Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.246/2024
Скопје, 20 мај 2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 20 мај 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 33 став 5 и член 33 став 6 во делот „во случаите од ставот (5) на овој член, кога судот не е во можност да одлучи за предметот без списите” од Законот за управни спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019 и бр.220/24).
Образложение
I
Александар Наумовски од Битола, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби означени во диспозитивот на ова решение.
Според наводите во иницијативата, со оспорените одредби се попречува одлучувањето на Управниот суд и остварувањето на уставно гарантираното право на жалба со Амандманот XXI, правото на правично судење во разумен рок, се повредува забраната на злоупотреба на правата и ограничување на употребата на рестрикциите во правата, предвидени со членовите 17 и 18 од Европската конвенција за човекови права.
Според подносителот, оспорените одредби го спречуваат изведувањето на правните дејствија на Управниот суд, согласно со Законот за управните спорови и се овозможува одлучување во спорот без списи. Случаите кога судот не е во можност да одлучи за предметот без списи се одлучувањата на судот според член 60 од Законот за управни спорови. Појаснува дека оспорените одредби ја спречуваат можноста за мериторно одлучување од страна на Управниот суд, бидејќи дејствијата на судот определени во член 60 се важни за понатамошна операционализација на гаранциите со Аманманот XXI од Уставот. Така, оспорените одредби ја спречуваат уставно гарантираната судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа со член 50 став 2 од Уставот.
Во иницијативата се образложува дека оспорените одредби се неусогласени со начелата предвидени во членовите 2, 3, 4, 5, 6 и 10 од Законот за судовите, како и член 36 став 1 од овој закон кој се однесува на правото на судење во разумен рок. Исто така, според подносителот, оспорените одредби се спротивни на начелата на законитост, рамноправност, јавност, усност и контрадикторност на управната постапка предвидени во одредбите од Законот за управните спорови, односно со членовите 2, 3, 7, 8, 9, 10, 12, 24, 33, 36, 37, 38 и 58 коишто ги цитира во иницијативата. Врз основа на цитираните одредби, подносителот смета дека Законот за управни спорови обезбедува заштита од недоставувањето на списи до судот, како и обврска за соработка со судот според одредбите на член 12 од Законот, како и член 36 став 1 кој го задолжува секој јавен орган на обврска за соработка со судот. Понатаму, се наведува дека со примената на оспорените одредби, се повредуваат правилата за пресуда од член 58 од Законот, со што се спречува Управниот суд мериторно да одлучи. Без функционалното првостепено испитување се повредува поголем опфат на уставно гарантираните права, што „во спрега” со јавната администрација која молчи, предизвикуваат бесконечност во одлучувањето и правна состојба која ги ограничува правата на субјектите, спротивно на основните начела на судската и управно-судската постапка и одредбите на Законот за управни спорови. Воедно, подносителот смета дека оспорените одредби се спротивни во смисла на член 69 став 4 од Законот поради недозволеност на второстепено испитување. Во иницијативите подносителот посочува на судската пракса на Управниот суд.
Врз основа на изнесеното, според подносителот, оспорените одредби предизвикуваат неприменливост и се неусогласени со нормативната функционална целина на Законот за судовите и Законот за управни спорови, односно ја оневозможуваат функционалната судска заштита на законитоста на актите и ги ограничуваат признатите слободи и права. Како последица на неусогласеноста, се повредува член 51 од Уставот што резултира со повреда на владеење на правото, односно темелните вредности на уставниот поредок утврдени во член 8 став 1 алинеи 1, 3, 6 и 11, како и член 6 став 1 и членовите 13, 14, 17 и 18 од Европската конвенција за човекови права.
Според подносителот, оспорените одредби се во правна спротивност со правилата за жалба од Законот за управни спорови, а на оспорениот член 33 став 5 фунционално не му е местото во овој член под наслов „Доставување на тужба”. За целосно остварување на правото на жалба и друг вид правна заштита против акти на државата и правото на судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа, не е доволно само да се предвидени како правен лек, туку истите треба и понатаму да се доуредуваат, бидејќи овие права се гарантираат секогаш кога е донесена одлука од јавен орган во првостепена постапка.
Воедно, во иницијативата се наведува дека оспорените одредби дозволуваат неуредно постапување и одлучување на Управниот суд, со што се овозможува недозволена дискриминација на граѓаните во зависност од несовесната јавна администрација, со што се повредува принципот на еднаквост од член 9 од Уставот.
Врз основа на изнесеното, подносителот му предлага на Уставниот суд да поведе постапка за оцена на уставноста на член 33 став 5 и член 33 став 6 во оспорениот дел и истите да ги укине, а до донесување на конечната одлука да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на истите, бидејќи со нивното извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.
II
На седницата Судот утврди дека во член 33 став 5 и член 33 став 6 од Законот за управни спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019 и бр.220/24) е предвидено:
(5) Доколку тужениот или друг орган кој располага со списите, по барањето на судот не ги достави сите списи со предметот во рокот определен од судот или изјави дека не може да ги достави, судот одлучува за предметот без списите.
(6) Во случаите од ставот (5) на овој член, кога судот не е во можност да одлучи за предметот без списите, судот со решение изрекува парична казна во износ до 20% од месечната плата на лицето што го донело оспорениот акт односно го презело оспореното дејствие, или на одговорното лице, односно овластеното лице во тужениот, односно во органот кој располага со списите што не се доставени поради неоправдани причини. Против решението дозволена е жалба до Вишиот управен суд, во рок од 15 дена, сметано од денот на доставување на решението до тужениот.
III
Според член 8 став 1 алинеи 1, 3, 6 и 11 од Уставот на Република Северна Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок.
Граѓаните на Република Северна Македонија, според член 9 став 1 од Уставот се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, а според став 2 од истиот член, граѓаните се еднакви пред Уставот и законите.
Со Амандманoт XXI со кој е заменет член 15 од Уставот се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.
Се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања. Граѓанинот има право да биде запознат со човековите права и основни слободи и активно да придонесува, поединечно или заедно со други за нивно унапредување и заштита, како што е пропишано во член 50 од Уставот.
Во Република Северна Македонија, согласно со член 51 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Уставниот суд на Република Северна Македонија, согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи на Советот на Европа е ратификувана со Закон, објавен во „Службен весник на Република Македонија” број 11/1997. Правилата содржани во Европската конвенција, согласно член 8 став 1 алинеја 1 и член 118 од Уставот, се дел од внатешниот правен поредок на Република Северна Македонија и имаат статус на темелни вредности на уставниот поредок.
Согласно со член 6 став 1 од Европската конвенција за заштита на човековите права, секој има право правично и јавно, во разумен рок, пред независен и непристрасен, со закон воспоставен суд, да бидат разгледани и утврдени неговите граѓански права и обврски или основаноста на какви било кривични обвиненија против него.
Член 14 од Европската конценција е со наслов „Забрана на дискриминација“ и во него е предвидено дека уживањето на слободите и правата признати со оваа конвенција треба да се обезбеди без никаква дискриминација заснована на пол, раса, боја на кожата, јазик, вера, политичко или кое и да е друго мислење, национално или социјално потекло, припадност на национално малцинство, материјална положба, потекло по раѓање или кој и да е друг статус.
Член 17 со наслов „Забрана на злоупотреба на правата“ предвидува дека ниту една одредба од Конвенцијата не може да се толкува на начин според кој, на некоја држава, група или поединец им е дадено право да преземаат активности или постапки со кои се загрозува некое право или слобода што се признати со оваа конвенција, или да ги ограничуваат овие права и слободи во мерка поголема од онаа предвидена со Конвенцијата.
Сo член 18 „Ограничување на употребата на рестрикциите во правата” се предвидува дека дозволените ограничувања за споменатите права и слободи според оваа конвенција, може да се применуваат само за оние цели за кои се и предвидени.
Според основните одредби на Законот за управни спорови („Службен весник на Република Македонија“ број 96/2019), во управен спор се обезбедува законитост на судска заштита на правата и правните интереси на физичките и правните лица против поединечни управни акти и дејствија на јавните органи, во согласност со овој закон.
Управниот суд одлучува во управен спор кој се поведува со тужба, врз основа на причините предвидени согласно со Законот за управни спорови. Тужител е физичко или правно лице коe смета дека му е повредено право или правен интерес со конечен управен акт донесен во управна постапка, или во прекршочна постапка, како и со непостапување на јавен орган во законски утврдениот рок. Тужен е јавниот орган чиј акт или дејствие се оспорува.
Оспорените одредби со иницијативата во член 33 од Законот за управни спорови се однесуваат на доставување на тужбата и се сместени во точка 7. од Законот со наслов „Постапување на судот по тужбата”. По оценка на уредноста на тужбата и претпоставките за водење на управен спор, Управниот суд ќе ја достави тужбата со сите докази на одговор до тужениот и до заинтересираното лице ако го има, со што започнува т.н. редовна или главна фаза во управно-судската постапка.
Од член 33 став 3 од Законот произлегува дека „Во одговорот на тужбата, тужениот треба да се произнесе по однос на тужбата и наводите во тужбата и е должен во утврдениот рок да ги достави сите списи, кои се однесуваат на предметот“.
Со оспорените одредби од Законот се предвидува дека доколку тужениот или друг орган кој располага со списите, по барањето на судот не ги достави сите списи со предметот во рокот определен од судот или изјави дека не може да ги достави, судот одлучува за предметот без списите (член 33 став 5), како и постапување на судот доколку не е во можност да одлучи за предметот без списите. Така, според член 33 став 6 од Законот, кога судот не е во можност да одлучи за предметот без списите, тој со решение изрекува парична казна во износ до 20% од месечната плата на лицето што го донело оспорениот акт односно го презело оспореното дејство, или на одговорното лице, односно овластеното лице во тужениот, односно во органот што располага со списите што не се доставени поради неоправдани причини, а против ова решение дозволена е жалба до Вишиот управен суд, во рок од 15 дена, сметано од денот на доставување на решението до тужениот.
