарушуваат една од темелните вредности на уставниот поредок на државата – слободата на пазарот и претприемништвото, утврдена во член 8 став 1 алинеја 7 од Уставот и ги повредуваат основите на економските односи утврдени во член 55 од Уставот според кои е гарантирана слободата на пазарот и претприемништвото и Републиката е должна да обезбеди еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот, а слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
Покрај ова, подносителот на иницијативата прецизира дека Уредбата е противзаконска во делот кој излегува надвор од законската рамка и пропишува „вкупен максимален износ по корисник” пресметан во зависност од големината на површината на земјоделското земјиште, единицата земјоделски производ и бројот на грла добиток. Со тоа Уредбата ги диференцира корисниците кои таков „вкупен максимален износ” може да остварат и само по основ на површина, или само по основ на единица, или само по грла добиток. Оттука, ако некој корисник има поголема површина, го добива максималниот износ само по тој основ, при што без никаква поддршка останува производство по единица, или по грла добиток. Ваквото ограничување на максимумот на субвенции е спротивно на ограничувањата што ги предвидува Законот („износи” за површина, единици, грла), и не е во функција на стимулативна земјоделска политика која треба да поттикнува производство на единици производи или грла добиток согласно целите поставени во Законот. Имено, со ваквата поставеност на оспорените одредби од уредбите всушност се врши ограничување на вкупниот износ по корисник, без оглед на вкупното производство, односно без оглед на останатото производство кое ќе го надмине тој максимален износ и всушност ќе остане несубвенциониран.
Според подносителот на иницијативата, со оспорената одредба, се врши директна повреда не само на Уставот, туку и на Законот за спречување и заштита од дискриминација и Законот за заштита на конкуренцијата.
Поради горенаведеното се предлага Уставниот суд да поведе постапка и согласно со член 112 од Уставот, да ја поништи оспорената одредба од член 3 став 25 од Уредбата за поблиските критериуми за директни плаќања, корисниците на средствата, максималните износи и начинот на директни плаќања за 2024 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.18/24 и 34/24).
II
На седницата Судот утврди дека во член 3 став (25) од Уредбата за поблиските критериуми за директни плаќања, корисниците на средствата, максималните износи и начинот на директни плаќања за 2024 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.18/24 и 34/24), е предвидено дека вкупниот максимален износ на директни плаќања по корисник пресметан во зависност од големината на површината на земјоделско земјиште, единицата земјоделски производ и бројот на грла добиток од подмерките од оваа уредба не може да биде поголем од 18.450.000 денари по корисник збирно за подмерките: 1.1., 1.2., 1.3., 1.4., 1.5., 1.6., 1.7., 1.8., 1.9., 1.10., 1.11., 1.12., 1.13, 1.14., 1.15., 1.16., 1.17., 1.18., 1.19., 1.20., 1.21., 1.22. и 1.23. од оваа уредба и 18.450.000 денари по корисник збирно за подмерките 2.1., 2.2., 2.3., 2.4., 2.5., 2.6., 2.7., 2.8., 2.9., 2.10., 2.11., 2.12, 2.13., 2.14., 2.15., 2.16., 2.17., 2.18. и 2.19. од оваа уредба.
III
Според член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 7 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, меѓу другите, се владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото.
Согласно со член 51 од Уставот во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во член 110 алинеја 2 од Уставот, е предвидено дека Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Според член 3 став (25) од Уредбата за поблиските критериуми за директни плаќања, корисниците на средствата, максималните износи и начинот на директни плаќања за 2024 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.18/24 и 34/24) вкупниот максимален износ на директни плаќања по корисник пресметан во зависност од големината на површината на земјоделско земјиште, единицата земјоделски производ и бројот на грла добиток од подмерките од оваа уредба не може да биде поголем од 18.450.000 денари по корисник збирно за подмерките: 1.1., 1.2., 1.3., 1.4., 1.5., 1.6., 1.7., 1.8., 1.9., 1.10., 1.11., 1.12., 1.13, 1.14., 1.15., 1.16., 1.17., 1.18., 1.19., 1.20., 1.21., 1.22. и 1.23. од оваа уредба и 18.450.000 денари по корисник збирно за подмерките 2.1., 2.2., 2.3., 2.4., 2.5., 2.6., 2.7., 2.8., 2.9., 2.10., 2.11., 2.12, 2.13., 2.14., 2.15., 2.16., 2.17., 2.18. и 2.19. од оваа уредба.
Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување, согласно со член 38 алинеја 2 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија..
Уставниот суд на Република Северна Македонија, со Решението У.бр.151/2024 од 5 февруари 2025 година, не повел постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 3 став 25 од Уредбата за поблиските критериуми за директни плаќања, корисниците на средствата, максималните износи и начинот на директни плаќања за 2024 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.18/24 и 34/24).
Имајќи предвид дека Уставниот суд веќе одлучувал за истата работа, а нема основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети условите од член 38 алинеја 2 од Актот на Уставниот суд, за отфрлање на иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одредба.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски