Почитувани колеги, почитувани присутни,
Го започнувам моето излагање со една клучна порака:
Не се реформира институција со носење закон. Закон е само алатка, не е цел сама за себе.
Кога се дебатира за реформа на Уставниот суд на Република Северна Македонија, често првиот чекор што се предлага е – да донесеме закон. Но тука сакам да бидам многу јасна: Донесувањето закон не е реформа. Тоа е само средство.
Реформа почнува многу порано – со одредување на целта.
Прашањето дали ни треба закон е последното прашање, не првото.
Прво, треба да знаеме што сакаме да постигнеме.
Дали сакаме поефикасен суд? Потранспарентен суд? Или суд кој подобро ќе ги штити човековите права?
Дури кога ќе ја поставиме целта, можеме да размислуваме за алатките:
Дали за тоа е потребна промена на Уставот?
Дали е потребен посебен закон за Уставниот суд?
Или само проширување и уредување на Акт на Судот?
Овде мора да се потсетиме: има правила и научна дисциплина номотехника и правила на правната наука и теорија што е предмет на регулирање на Уставот, што на законот, а што на подзаконските акти.
Не секој проблем се решава со закон. Не секоја слабост бара уставна промена. И не секоја процедура бара нов пропис.
Затоа, предлогот што го ставам на маса е следниот: Да тргнеме од дефинирање на модел на идеален Уставен суд за Република Северна Македонија.
Што подразбирам под тоа?
Суд кој е достапен за граѓаните.
Суд кој има јасни и прецизни процедури.
Суд кој е транспарентен во своето работење.
Суд кој е независен и отпорен на политички влијанија.
И најважно: Суд кој доследно и квалитетно ги штити уставните права.
Некои од овие карактеристики нашиот Суд веќе ги има. Други треба да се доизградат.
Откако ќе се сложиме за овој модел, тогаш – и само тогаш – доаѓа редот на прашањето: Како го операционализираме моделот?
Тука стапуваат на сцена: Уставот, Законот и Акт на Судот.
Тука ни треба здрава номотехничка работа, почитување на правилата за хиерархија на прописи, и систематски пристап.
Да резимирам:
Прво, поставуваме цел – што сакаме да биде Уставниот суд.
Потоа избираме алатки – уставна промена, закон или акт на Судот.
И дури на крајот, правиме детална правна и техничка имплементација.
Затоа, сакам сите заедно да ја прифатиме суштинската логика:
Прашањето дали ни треба закон е последното прашање, не првото.
А пред тоа ни претстојат поважни прашања:
Кој е идеалниот модел?
Кои се нашите приоритети?
И како ќе го изградуваме тој модел на долгорочен и стабилен начин?
Почитувани,
Вистинската реформа започнува со визија, не со текст на закон. А вистинска стратегија не се мери со бројот на донесени закони, туку со степенот на постигната промена.
За мене, идеален Уставен суд е оној кој има проширени и модернизирани надлежности.
Суд кој располага со сопствен буџет, предвиден и одобрен од Собранието, не преку Владата без влијание од извршната власт; Суд која има законска гаранција за стабилен буџет со можност за вонредни буџетски средства при зголемен обем на работа. Суд кој поднесува годишен финансиски и работен извештај, доставен до Собранието информативно, но без надзорна функција.
Суд кој располага со механизми за извршување на одлуките, како и санкции за нивно игнорирање од страна на други институции, во услови кога секое непостапување по одлуките претставува тешка повреда на уставниот поредок, со одговорност за службените лица. Суд кој можност да издаде обврзувачки упатства за толкување при поништување на акт.
Суд со судии избрани со 2/3 мнозинство во транспарентна постапка: преку јавен конкурс и јавни интервјуа, спроведени од независна селекциона комисија составена од универзитетски професори и претставници на граѓански организации, пред очите на јавноста преку пренос во живо. Суд со судии со мандат од девет години, без можност за повторен избор, со цел спречување клиентелистички односи и зголемување на личната независност на судиите при носење на одлуки. Кандидатите за уставни судии да бидат политички неактивни најмалку пет години пред поднесување на кандидатурата, односно да не биле членови или носители на функции во раководни органи на политичка партија, да не вршеле јавна политичка функција (како министер, пратеник, директор на јавна институција по партиски клуч), функции во извршната власт (министер, заменик-министер, советник, директор) или други изборни функции од партиски листи, ниту да се ангажирале јавно во политички активности од партиска природа, со цел да се обезбеди вистинска непристрасност, независност, деполитизација, стручност и кредибилитет на уставниот суд, да се спречи партизација и непосреден трансфер на политички кадар, и да се зајакне јавната доверба во судот како арбитер на Уставот, а не како продолжена рака на извршната или партиската власт.
Овој Уставен суд треба да има моќ да укинува и/или поништува судски пресуди и управни одлуки кои ги повредуваат човековите права и слободи. Треба да располага и со механизам за следење на извршувањето на неговите одлуки, по моделот на Европскиот суд за човекови права.
Уставниот суд мора да има и превентивно-репресивна функција, како што тоа го дефинира проф. Шкариќ.
Според него, Уставниот суд на Република Македонија од 1991 година врши репресивна функција, за разлика од Уставниот суд на СРМ од 1963 и 1974 година кои вршеле превентивно-репресивна функција. Прво, со одлуката на Уставниот суд неуставниот закон шест месеци останува и натаму во сила, а доколку во тој рок, Собранието не го усогласи со Уставот, тогаш со дополнителона одлука на Уставниот суд оспорениот закон престанува да се применува.
Од наведените одлуки се гледа естетика и елеганција, односно почит на Уставниот суд кон законодавниот дом и неговиот легитимитет да носи закони, без застрашувања и без употреба на тешка терминологија.
Според проф. Шкариќ, не смее да му се допушти на Собранието да не води грижа за уставноста на законите и грижата за тоа да се препушти само на Уставниот суд. Треба да се види како ќе реагира Собранието кога Уставниот суд со своја одлука ќе констатира дека одреден закон е противуставен. Престанокот на важење на таквиот закон по втората одлука на Уставниот суд има исто дејство како и укинувањето на законот. Терминологијата е поинтелегентна од онаа што е содржана во постојниот устав.
Кога го споредуваме предложениот модел на идеален Уставен суд со сегашниот Уставен суд на Република Северна Македонија, веднаш се забележуваат неколку клучни недостатоци.
Прво, голем проблем е што нема законски утврдени критериуми и транспарентна процедура за избор на судии. Според член 109 од Уставот, судиите се избираат од Собранието со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Но, никаде не се утврдени јасни критериуми за тоа кој треба да биде избран. Нема услови за правни квалификации, искуство, етичност или компетентност. Ова остава простор за политички влијанија и создава нејаснотии околу самиот процес на избор. А ако погледнеме во меѓународните стандарди, како што препорачува Венецијанската комисија во документот CDL-AD(2010)040, изборот на судии мора да биде транспарентен и базиран на јасни правила за компетентност и интегритет.
Второ, постои сериозен недостаток на надворешен механизам за отчетност. Според сегашната правна рамка, Уставниот суд не е обврзан да доставува годишен извештај до Собранието, ниту пак постои формален механизам за јавна отчетност во неговиот Акт на Судот. Ова ја намалува транспарентноста и го зголемува ризикот од донесување одлуки кои можеби нема да бидат во јавен интерес. А според Rule of Law Checklist на Венецијанската комисија (CDL-AD(2016)007), токму транспарентноста и отчетноста се темелите на легитимитетот на секој судски орган, па така и на уставните судови.
Исто така, финансиската и административната независност на Уставниот суд не е целосно загарантирана. Иако одлуките на Судот се конечни, извршни и задолжителни за сите државни органи, сепак мора да се подобри нивната ефикасна имплементација на терен.
Ако сакаме да стигнеме до еден идеален модел на Уставен суд во Северна Македонија, ни требаат три клучни работи: поголема ефикасност, поизразена независност и зголемена транспарентност. Но, за тоа е неопходна цврста нормативна рамка: Устав, Закон или Акт на Судот.
Важно е да запомниме: Уставот ги поставува темелните принципи, Законот ги уредува материјалните и процесните прашања, а Актот на Судот ги организира внатрешните правила.
Моделот без посебен закон нуди повеќе флексибилност и самостојност за Судот, но постои ризик од самоволност, затвореност и недоволна отчетност.
Од друга страна, моделот со посебен закон (истовремено со уставна регулација и уредување со акт на Судот) дава подобар баланс меѓу независност и одговорност, и дава гаранции за заштита на правата на граѓаните и јавноста.
Денес, кога го отвораме прашањето за можноста за донесување Закон за Уставниот суд на Република Северна Македонија, мора да бидеме свесни дека ова не е само техничко или правно прашање – туку прашање што директно го засега срцето на уставниот поредок.
Аргументите „за“ носењето закон се сериозни и легитимни:
- Закон би можел да внесе поголема правна сигурност,
- би ја зголемил транспарентноста на постапките,
- и би придонел за зајакнување на јавната доверба во институцијата.
Дополнително, усогласувањето со европските практики би пратило силен сигнал за посветеност кон владеењето на правото, особено во контекст на евроинтеграциите.
Сепак, ние не смееме да ги игнорираме сериозните ризици што стојат на спротивната страна:
- Донесувањето на закон без обезбедено двотретинско мнозинство отвора реален ризик од политичко влијание врз Судот,
- Недостатокот на експлицитна уставна основа создава опасност од судир меѓу Уставниот суд и законодавната власт, и
- Деталната регулација преку закон може да доведе до нефлексибилност и формализација на работата на Судот, наместо до негово јакнење.
Компаративното искуство јасно ни покажува дека отсуството на посебен закон не значи отсуство на ефикасна уставна заштита.
- Во Обединетото Кралство, уставната контрола успешно се спроведува преку судска пракса и обичајно право, без потреба од формализиран уставен суд или закон.
- Во Полска, пак, донесувањето на Закон за Уставниот суд без доволна уставна заштита доведе до политизација на судот, блокирање на неговата работа и сериозна ерозија на уставниот поредок.
- Словенија нè учи дека дури и кога има Закон за Уставниот суд, ако изборот на судии не е заштитен со високи демократски стандарди, независноста на Судот може да биде загрозена.
- Германија докажува дека Законот за Уставниот суд може да функционира само ако е строго вграден во уставната рамка и ако ја почитува автономијата на судот до највисок степен.
Најважната лекција што ја добиваме од овие примери е дека носењето на Закон сам по себе не гарантира ниту транспарентност, ниту независност, ниту ефикасност. Напротив, без силна уставна основа и политичка култура што ја почитува поделбата на власта, Законот може да стане средство за ограничување, а не за зајакнување на Судот.
Токму затоа, денес, пред да повикаме на донесување Закон за Уставниот суд, мораме внимателно да размислиме:
- Дали постојната уставна и правна рамка навистина не е доволна?
- Дали политичката зрелост и уставната култура се на такво ниво што може да обезбедат независен, балансиран и професионален закон?
- Дали сме подготвени да ги прифатиме ризиците што доаѓаат со можноста за политизација на единствената институција што ја штити уставноста?
Во моментот, Уставниот суд на Република Северна Македонија функционира врз основа на Уставот и сопствениот Акт на Судот. Иако постојат недостатоци, не е евидентирано дека Судот не може да ги исполнува основните функции поради отсуство на закон. Одржувањето на статус кво со ревизија на Актот на Судот може да биде поефикасен, побезбеден и попрагматичен пат од донесување на потенцијално ризичен закон.
Се чини ревизијата и унапредувањето на постојниот Акт на Судот на Уставниот суд како побезбедна, поеластична и поразумна опција. Со внимателно ажурирање на внатрешните правила, со зајакнување на транспарентноста и отчетноста преку интерни механизми, може да се постигне истата цел – без да се изложиме на сериозни уставноправни и политички ризици.
Во заклучок:
Да, на реформите.
Да, на поголема транспарентност.
Но и да, на заштита на независноста на Уставниот суд – највисокиот чувар на нашата уставност и демократија.
Само стабилни институции создаваат стабилна држава.
Во една реченица, заштитата на институционалната независност на Уставниот суд мора да биде врвен приоритет, а секој чекор во правец на негово регулирање преку закон треба да биде добро промислен, внимателно подготвен и условен со постоење на широка политичка и стручна согласност.
Конечниот одговор на прашањето дали да се донесе посебен закон за Уставниот суд зависи од тоа како ќе одговориме на неколкуте клучни прашања.
Прво, важно е да се разгледа усогласувањето со европските стандарди. Иако Европската унија не бара формално донесување закон за Уставен суд, ваквиот чекор би го зајакнал капацитетот на институцијата и би ја усогласил со основните стандарди на правната држава. Ова е од особена важност во контекст на можните проширувања на надлежностите на Судот.
Второ, треба да се има на ум дека иако европската регулатива не налага обврска за постоење на посебен закон, во Европа постои тренд на развој на правни системи кои комбинираат правна сигурност и независност преку јасно дефинирано законодавство. Таквата пракса може да има позитивно влијание на функционалноста на Уставниот суд.
Имајќи ги предвид овие аспекти, конечната одлука ќе зависи од нашата способност да го балансираме правото на правна сигурност со потребата за независност. Ако донесувањето на закон значи поголема ефикасност и усогласеност со европските стандарди, тоа може да биде корисен чекор. Но, ако постои ризик од политичка инструментализација, тогаш треба да се прифати внимателен и умерен пристап.
Така, одговорите на овие прашања ќе го определат нашиот следен чекор во однос на уредувањето на статусот на Уставниот суд.
Ви благодарам!