Доставувањето на тужбата на одговор до тужениот и до заинтересираното лице овозможува да се побиваат наводите во тужбата и да се изнесат аргументи и докази за основаноста на управниот акт, што е во согласност со начелото на контрадикторност. Одговорот на тужба како процеснo дејствие е од особена важност за Управниот суд, бидејќи обврска на тужениот орган е заедно со одговорот да ги достави и списите на предметот во оригинал со кои претходно не располага судот, ниту пак тужителот. Неподнесувањето на списите, не само што претставува злоупотреба на правата на тужителот, туку и оневозможување на управниот суд да донесе мериторна одлука преку утврдување на фактичката состојба. Оттука, законодавецот утврдил обврска (а не и право) за судот да донесе одлука само врз основа на наводите на тужителот сè со цел, управниот спор да има конечна завршница и да може да заврши согласно одредбите на Законот за управните спорови, со одржување на едно рочиште и во рамки на законски утврдениот рок од 9 месеци.
Согласно со одредбите на Законот за управни спорови, Управниот суд може да го реши управниот спор без списи, ако од тужбата и од образложението на оспорениот управен акт е очигледно правилно утврдена фактичката состојба, а законитоста на управниот акт треба да се цени само во поглед на спорните правни прашања. Исто така, управниот спор може да се реши без списи и кога од образложението на управниот акт се сторени очигледни суштествени повреди на управната постапка кои се од влијание при одлучувањето. Член 60 од Законот ги содржи случаите во кои Управниот суд е должен да го усвои тужбеното барање и пропишува каква одлука во секој од тие конкретни случаи, судот усвојувајќи го тужбеното барање, треба да донесе. Управниот суд е должен да ја заснова својата одлука врз основа на доказите кои се изведени во постапката. Доколку судот не е во можност да донесе одлука врз основа на расположливите докази, ќе преземе мерки предвидени со Законот.
Сепак, согласно одредбите на Законот за управни спорови, дури и во случаите кога тужениот не ги доставил списите, Управниот суд има на располагање механизми кои овозможуват судска заштита, односно може да го поништи оспорениот акт и да го врати на повторно одлучување на органот што го донел и тоа доколку природата на управната работа не дозволува одлучување во полна јурисдикција, односно доколку Управниот суд не може целосно да ги утврди фактите по суштинските прашања и треба во управна постапка да се утврди вистинската фактичка состојба, што произлегува од член 60 став 3 алинеја 2.
Имајќи го предвид изнесеното, Судот утврди дека законското решение во оспорените одредби е во насока на заштита на начелото на законитост и правната положба на тужителот во управниот спор. Одредбите од член 33 став 5 овозможуваат постапување на Управниот суд да го реши управниот спор без списи и да донесе одлука врз основа на расположливите докази во управната постапка. Воедно, со член 33 став 6, Законот предвидел постапување на Управниот суд во случаи кога не е во можност да одлучи за предметот без списите, односно изрекување на парична казна на овластеното лице кај тужениот орган на управата, која одредба ја потенцира важноста на судската контрола врз работата на управните органи и значењето на навременото доставување како контролен механизам.
Судот, исто така, утврди дека со оспорените одредби не може да се доведе во прашање остварувањето на уставно гарантираното право на жалба, утврдено во Амандман XXI од Уставот, правото на судска заштита гарантирано со член 50 од Уставот, ниту пак одредбите од Европската конвенција за човекови права на кои подносителот се повикува во иницијативата.
Тргнувајќи од содржината на уставните одредби, со член 50 на граѓаните им се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања, и претставува гаранција која се однесува за сите граѓани подеднакво. Секој има право на ова уставно загарантирано право, односно заштита на правата пред судот која се остварува под услови и во постапка утврдени во Законот за управните спорови.
Во однос на наводите на подносителот дека оспорените одредби овозможуваат недозволена дискриминација на граѓаните во зависност од несовесната јавна администрација, со што се повредува принципот на еднаквост, според Судот, имајќи ја предвид содржината на оспорените одредби не може да се постави прашањето за согласност со член 9 од Уставот кој го обврзува законодавецот да го почитува начелото на еднаквост независно од наведените основи за дискриминација во член 9 став 1 од Уставот. Принципот „сите се еднакви пред законот” подразбира еднаков третман за граѓаните во иста правна ситуација. До повреда на овој принцип би можело да дојде кога помеѓу граѓаните со иста правна положба, во оспорената одредба, е направен различен правен третман, како резултат на наведените разлики помеѓу граѓаните. Во секој случај, тужителот и тужениот во управен спор не се наоѓаат во еднаква правна положба за да може да се доведе во прашање уставниот принцип на еднаквост.
Имајќи ја предвид уставно-судската анализа, според Судот, не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби од Законот за управни спорови, со уставните норми на кои се повика подносителот во иницијативата.
Наводите во иницијативата за неусогласеност на одредби од Законот за управните спорови со одредби од Законот за судовите, како и примена на оспорените одредби не се прашања од надлежност на Уставниот суд, кој согласно член 110 од Уставот единствено одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Врз основа на сето изнесено, Судот оцени дека не се исполнети условите од член 37 од Актот на Уставниот суд за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби од Законот.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски