Уставен суд
на Република Северна Македонија
УЗ.бр.11/2025 и УЗ. бр.13/2025
Скопје, 16.04.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 16 април 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за посебни услови за трговијата на одделни стоки и обврска на трговците да прибавуваат и продаваат определени видови и количества на одделни стоки на потрошувачите според определен редослед, бр.50-1909/4 од 18 февруари 2025 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.38/2025).
Образложение
I
Јован Стефановски и Валентин Пепељугоски заедно со Бојан Стоилков, сите од Скопје, до Уставниот суд, поднесоа одделни иницијативи за оценување на уставноста, односно уставноста и законитоста на ист акт – Одлуката за посебни услови за трговијата на одделни стоки и обврска на трговците да прибавуваат и продаваат определени видови и количества на одделни стоки на потрошувачите според определен редослед.
Според наводите изнесени во првата иницијатива, оспорената одлука не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 7, член 50, член 51 и член 55 од Уставот.
Подносителот наведува дека основ за донесување на оспорената одлука за Владата е член 30 став 1 алинеи 1 и 6 од Законот за трговија.
Во наводите од иницијативата како проблематично прашање се наведува постојаната практика на носење на вакви правни акти, во функција на наводна стабилизација на пазарот во услови на високи цени наметнати како од страна на производителите на храна и хемиски/козметички производи, така и од страна на трговците на големо и мало. Подносителот смета дека во ниту една од одлуките кои ги донела Владата не била содржана причината поради која се донесува конкретна одлука во смисла на повикување на некоја од алинеите на став 1 од член 29 од Законот за трговија. Владата не презентирала каков било аргумент за постоечко нарушување на домашниот пазар заради злоупотреба на прометот на одделни производи и стоки.
Во отсуство на издржани анализи и аргументи, деловните субјекти – производителите и трговците на големо и мало, биле изложени на бројни предизвици инстантно да ја разберат и применат Одлуката. Сосема е неразбирливо на кој начин било утврдено дека станува збор за злоупотреби на пазарот и која била причината што прехранбените и дел од хемиските/козметичките производи имале такви цени.
Според подносителот, цените биле во согласност со пазарните услови, а донесената оспорена одлука претставува грубо отстапување од пазарната ориентација на македонската економија. Со ваквата одлука се прави упад во слободата на пазарното организирање кое треба да биде водено од економските принципи.
Спротивно на одредбите од Уставот, оспорената одлука не може да се оправда во насока на одбрана на Републиката, зачувување на природата, животната средина или здравјето на луѓето. Уставот прецизно ги наведува вонредните ситуации кога државата може да определи мерки против слободата на пазарот и претприемништвото. Од овие причини, за пдносителот е целосно неразбирлив пристапот кој генерирал правна несигурност и го доведува во прашање владеењето на правото на начин што оспорената одлука започнала да се применува само неколку часа по нејзиното донесување.
Понатаму, во иницијативата се наведува дека на засегнатите субјекти им била потребна итна заштита на нивните права со цел да се спречи понатамошна злоупотреба на ваквата неуставна мерка од страна на државата.
Од наведените причини, подносителот предлага, Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одлука и истата да ја поништи или укине како спротивна на Уставот, а до донесување на конечна одлука, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните дејствија што се преземени врз основа на оспорената одлука.
Со втората иницијатива се оспорува уставноста и законитоста на оспорената одлука како спротивна на член 8 став 1 алинеја 7, член 55 од Уставот, како и спротивна на членовите 4, 5, 29 и 30 од Законот за трговија.
Подносителите сметаат дека со производите наведени во оспорената одлука не биле исполнети законски предвидените услови бидејќи на Владата ѝ стоеле на располагање други мерки кои можела да ги преземе. Имено, во образложението на оспорената одлука никаде не стои дека Владата се обидела да преземе или презела други мерки. Ваквата одлука, според нив, е спротивна на член 55 од Уставот бидејќи не била исполнета ниту една од четирите причини поради кои може да се ограничи слободата на пазарот и претприемништвото.
За подносителите е неспорно дека Владата согласно со член 30 од Законот за трговија, има овластување да ограничи или да определи посебни услови за трговија со определени производи доколку утврди дека се исполнети некои од условите предвидени со член 29 од истиот закон. Во конкретниот случај, подносителите сметаат дека во оспорената одлука нема повикување на причините поради кои Владата ја донела Одлуката во која само ги навела мерките, од каде произлегува дека истата е произволна и се коси со начелото на слободна пазарна економија. Фактот што во преамбулата на оспорената одлука Владата се повикала само на член 30 став 1 алинеи 1 и 6 од Законот за трговија, не ѝ дава право да смета дека се исполнети условите од член 29 став 1 од истиот закон.
Подносителите сметаат дека Владата, со оспорената одлука ја ограничила маржата во производството, трговијата на мало и големо за производите наведени во член 1 од Одлуката, па согласно со член 2 од истата одлука за некои од стоките се ограничени со маржа до 5%, до 10% и до 15% и тоа за сите трговски друштва и трговци поединци кои учествувале во трговскиот ланец како во трговијата на големо така и во трговијата на мало, со што Владата директно ја нарушила слободата на пазарот и претприемништвото како темелна уставна вредност.
Според подносителите, наведените производи од реден број 1 до реден број 102 наведени во член 1 став 1 од Одлуката, не биле животно егзистенцијални производи. За подносителите е спорен и реден број 62 од истиот член од Одлуката од причина што сметаат дека Владата ги дискриминирала безалкохолните пијалоци наведувајќи ги поединечно наместо да користи генерички термини, што е спротивно на член 55 од Уставот, според кој Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот.
Во иницијативата понатаму се наведува дека Одлуката е спротивна и на член 4 и член 5 од Законот за трговија, според кои трговецот ја врши трговијата слободно и под еднакви услови на пазарот, на начин со кој не ја попречува конкуренцијата, не предизвикува штета на потрошувачите како и тоа дека со акти и дејствија на органите на државната власт не може да се ограничи правото на трговецот за слободен настап на пазарот, да се попречува конкуренцијата или да се доведуваат одделни трговци во нерамноправна положба, освен во случаи предвидени со закон. Но, според подносителите, ваквите случаи не биле исполнети за да се донесе ваква одлука, а Владата била должна да утврди кои биле тие определени оправдани случаи и како истите настанале.
За подносителите е нејасно дали цените на производите наведени во член 1 од Одлуката биле зголемени во сезоната за нивна продажба, дали трговците манипулирале со цените, дали ја злоупотребиле зголемената побарувачка и потреба за да ги зголемат и цените и дали на пазарот постоеле производи за сечиј џеб. Досегашната македонска, но и компаративна пракса на одлуки за ограничување на трговијата се однесуваат на егзистенцијални производи кои пред сè биле берзански производи. Од овие причини нејасно е зошто Владата спротивно на Уставот и Законот за трговија штитела други добра, ако се има предвид дека производите на кои се однесува оспорената одлука не се егзистенцијални производи, дотолку повеќе што рокот на траење на Одлуката упатува на тоа дека истата била донесена за времетраење на сезоната на купување на одредени сезонски производи и директно влијаела на производителите и трговците на големо и мало, и не им овозможувала да остварат профит кој за нив бил од егзистенцијално значење и обезбедување плата на вработените, како и за покривање на трошоците за работа.
Од наведените причини, се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одлука и истата да ја поништи или укине како спротивна на Уставот и Законот за трговија, а до донесување на конечна одлука, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните дејствија што се преземени врз основа на оспорената одлука.
II
На седницата Судот утврди дека оспорената одлука е донесена од Владата на Република Северна Македонија, врз основа на член 30 став 1 алинеи 1 и 6 од Законот за трговија („Службен весник на Република Македонија“ бр.16/04, 128/06, 63/07, 88/08, 159/08, 20/09, 99/09, 105/09, 115/10, 158/10, 36/11, 53/11, 148/13, 164/13, 97/15, 129/15, 53/16, 120/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.77/21, 215/21, 295/21, 150/22 и 16/25), на седницата, одржана на 18 февруари 2025 година.
Со оваа одлука определени се посебни услови за трговијата на одделни стоки и обврска на трговците да прибавуваат и продаваат определени видови и количества на одделни стоки на потрошувачите според дефинирани максимални бруто профитни маржи на 102 групи на производи или над 1000 прехранбени и непрехранбени производи.
III
Со иницијативите, Одлуката се оспорува од аспект на член 8 став 1 алинеи 3 и 7, член 50, член 51 и член 55 од Уставот, а од содржината на истите произлегува дека оспорувањето конкретно се однесува на владеењето на правото, слободата на пазарот и претприемништвото, согласноста на законите со Уставот и сите други прописи со Уставот и со закон, како и ограничувањата на слободата на пазарот и претприемништвото.
Со Законот за трговија се уредуваат условите и начинот на вршење на трговија на внатрешниот и надворешниот пазар, мерките на ограничување на вршењето на трговијата и заштитните мерки (член 1 од Законот).
Согласно со член 29 од овој закон насловен „Ограничувања и забрани во трговијата“, Владата може привремено да го ограничи вршењето на трговијата во случај на:
– природни и други непогоди во Република Северна Македонија, кога настанале или би можеле да настанат сериозни пореметувања во трговијата, пореметувања во снабдувањето на населението или пореметувања во други области кои го загрозуваат животот и здравјето на граѓаните;
– сериозни пореметувања на домашниот пазар поради недостаток на стоки неопходно потребни за производството, преработката и за животот и здравјето на граѓаните;
– нарушување на домашниот пазар заради злоупотреба во прометот на одделни производи и стоки,
– воена состојба или непосредна закана за независноста и интегритетот на Република Северна Македонија и
– потреби за осигурување на производите, суровините и репродукциониот материјал што се од посебно стратешко значење за одбраната на Република Северна Македонија.
Владата може да ги пропише ограничувањата во вршењето на трговијата во случаите од ставот 1 на овој член само ако пореметувањето не може да се отстрани со други мерки или ако потребите не можат да се намират од стоковите резерви, со увоз или други мерки на трговската политика во согласност со обврските кои произлегуваат од меѓународните договори и спогодби што ги ратификувала Република Северна Македонија.
Согласно со член 30 од Законот, во случаите од член 29 став 1 на овој закон Владата може да ги пропише следниве мерки:
– ограничување на трговијата на одделни стоки или посебни услови за трговија на одделни стоки;
– определување на највисоки цени за одделни производи и услуги во производството и прометот;
– ограничување на извозот или увозот на одделни стоки или пропишување на посебните услови за увоз или извоз на одделни стоки;
– ограничување на бројот на употребувани моторни возила кои физичките лица-граѓани за сопствени потреби можат да ги увезуваат и ограничување на временскиот период на увоз;
– забрана на трговците да вршат трговија со одделна стока;
– обврска на трговците да прибавуваат и продаваат определени видови и количества на одделни стоки на потрошувачите според определен редослед;
– обврска за одделни трговци да чуваат определена количина и вид на стоки и
– забрана на употреба на одделни стоки во производството на други стоки.
Мерките од ставот 1 алинеи 1, 2, 4, 5, 6, 7 и 8 на овој член, ги предлага Министерството за економија и труд. Мерката од ставот 1 алинеја 3 на овој член, ја предлага Министерството за надворешни работи и надворешна трговија. Трговецот е должен да се придржува на мерките од ставот 1 на овој член.
Со оспорената одлука се определуваат посебни услови за трговија и обврска на трговците кои претставуваат правни и физички лица кои се регистрирани за вршење дејност производство и за вршење дејност трговија на големо и мало во соодветен регистар согласно со закон, да ги прибавуваат и продаваат поименично наведените стоки во член 1 од Одлуката, според дефинираните максимални бруто профитни маржи на 102 групи на производи или над 1000 прехранбени и непрехранбени производи. Со член 2 од Одлуката, определено е скалесто ограничување на бруто профитна маржа од 5%, 10% и 15% во однос на маржите во трговијата на големо и мало.
Со член 3 од оваа одлука, се пропишува обврска за трговците овластени за вршење дејност трговија на мало стоките таксативно наведени во член 1 од Одлуката јасно да бидат обележани со натписот „помалку трошоци, повеќе за тебе”, додека со член 4 од Одлуката, се пропишува обврска за сите чинители во синџирот на снабдување, стоките таксативно наведени во член 1 од оваа одлука да ги прибавуваат и продаваат месечно на потрошувачите во количина од најмалку 70% од количината прибавена во претходниот месец.
Оваа одлука влегува во сила наредниот ден од денот на објавување во „Службен весник на Република Северна Македонија“ и истата ќе се применува до 30 април 2025 година.
Одлуката е објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.38/2025 од 19.02.2025 година, што значи, истата е влезена во сила на ден 20 февруари 2025 година, а ќе се применува до 30 април 2025 година.
Од анализата на оспорената одлука во корелација со релевантните законски одредби од Законот за трговија наспроти наводите изнесени во двете иницијативи, Судот ги утврди следните спорни правни прашања:
а) Дали Владата е овластена со закон да донесе одлука каква што е оспорената и да пропишува мерки какви што се содржани во истата?
Законодавецот во член 30 од Законот за трговија предвидел овластување на Владата да може привремено да го ограничи вршењето на трговијата и да пропишува мерки за ограничување како што е и наведено во воведот на Одлуката дека истата се донесува врз основа на член 30 став 1 алинеи 1 и 6 од Законот, од каде неспорно произлегува законското овластување на Владата за донесување на ваква одлука.
Неспорен е и фактот дека мерките предвидени со Одлуката се пропишани со закон, а Владата во насока на операционализација ги спроведува тие мерки преку Одлуката.
б) Дали се исполнети условите предвидени со закон за донесување ваква одлука?
Условите за донесување ваква одлука се предвидени со член 29 став 1 од Законот за трговија. Притоа, Судот утврди дека пред донесувањето неспорно е дека од страна на Владата на нејзина седница е разгледана информација доставена од Државниот пазарен инспекторат, при што е констирано дека постојат услови за донесување ваква одлука.
Уставниот суд утврди дека Владата при донесувањето на Одлуката се водела од анализите направени од Државниот пазарен инспекторат во однос на маржите, а со цел да се заштити животниот стандард на населението односно да се намалат трошоците за живот во потрошувачката кошничка за храна, пијалаци и средства за лична хигиена.
Факт е дека во оспорената одлука е наведен само основот во кој е содржано овластувањето за донесување на истата, односно член 30 од Законот.
Од друга страна, во воведот на оспорената одлука не е наведен член 29 од Законот, но тоа не значи дека е незаконска. Предмет на оспорената одлука е утврдување мерки, а не утврдување на постоење на случаите од член 29 од Законот за трговија и оттаму, нема потреба од наведување на овој правен основ.
Имено, оваа одредба се однесува на случаите кога може да се донесе ваква одлука и тие се утврдени преку претходно спроведена постапка која е окончана со доставување соодветна информација од страна на надлежен орган која се разгледувала на седница на Владата.
в) Дали со оспорената одлука се повредува слободата на пазарот и претприемништвото?
Во услови на уставно прокламирана слобода на пазарот и претприемништвото државата има улога на регулатор и тоа во случајот е применето. Слободата на пазарот и претприемништвото не треба да се сфатат како апсолутни категории кои не подлежат на никакво правно уредување и правен режим.
Напротив, преку правните норми се уредува стопанската активност, условите под кои истата ќе се врши, обврските кои треба субјектите да ги исполнат кон државата во форма на јавни давачки итн.
Конкретно, со оспорената одлука државата утврдила нарушување на пазарот преку наметнување на енормни маржи од страна на трговците, а на штета на граѓаните, од кои причини, Владата донела мерки и креира политики со цел заштита на стандардот на граѓаните имајќи предвид дека Република Северна Македонија согласно Уставот е социјална држава, потоа за намалување на цените на основните прехранбени производи и стабилизација на инфлацијата.
Во такви случаи, и за самите трговци е неспорно слободно да настапуваат на пазарот со определување цени и маржи но, тоа не смее да се оправдува во име на слобода на пазарот и петприемништвото до степен на апсурдност. Слободата на пазарот и претприемништвото не може да се сфати како работа само со субјектите на пазарот, бидејќи и државата како гарант на оваа слобода има значајна улога како регулатор на економските текови во стопанството.
Владата оваа мерка ја донела во насока на заштита на социјалниот карактер на државата штитејќи го стандардот на граѓаните, а имајќи предвид дека истата е со ограничено времетраење и е од интервентен карактер, значи дека била неопходна.
Со оглед на наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одлука со член 55 од Уставот, а самиот факт што оспорената одлука е донесена врз основа на законско овластување и претходно утврдени услови за донесување на истата, Судот цени дека нема основ за постоење за нејзина несогласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот и одредбите од Законот за трговија.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски