Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.161/2024
Скопје, 19.02.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 19 февруари 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 137 во делот „односно по донесувањето на решението во обновената постапка по службена должност“ и член 150 став 3 во делот „од конечноста на решението со кое е утврдена промената“ од Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015, 27/2016, 120/2016, 132/2016, 35/2018, 220/2018 и 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.180/2019, 275/2019, 31/2020, 94/2020, 267/2020, 67/2022, 79/2023 и 193/2024).
Образложение
I
Славко Лазовски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 137 во делот „односно по донесувањето на решението во обновената постапка по службена должност“ и член 150 став 3 во делот „од конечноста на решението со кое е утврдена промената“ од Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015, 27/2016, 120/2016, 132/2016, 35/2018, 220/2018 и 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.180/2019, 275/2019, 31/2020, 94/2020, 267/2020, 67/2022, 79/2023 и 193/2024).
Со иницијативата се бара оценување на уставноста на оспорените делови од одредбите, со нагласување дека не се во согласност со уставното начело на рамноправност на граѓаните во правните односи, начелото на забрана на предизвикување штета, начелото на еднаквите вредности на давања, како и начелото на воздржување од постапување со кое се намалува имотната сигурност на граѓаните и нивната положба во општеството, поради што истите се оспоруваат од аспект на член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
Според подносителот, оспорените делови од одредбите се однесуваат на точно одредени лица врз кои преземените различни непосредни правни дејства имаат различни последици, независно од тоа што тие лица пред преземањето на овие правни дејствија биле во иста фактичка и правна состојба. Тој додава дека нормативните одредби во нивната примена треба да обезбедат еднакво постапување, односно доведување во еднаква правна положба при иста фактичка состојба, односно еднакви последици за субјектите во правниот поредок. За разлика од ова, управните акти донесени врз основа на оспорените делови од одредбите чиишто правни дејства создаваат, менуваат, запираат или укинуваат права и обврски или интереси со различно почетно време на примена, имаат и различни, непоправливи трајни последици.
Понатаму, имајќи го предвид уредувањето во Законот за општата управна постапка дека странка во управната постапка е лице по чие барање е поведена постапката или против кое се води постапката, а воедно цитирајќи ја и содржината на член 52 од истиот закон во кој е определено дека „(1) управната постапка се смета дека е поведена на барање на странката на денот кога е поднесено барањето и (2) управната постапка што е поведена по службена должност започнува со првото дејствие во постапката преземено од овластеното службено лице“, подносителот заклучува дека времето на настанување на правното дејство е јасно определено. Оттука, различното време на настанување, укинување, запирање или промена на правото е најдиректно поврзано со начинот на доставувањето. На крајот, тој додава дека во овој случај принципот на супсидијарност е исклучен бидејќи постапката со оспорените делови од одредбите се поведува поради заштита на лично материјално право. Според него, овој принцип не може да се примени ниту во односот на Законот за пензиското и инвалидското осигурување кон Законот за општата управна постапка, независно од тоа што целта на овој принцип е донесување одлуки поблиски до граѓаните.
Со оглед на наведеното, со иницијативата се бара Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените делови од одредбите, а потоа истите да ги укине.
II
На седницата Судот утврди дека во член 137 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015, 27/2016, 120/2016, 132/2016, 35/2018, 220/2018 и 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.180/2019, 275/2019, 31/2020, 94/2020, 267/2020, 67/2022, 79/2023 и 193/2024) е определено дека правата утврдени со решение донесено во постапката за обнова, во смисла на членот 136 од овој закон, припаѓаат од првиот ден на наредниот месец од денот на поднесувањето на барањето за обнова на постапката, односно по донесувањето на решението во обновената постапка по службена должност.
Судот, исто така, утврди дека ставот 3 од член 150 од истиот закон, определува дека кога промената од ставот (1) на овој член ќе настане во постапка покрената по службена должност, правото престанува или се менува, односно се стекнува ново право од конечноста на решението со кое е утврдена промената.
III
Владеењето на правото и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, согласно со член 8 став 1 алинеи 3 и 8 од Уставот.
Во член 9 од Уставот е определено дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествена положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно со член 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.
Од содржината на наведените уставни норми, но и Уставот во целина, неспорно е дека законодавецот има уставно овластување и основ да ги нормира во законско решение утврдените уставни вредности, начела и гаранции – хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, социјалната сигурност и социјалното осигурување.
Според член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Пензиското и инвалидското осигурување како елемент на правото на социјално осигурување е предмет на уредување со Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015, 27/2016, 120/2016, 132/2016, 35/2018, 220/2018 и 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.180/2019, 275/2019, 31/2020, 94/2020, 267/2020, 67/2022, 79/2023 и 193/2024).
Согласно член 127 став 2 од Законот, во постапката за решавање на правата од пензиското и инвалидското осигурување ќе се применуваат прописите за општа управна постапка.
Главата XII од наведениот закон ги уредува прашањата што се однесуваат на остварување, користење и губење на правата од пензиското и инвалидското осигурување, а во точката 1 од истата, насловена како „остварување на правата“ се систематизирани член 136 и член 137, кој е оспорен со иницијативата во делот „односно по донесувањето на решението во обновената постапка по службена должност“.
Член 136 од Законот определува дека ако по донесувањето на конечното решение се сознае за нови факти, или се најдат, односно се добие можност да се употребат нови докази кои сами или во врска со веќе изведените и употребените докази би можеле да доведат до поинакво решение, ако тие факти, односно докази би биле изнесени или употребени во поранешната постапка, може по исклучок од условите кои во такви случаи според Законот за општата управна постапка се бараат за покренување – обнова на постапката, да се покрене обнова на постапката по однос на правата од пензиското и инвалидското осигурување и кога е пропуштено во поранешната постапка да се изнесе некој од тие факти, односно докази, согласно ставот 1. Според ставот 2 од овој член, обнова на постапката се покренува по барање на странката или по службена должност. Во ставот 5 е определено дека во постапката за решавање на барањата за обнова на постапката за утврдување на пензиски стаж се применуваат одредбите на Законот за општата управна постапка.
Согласно со член 137 од Законот, правата утврдени со решение донесено во постапката за обнова, во смисла на членот 136 од овој закон, припаѓаат од првиот ден на наредниот месец од денот на поднесувањето на барањето за обнова на постапката, односно по донесувањето на решението во обновената постапка по службена должност.
Во конкретниот случај, неспорно е дека за остварување на правата од пензиското и инвалидското осигурување се води управна постапка согласно одредбите на Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015), на кој впрочем се повикува и подносителот во иницијативата. Истовремено, од содржината на одредбите содржани во членовите 136 и 137 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување несомнено произлегува дека истите се во корелација и не можат да се толкуваат изолирано. Според содржината на член 137 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување, оваа одредба се однесува на правата утврдени со решенија донесени во обновени постапки на начин како што определува член 136 од наведениот закон. Во основа, членот 137 регулира од кога припаѓаат правата од пензиското и инвалидското осигурување кои произлегуваат од обновената постапка. При анализата на одредбата, клучно е да се нагласи дека оваа законска одредба јасно одредува дека времето од кое овие права ќе почнат да припаѓаат е поврзано со поднесувањето на барањето за обновување на постапката или моментот на донесувањето на решението во обновената постапка по службена должност. Оспорениот дел од одредбата „односно по донесувањето на решението во обновената постапка по службена должност“ го уредува времето од кое правата од пензиското и инвалидското осигурување припаѓаат во постапка покрената по службена должност што како можност за надлежните органи сами да иницираат вакви постапки, доколку оценат дека се потребни, е предвидена во наведениот член 136 став 2 од Законот.
Ваквото законско решение содржано во оспорениот дел од член 137 од Законот, но и целината на оваа законска одредба, според Судот, е во функција на заштита на правата на корисниците и во согласност со целите на Законот за пензиското и инвалидското осигурување за обезбедување социјална сигурност на граѓаните. Судот цени дека темелната вредност – владеењето на правото и нејзиниот фундаментален принцип – правната сигурност, може да се толкува од аспект на јасноста, прецизноста, концизноста на оспорениот дел од законската одредба во која на јасен и прецизен начин е определено дека во обновена постапка по службена должност, правата од пензиското и инвалидското осигурување припаѓаат од моментот на донесувањето на решението во обновената постапка. На овој начин се нагласува намерата на законодавецот за обезбедување на правната сигурност и предвидливост во пристапот до правата од пензиското и инвалидското осигурување, што несомнено е во согласност со начелото на владеење на правото, утврдено со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Дополнително, во наведената глава XII од Законот, во точката 2 со наслов „користење и губење на правата“ е систематизиран и член 150 во кој е определено дека правата стекнати врз основа на инвалидност и телесно оштетување во текот на користењето, можат да се менуваат зависно од настанатите промени на инвалидноста, односно степенот на телесното оштетување, согласно став 1. Во ставот 2 од овој член е утврдено дека кога промената од ставот (1) на овој член е утврдена по барање на корисникот на правото, правото престанува или се менува, односно се стекнува ново право од првиот ден на наредниот месец по поднесувањето на барањето. А согласно ставот 3, кога промената од ставот (1) на овој член ќе настане во постапка покрената по службена должност, правото престанува или се менува, односно се стекнува ново право од конечноста на решението со кое е утврдена промената.
Од анализата на целината на овој член од Законот, произлегува дека со истиот се уредува престанокот или промената на правата стекнати врз основа на инвалидност и телесно оштетување кога има промена на инвалидноста, односно промена на степенот на телесното оштетување. Притоа, утврдувањето на промената на инвалидноста, односно степенот на телесното оштетување се врши по барање на корисникот на правото или по службена должност.
Од анализата, пак, на ставот 3 од овој член од Законот, кој со иницијативата е оспорен во делот „од конечноста на решението со кое е утврдена промената“, произлегува дека промените во правото на корисникот на пензиско и инвалидско осигурување кои ќе настанат како резултат на постапка покрената по службена должност, важат од денот на конечноста на решението со кое се утврдува промената. Ова значи дека кога надлежниот орган ќе започне службена постапка за преглед и утврдување на промени во правото на корисникот, решението има правен ефект само по неговото конечно потврдување. Според Судот, ваквото условување на важноста на промената со конечноста на решението несомнено обезбедува правна сигурност за корисникот бидејќи овозможува користење на стекнатите права без прекин сè додека решението не стане конечно. Оваа одредба го спречува евентуалното губење на стекнатите права додека трае постапката, што е од особено значење за корисниците на правата од пензиското и инвалидското осигурување. На овој начин, со предвидувањето на различното настапување на правните последици со член 150 став 3 од Законот се овозможува правна заштита на странката, односно во случај кога постапката за утврдување на промената на инвалидноста или степенот на телесно оштетување е покрената по службена должност, да може странката да го користи правото на правни лекови за заштита на нејзините права до окончувањето на постапката, односно решението да има правно дејство по неговата конечност.
Судот смета дека со ваквото законско решение се овозможува постепено и контролирано воведување на промените во правата на начин на кој, доколку органот утврди промена на инвалидноста, односно степенот на телесното оштетување, промената во користењето на правата од пензиското и инвалидското осигурување да има ефект само по завршување на сите процесни дејства и конечно потврдување на решението. На овој начин, корисниците на правата од пензиското и инвалидското осигурување се заштитени од евентуални административни грешки или недоследности. Според Судот, ваквата законска одредба е клучна за доследна имплементација на принципот на правна заштита и предвидливост во користењето на правата од пензиското и инвалидското осигурување, што е и основна цел на Законот за пензиското и инвалидското осигурување кој несомнено гарантира дека правата од пензиското и инвалидското осигурување треба да бидат стабилни и да не се подложни на флуктуации, освен кога тоа е строго утврдено и конечно потврдено. Оттука, уредувањето содржано во став 3 од член 150 од Законот во оспорениот дел „од конечноста на решението со кое е утврдена промената“, исто така, Судот констатираше дека е во согласност со правната сигурност на граѓаните како фундаментален принцип на начелото на владеењето на правото, утврдено со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Правото на еднаквост од член 9 од Уставот е еден од темелните правни принципи. Ова право опфаќа два елементи, прво, сите граѓани имаат право да бидат еднакво третирани пред законите, второ, законот еднакво се применува кон сите граѓани од страна на државните органи. Од анализата на конкретната уставна норма произлегува дека уставното начело на еднаквост го обврзува законодавецот при уредувањето на односите начелото на еднаквост да го операционализира преку правилото дека со еднаквите еднакво треба да се постапува, а со нееднаквите нееднакво. Уставната гаранција на начелото на еднаквост е особено важно за корисниците на правата од пензиското и инвалидското осигурување бидејќи пензиското осигурување како дел од социјалното осигурување е универзално право и треба да биде достапно под еднакви услови за сите кои ги исполнуваат потребните критериуми.
Тргнувајќи од наведеното, наводите на подносителот на иницијативата дека со оспорените делови од одредбите содржани во член 137 и член 150 став 3 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување се доведува во прашање начелото на еднаквост од член 9 од Уставот, од причина што истите имаат различни непосредни правни дејства со различни последици за корисниците за правата од пензиското и инвалидското осигурување, Судот ги оцени како неосновани. Анализирајќи ја целината на членовите 137 и 150 од наведениот закон, неспорно дека станува збор за одредби нормирани во Законот со кои се уредува времето на важење на правата утврдени со решение во обновена постапка, како и промената на правата стекнати врз основа на инвалидност и телесно оштетување во зависност од настанатите промени на инвалидноста, односно степенот на телесното оштетување, кои се применуваат за сите корисници на правата од пензиското и инвалидското осигурување, подеднакво. Односно, станува збор за законски одредби кои уредуваат различни прашања кои се однесуваат на корисниците на правата од пензиското и инвалидското осигурување, што несомнено е право на законодавецот, кој ги определува условите, критериумите и постапката за остварување, користење и губење на правата од пензиското и инвалидското осигурување, кои важат поеднакво за сите кои се во иста правна положба.
Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на член 137 во делот „односно по донесувањето на решението во обновената постапка по службена должност“ и член 150 став 3 во делот „од конечноста на решението со кое е утврдена промената“ од Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015, 27/2016, 120/2016, 132/2016, 35/2018, 220/2018 и 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.180/2019, 275/2019, 31/2020, 94/2020, 267/2020, 67/2022, 79/2023 и 193/2024) со член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски