Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.272/2024
Скопје, 11.06.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Aктот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 11 јуни 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 19 од Уредбата за начинот, поблиските критериуми за доделување на финансиска поддршка на домашни и странски авиопревозници и потребната документација која треба да се достави од корисниците на финансиската поддршка („Службен весник на Република Северна Македонија” број 182/2024 и 251/2024).
Образложение
I
Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на член 19 од Уредбата за начинот, поблиските критериуми за доделување на финансиска поддршка на домашни и странски авиопревозници и потребната документација која треба да се достави од корисниците на финансиската поддршка, како спротивен на Амандманот XXI од Уставот на Република Северна Македонија.
Според подносителот на иницијативата, согласно со Амандман XXI од Уставот на Република Северна Македонија, правото на жалба или друг вид правна заштита против поединечни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон, тогаш оспорената одредба од Уредбата за начинот, поблиските критериуми за доделување на финансиска поддршка на домашни и странски авиопревозници и потребната документација која треба да се достави од корисниците на финансиската поддршка e спротивна на Амандманот XXI од Уставот, од причини што Уредбата претставува подзаконски акт со кој се разработуваат или би требало да се разработуваат поподробно прашања кои одредбата од прописот како закон допушта да бидат разработени со таков подзаконски акт, но не и со подзаконскиот акт да се уредува правото на правна заштита, туку такво нешто може да биде предмет на уредување само на законска материја.
II
На седницата Судот утврди дека во член 19 од Уредбата за начинот, поблиските критериуми за доделување на финансиска поддршка на домашни и странски авиопревозници и потребната документација која треба да се достави од корисниците на финансиската поддршка („Службен весник на Република Северна Македонија” број 182/2024 и 251/2024) се предвидува дека против решението на министерот не е дозволена жалба, а барателот на финансиска поддршка може да поведе управен спор.
III
Владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на државата, согласно со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Северна Македонија.
Амандманот XXI од Уставот на Република Северна Македонија се однесува на правото на жалба и правната заштита. Според Амандман XXI, се гарантира правото на жалба или друг вид на правна заштита против одлуките донесени во прв степен, која гласи „Се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон“.
Според член 50 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.
Согласно со член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Со член 110 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија е предвидено дека Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Според член 10 став 1 од Законот за воздухопловство („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.14/2024, 224/2024 и 3/2025), на постапките предвидени со овој закон супсидијарно се применуваат одредбите од Законот за општата управна постапка, доколку со овој закон или со подзаконските прописи донесени врз основа на овој закон поинаку не е определено.
Во член 49 став 5 од истиот закон се предвидува дека начинот, поблиските критериуми од ставот (2) на овој член и потребната документација која треба да се достави од корисниците на финансиската поддршка од ставот (1) на овој член ги утврдува Владата на Република Северна Македонија, односно советите на единиците на локалната самоуправа.
Врз основа на член 49 став (5) од Законот за воздухопловство („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.14/2024), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 29 август 2024 година, ја донела Уредбата за начинот, поблиските критериуми за доделување на финансиска поддршка на домашни и странски авиопревозници и потребната документација која треба да се достави од корисниците на финансиската поддршка, објавена во „Службен весник на Република Македонија“ бр.182 од 03.09.2024 година. Уредбата содржи 24 члена.
Измената на Уредбата, е направена со Уредба за изменување и дополнување на Уредбата за начинот, поблиските критериуми за доделување на финансиска поддршка на домашни и странски авиопревозници и потребната документација која треба да се достави од корисниците на финансиската поддршка, која е донесена на ден 10 декември 2024 година и објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија“, број 251/2024 од 12.12.2024 година.
Од анализата на оспорениот член 19 од Уредбата, произлегува дека против решението на министерот не е дозволена жалба, но барателот може да поведе управен спор. Ова значи дека, иако не е дозволена жалба како редовен правен лек, сепак е обезбедена правна заштита преку управен спор.
По однос на наводите на подносителот дека оспорениот член 19 од Уредбата е спротивен на Амандман XXI, од причини што, Уредбата претставува подзаконски акт со кој се разработуваат или би требало да се разработуваат поподробно прашања кои одредбата од прописот како закон допушта да бидат разработени со таков подзаконски акт, но не и со подзаконскиот акт да се уредува правото на правна заштита, туку такво нешто може да биде предмет на уредување само на законска материја, Судот оцени дека се неосновани од причина што Амандманот XXI од Уставот, гарантира правна заштита, но не бара задолжително да постои право на жалба. Наместо тоа, се дозволува правната заштита да се обезбеди преку други механизми, како што е управниот спор.
Основната цел на судската заштита на правните акти е да ги заштити граѓаните од самоволна и арбитрарна управа која се обезбедува преку покренување управен спор пред надлежен суд. Со оспорениот член иако не е дозволена жалба против решението на министерот, барателот има право да поведе управен спор. Ова е во согласност и со член 50 од Уставот, кој гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти, бидејќи управниот спор претставува форма на судска заштита.
Во македонското законодавство, законодавецот предвидел можност за поведување управен спор во случаи кога против одредено решение не е дозволена жалба. Оваа можност е регулирана во неколку закони, од кои најзначајни се Законот за општата управна постапка и Законот за управни спорови.
Според Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015 и 65/2018), правото на жалба е едно од основните права на странките во управната постапка, но истото може да биде ограничено само со закон. Оваа одредба е регулирана во член 14 став (2) од Законот за општата управна постапка, кој гласи „против првостепените управни акти странката има право на жалба во случаи утврдени со закон“.
Согласно со член 14 став 5 од истиот закон, законодавецот предвидува дека против управните акти донесени во втор степен, како и против управните акти донесени во прв степен против кои не е дозволена жалба, странката може да поведе управен спор. Ова значи дека ако не постои можност за жалба на одредено решение, странката има право да бара правна заштита преку управен спор пред надлежен суд.
Ова значи дека правото на жалба е загарантирано, но истовремено, неговото ограничување или исклучување може да се направи само со посебен закон. Оваа одредба ја нагласува важноста на законската основа за какво било ограничување на правото на жалба, со цел да се обезбеди правна сигурност и заштита на правата на странките.
Дополнително, во член 104 став (3) од Законот за општата управна постапка, се наведува дека исцрпувањето на жалбата, односно приговорот е предуслов за поведување спор пред надлежниот суд, ако со закон е загарантирана жалбата, односно приговорот. Оваа одредба дополнително ја потврдува важноста на законската регулација на правото на жалба, бидејќи само со закон може да се утврди дали жалбата е загарантирана или не. Во случаите кога жалбата не е загарантирана со закон, странката има право да поведе управен спор, што претставува нејзино уставно загарантирано право, пропишано со Амандман XXI на член 15 од Уставот.
Исто така, во член 106 став (1) од истиот закон, се утврдува рокот за изјавување жалба, но се додава и дека „…освен ако со посебен закон не е определен подолг рок“. Ова уште еднаш ја нагласува улогата на Законот како единствен инструмент преку кој може да се регулираат или ограничат правата поврзани со жалбата.
Член 112 од истиот закон, дополнително предвидува дека кога второстепениот орган нема да го реши предметот во рамки на рокот од 60 дена, странката има право да поведе управен спор. Иако оваа одредба се однесува на молчење на администрацијата, таа исто така ја потврдува можноста за поведување управен спор кога нема друг правен лек.
Член 3 од Законот за управни спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019, 150/2024 и 220/2024), детално ги дефинира ситуациите во кои може да се поведе управен спор. Во точка 6 од овој член се наведува дека судот одлучува за законитоста на поединечните акти на јавните органи со кои е повредено некое право, обврска или правен интерес на тужителот, а против кои не е дозволено изјавување на редовно правно средство и не е обезбедена правна заштита во друга судска постапка. Оваа одредба е клучна, бидејќи директно се однесува на случаи кога жалбата не е дозволена, а странката има право да бара заштита преку управен спор.
Во член 6 од истиот закон се наведува дека управен спор не може да се води за правилната примена на слободна оценка од страна на јавен орган (дискреционо овластување), но може да се води за законитоста на таквиот акт и границите на таквото овластување. Ова значи дека дури и во случаи кога јавниот орган има дискреционо право, управниот спор може да се поведе за да се испита законитоста на актот.
Член 21 од истиот закон, дополнително утврдува дека тужба за управен спор може да поднесе и синдикална организација во случај кога смета дека одреден управен акт е спротивен со некое право или директен интерес на некоја нејзина членка. Оваа одредба ја проширува можноста за поведување управен спор и на други субјекти, освен на директно засегнатите странки.
Како заклучок од претходното, законодавецот јасно предвидел можност за поведување управен спор во случаи кога против одредено решение не е дозволена жалба, главно регулирано во Законот за општата управна постапка и Законот за управни спорови, каде што се утврдени следните клучни принципи: ако не е дозволена жалба, странката има право да поведе управен спор (член 14 од Законот за општата управна постапка), управниот спор е алтернативен правен лек кога жалбата или приговорот не се предвидени со закон (член 104 од Законот за општата управна постапка) и кога судот одлучува за законитоста на актите против кои не е дозволено редовно правно средство (член 3 од Законот за управна постапка).
Овие одредби обезбедуваат правна заштита за граѓаните и другите субјекти во случаи кога не постои можност за жалба, со што се гарантира правото на правна заштита и пристап до суд.
Имајќи го предвид наведеното, законодавецот, со член 10 став 1 од Законот за воздухопловство, како посебен закон (lex specialis), пропишал дека на постапките предвидени со овој закон супсидијарно се применуваат одредбите од Законот за општата управна постапка (lex generalis), доколку со овој закон или со подзаконските прописи донесени врз основа на овој закон поинаку не е определено, имено со оваа одредба се воспоставува рамка за супсидијарна примена на Законот за општата управна постапка во воздухопловните постапки. Оваа одредба обезбедува правна сигурност и конзистентност во примената на управните правила, додека истовремено дозволува флексибилност за регулирање на специфични прашања преку Законот за воздухопловство и неговите подзаконски акти.
Од анализата на цитираната законска одредба неспорно произлегува дека законодавецот дава можност и со подзаконски пропис да се пропише начинот на постапување и обезбедување на правна заштита. Оттука, не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека со оспорениот подзаконски пропис се пречекорени законските овластувања, поради што Судот оцени дека овој подзаконски акт претставува операционализација на Законот.
Согласно со горенаведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за уставноста и законитоста на член 19 од Уредбата за начинот, поблиските критериуми за доделување на финансиска поддршка на домашни и странски авиопревозници и потребната документација која треба да се достави од корисниците на финансиската поддршка („Службен весник на Република Северна Македонија” број 182/2024 и 251/2024), по однос на Амандманот XXI од Уставот на Република Северна Македонија.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски