У.бр.239/2024

Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.239/2024
05.02. 2025 година
Скопје

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, член 70 алинеја 2 и член 78 став 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 5 февруари 2025 година, донесе

О Д Л У К А

1. СЕ УТВРДУВА повреда на слободата на јавно изразување на мислата и слободата на политичко дејствување на Сали Мурати, пратеник во Собранието на Република Северна Македонија.

2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

О б р а з л о ж е н и е

I

Сали Мурати, пратеник во Собранието на Република Северна Македонија, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе барање за заштита на слободите и правата од член 110 алинеја 3 од Уставот на  Република Северна Македонија.

Според наводите во барањето, претседателот на Собранието на Република Северна Македонија, ги повредил слободата на јавно изразување на мислата и правото на политичко дејствување со дејствие – несторување, на начин што не проследил две пратенички прашања на подносителот на барањето поднесени во писмена форма на 5 август 2024 година до органите до кои биле поставени.

За дејствието, подносителот дознал на 2 септември 2024 година, кога му бил доставен допис од претседателот на Собранието под бр.08-3906; 3907/2 од 12.08.2024 година, со кој бил известен дека неговите пратенички прашања не се проследени согласно востановената собраниска пракса, пратениците да ги поставуваат прашањата до претседателот на Владата и членовите на Владата по истекот на сто дена од изборот на Владата.

Ваквото постапување немало правен основ и претставувало арбитрарно ограничување на уставно и законски загарантираното право  да се постави пратеничко прашање.

Според подносителот, ваквата пракса е во директна спротивност со Уставот, законите и Деловникот на Собранието и со неа се нарушува принципот на поделба на власта, попречува контролната функција на Собранието над извршната власт и го повредува начелото на законитост.

Непроследувањето на пратеничките прашања, ја ограничува можноста на подносителот како пратеник да ги изрази своите мислења и ставови за прашања од јавен интерес, претставува спречување и оневозможување да ја извршува неговата уставна улога како пратеник во Собранието и создава нееднаков третман со ограничување на правата на оние пратеници кои имаат намера да постават пратеничко прашање во првите сто дена од мандатот на новоизбраната Влада.

Истовремено, се повредува принципот на демократски континуитет, бидејќи надзорните функции на парламентот не престануваат со изборот на нова влада, како и правото на граѓаните на информирање, бидејќи оневозможувањето да се постави пратеничко прашање ги лишува од добивање важни информации за работата на Владата.

Од друга страна, чекањето на истекот од сто дена од изборот на Владата, ја намалувало ефикасноста на парламентарниот надзор и создавало застој во важните државни работи.

Како прилог на наводите за сторена повреда на слободите и правата од член 110 алинеја 3 од Уставот, цитирана е пракса на Европскиот суд за човекови права, потоа на уставни судови на повеќе држави, пракси во различни парламенти, како и релевантни меѓународни документи.

Во барањето, се предлага Уставниот суд да утврди повреда на слободата на јавното изразување на мислата и правото на политичко дејствување; потоа, по утврдувањето повреда, да ја забрани праксата на претседателот на Собранието Република Северна Македонија на недоставување пратенички прашања пред истекот на сто дена од изборот на Владата; Судот да му наложи на претседателот на Собранието да ги достави поставените пратенички прашања до органите до кои се поставени како начин на отстранување на последиците од дејствието со кое е сторена повреда на слободата на јавното изразување на мислата и правото на политичко дејствување; и со оглед на тоа што од извршувањето на оспорените дејствија може да настанат неотстранливи или тешко отстранливи последици во вид на континуирано ограничување на уставните права на пратениците и нарушување на принципот на поделба на власта, Судот да донесе решение за запирање на примената на воспоставената пракса за ограничување на правото на пратеничко прашање, до донесување конечна одлука.

II

Врз основа на податоците и известувањата собрани во текот на претходната постапка, Судот ја утврди фактичката состојба како што следи подолу.

Подносителот на барањето е пратеник во Собранието на Република Северна Македонија, избран на изборите за пратеници одржани на 8 мај 2024 година, како кандидат од листата на коалицијата „Европски фронт“ во шестата изборна единица.

Неговиот мандат како пратеник започнал на 28 мај 2024 година согласно со Одлуката за верификација на мандатот на пратениците во Собранието на Република Северна Македонија, донесена на седницата на Собранието на Република Северна Македонија одржана на 28 мај 2024 година и објавена истиот ден во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.113/2024.

Како пратеник во Собранието, тој е од редот на пратеници во опозиција.

На истата седница и истиот ден, со Oдлуката за избор на претседател на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.113/2024), за претседател на Собранието на Република Северна Македонија е избран Африм Гаши, пратеник во Собранието.

Со Одлуката за избор на Владата на Република Северна Македонија, донесена на седницата на Собранието одржана на 23 јуни 2024 година и објавена истиот ден во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.132/2024, избрана е Влада на Република Северна Македонија во состав од претседател, министри кои раководат со одделни министерства и министри без ресор.

Согласно точката 4 од оваа одлука, истата влегува во сила со денот на донесувањето, а ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

На 5 август 2024 година, подносителот на барањето поднел два поднесоци со пратенички прашања адресирани до претседателот на Собранието на Република Северна Македонија, при што е назначен органот, односно функционерот на кој се однесуваат поставените прашања.

Во првиот поднесок, кој се однесува на Министерството за култура и туризам се содржани осум прашања во врска со изградбата на нов турски театар и тоа конкретно: дали е донесена одлука за изградба на нов турски театар; за финансиските аспекти на изградбата на новиот турски театар со четири потпрашања во врска со овој аспект; кој е првично планираниот временски рок за негова изградба; во која фаза се наоѓа моментално изградбата на турскиот театар и колку дополнителни средства се предвидени до завршувањето на проектот; колку средства се предвидени за оваа намена во Буџетот за 2024 година за реализација на овој проект; кога се планира завршувањето на градбата и нејзино предавање во употреба; дали е констатирано доцнење во однос на првичната динамика од страна на Министерството и ако е така, кои се конкретните причини, кој е одговорен за тоа и кои мерки се преземаат за надминување на ова задоцнување и забрзување на процесот на изградба; и на крајот, какви мерки планира Министерството за да ја надомести штетата на турската заедница заради доцнењето на овој проект имајќи предвид дека според член 48 од Уставот, Републиката гарантира заштита на етничкиот, културниот, јазичниот и верскиот идентитет на сите заедници.

Што се однесува на вториот поднесок, поставени се прашања до министерот за внатрешни работи во врска со барања на државјани на Република Турција за стекнување државјанство на Република Северна Македонија и тоа: колку лица од Република Турција поднеле барања за стекнување државјанство на Република Северна Македонија по измените на Законот за државјанство во 2021 година и колку од тие барања се поднесени во нашите дипломатско-конзуларни претставништва во Анкара и Истанбул, а колку преку подрачните единици на Министерството за внатрешни работи; од вкупниот број поднесени барања, колку се решени позитивно, а колку негативно; дали во постапките за решавање на овие барања доследно се почитуваат одредбите од Законот за државјанство, Законот за општата управна постапка и Законот за управните спорови;  доколку постојат отстапувања од законски предвидените рокови за решавање на овие барања, кои се причините за тоа и какви мерки презема Министерството за надминување на овие предизвици; и како Министерството обезбедува транспарентност во процесот на одлучување по овие барања и еднаков третман на сите подносители согласно член 9 од Уставот кој гарантира еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, како и член 29 од Уставот кој предвидува дека странците во Република Северна Македонија уживаат слободи и права гарантирани со Уставот, под услови утврдени со закон и меѓународни договори.

На 2 септември 2024 година на подносителот на барањето му е доставен допис од претседателот на Собранието под бр.08-3906/2; 3907/2 од 12 август 2024 година со предмет: допис за поставени пратенички прашања.

Во дописот, се известува дека пратеничките прашања доставени до претседателот на Собранието на 5 август 2024 година, не се доставени до министерот за внатрешни работи (прашање под архивски број 08-3906/1) и Министерството за култура (прашање под архивски број 08-3907/1).

Како образложение, се наведува дека „согласно востановената собраниска пракса, пратениците ги поставуваат пратеничките прашања до претседателот на Владата и до членовите на Владата по истекот на сто дена од изборот на Владата на Република Северна Македонија“.

Во прилог на дописот, доставени се: допис на поранешниот претседател на Собранието, Трајко Вељаноски под бр.08-1590/2 од 11 март 2016 година до Нора Алити, тогашен пратеник и дописот на поранешениот претседател на Собранието, Талат Џафери под бр.08-2884/2; 08-2885/2 од 15.09.2020 година до Антонијо Милошоски, тогашен пратеник во Собранието.

И во двата прилози, двајцата пратеници се известуваат дека нивните пратенички прашања не се доставени поради востановената собраниска пракса согласно која, пратеничките прашања до Владата и до членовите на Владата се поставуваат по истекот на сто дена од изборот на Владата.

Преку увид на интернет сајтот на Собранието, се утврди дека подносителот на барањето, на 2 октомври 2024 година повторно ги поднел истите пратенички прашања до министерот за внатрешни работи.

Министерот за внатрешни работи со допис бр.16.1-1383/2 од 31.10.2024 година до Собранието доставил одговори на овие пратенички прашања.

Дописот има приемен штембил на Собранието со датум 31.10.2024 година каде како предмет на истиот стои: одговор на пратеничко прашање поставено од Сали Мурати – пратеник во Собранието на Република Северна Македонија од 02.10.2024 година и како врска е наведен акт на Собранието со архивски број 08-4695/2 од 04.10.2024 година.

Исто, преку увид на интернет сајтот на Собранието, се утврди дека подносителот на барањето, на 2 октомври 2024 година, повторно ги поднел истите пратенички прашања до Министерството за култура и туризам.

Министерството за култура и туризам доставило допис со предмет – одговор на пратеничко прашање со арх.бр.50-8924/2 од 30.10.2024 година со приемен штембил на Собранието со датум 31.10.2024 година и архивски број 08-4694/3 од 31.10.2024 година, со кој се одговорени пратеничките прашања на подносителот.

III

При градењето на својот став во овој предмет, Судот ги имаше предвид релевантните одредби од Уставот на Република Северна Македонија, Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.248/2023), Законот за пратениците („Службен весник на Република Македонија“ бр.84/2005, 161/2008, 51/2011, 109/2014, 140/2018 и 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.51/2024 и 272/2024), Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024) и Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија.

IV

а) Согласно член 2 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, граѓаните на Република Северна Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.

Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Со член 16 став 1 од Уставот, се гарантира слободата на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата.

Согласно член 20 став 1 од Уставот, на граѓаните им се гарантира слободата на здружување заради остварување и заштита на нивните политички, економски, социјални, културни и други права и уверувања.

Собранието на Република Северна Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката (член 61 став 1 од Уставот).

Организацијата и функционирањето на Собранието се уредуваат со Уставот и со Деловникот (став 2 на истиот член).

Пратеникот ги претставува граѓаните и во Собранието одлучува по свое уверување (член 62 став 3 од Уставот).

Согласно член 67 став 2 од Уставот, претседателот на Собранието го претставува Собранието, се грижи за примена на Деловникот на Собранието и врши други работи утврдени со Уставот и со Деловникот на Собранието.

Според член 72 став 3 од Уставот, пратеничко прашање може да постави секој пратеник. Начинот и постапката на поднесувањето и расправата по интерпелација и пратеничко прашање се уредуваат со Деловникот (став 4 на истиот член).

Согласно член 110 алинеја 3 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија, меѓу другото, ги штити слободите и правата на човекот и граѓанинот што се однесуваат на слободата на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата, политичкото здружување и дејствување и забраната на дискриминација на граѓаните по основ на пол, раса, верска, национална, социјална и политичка припадност.

б) Во член 1 став 1 од Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија, е предвидено дека со овој деловник се уредуваат организацијата и функционирањето на Собранието на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: Собранието) и на работните тела на Собранието (во натамошниот текст: работните тела).

Според член 38 став 1 од овој деловник, пратеникот има право на претседателот на Владата на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: Владата), на член на Владата и на други носители на јавни функции кои се одговорни пред Собранието да им постави прашање што се однесува на нивната работа или на работи од нивната надлежност. Прашањето треба да е кратко и прецизно (став 2). Пратеникот е должен да означи на кого му го упатува прашањето (став 3). За пратеничките прашања се води евиденција (став 4 на истиот член).

Согласно член 39 став 1 од Деловникот на Собранието, прашање се поставува усно на седница, а во времето меѓу две седници во писмена форма, преку претседателот на Собранието.

За пратеничките прашања поставени во писмена форма меѓу две седници се води посебна евиденција/секција која се објавува на видно место на веб-страницата на Собранието. Евиденцијата/секцијата ги содржи поставените прашања, рокот во кој треба да се одговори прашањето, одговорите на поставените прашања и прашањата кои не се одговорени по истекот на рокот од членот 43 став 2 од овој деловник (став 3 на истиот член). По добиениот писмен одговор на пратеничко прашање поставено во писмена форма меѓу две седници, пратеникот не се произнесува на седницата за поставување пратенички прашања (став 4).

Според член 43 став 1 од истиот деловник, прашањето поставено во писмена форма, што е во согласност со одредбите на овој деловник, претседателот на Собранието го доставува на оној на кого му е упатено. Согласно став на истиот член, претседателот на Владата, членот на Владата или други носители на јавни функции на кои им е упатено прашањето од ставот 1 на овој член е должен одговорот на прашањето да го достави до претседателот на Собранието во рок од 10 дена од денот на приемот на прашањето.

в) Согласно член 1 од Законот за пратениците, со овој закон се уредуваат прашањата на извршувањето на функцијата пратеник, како и правата и должностите на пратениците во Собранието на Република Македонија (во натамошниот текст: Собранието).

Според член 2 став 1 од овој закон, граѓаните на Република Македонија ги избираат пратениците во Собранието согласно со Уставот на Република Македонија (во натамошниот текст: Уставот) и закон. Пратеникот е претставник на граѓаните на Република Македонија и при извршувањето на функцијата пратеник одлучува по свое уверување (став 2 на истиот член).

Во член 15 став 1 од истиот закон е предвидено дека пратеникот има право да поставува пратеничко прашање на Владата и на секој министер поединечно, како и на други носители на јавни функции кои ги избира и именува Собранието. Претседателот на Владата, надлежниот министер, односно носителот на друга јавна функција е должен да одговори на пратеничкото прашање по постапка и во рок определен со Деловникот на Собранието (став 2 на истиот член).

г) Согласно член 51 од Деловникот на Судот, секој граѓанин што смета дека со поединечен акт или дејство му е повредено право или слобода утврдени со член 110 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, може да бара заштита од Уставниот суд во рок од 2 месеци од денот на доставувањето на конечен или правосилен поединечен акт, односно од денот на дознавањето за преземање дејство со кое е сторена повредата, но не подоцна од 5 години од денот на неговото преземање.

Според член 57 од Деловникот, во текот на постапката Уставниот суд може да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечниот акт или дејство до донесување конечна одлука.

V

Во однос на постоењето процесни претпоставки за одлучување по барањето, Судот утврди дека истите се исполнети.

Согласно член 51 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, повредата на слободите и правата од член 110 алинеја 3 од Уставот, може да биде по две основи: со поединечен акт или со дејствие.

Во случајот, се работи за барање за заштита на слободата на јавното изразување на мислата и слободата на политичко дејствување на подносителот кои според него, биле повредени со дејствие.

Дејствието како основ за повреда има два облици: првиот е сторувањето, додека вториот е несторувањето, во смисла на пропуштање да се стори нешто за што постои правна обврска, а пропуштањето има еднакво значење како предизвикувањето последица со сторувањето.

Основното прашање е дали непроследувањето на поставените пратенички прашања од страна на претседателот на Собранието, се квалификува како дејствие во смисла на цитираната одредба од Деловникот на Судот за да се смета дека се исполнети процесните претпоставки во овој дел.

Имено, неспорна е обврската на претседателот на Собранието пратеничкото прашање поставено во писмена форма, што е во согласност со одредбите од Деловникот, да го достави на оној на кого му е упатено (член 43 став 1 од Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија).

Меѓутоа, во неговиот допис до подносителот на барањето, не се констатира дека поставените прашања не се во согласност со одредбите од Деловникот, туку дека не се доставени поради воспоставена собраниска пракса.

Според тоа, непостапувањето согласно постоечка правна обврска, став на Судот е дека се квалификува како дејствие – несторување со кое може да биде сторена повреда на слободите и правата кои уживаат индивидуална уставно-судска заштита.

Друга претпоставка која се испита е дали барањето за заштита на слободите и правата е од член 110 алинеја 3 од Уставот е поднесено во рок.

Во овој дел, Судот ги имаше предвид одредбите од глава IV од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија како важечки во моментот на поднесување на барањето и согласно кои единствено може да се оценува навременоста на истото барање.

Со член 51 од Деловникот на Судот, предвидени се субјективен и објективен рок во кои може да се бара уставно-судска заштита во случаите кога се смета дека повредата е сторена со дејствие.

Субјективниот рок е два месеци од денот на дознавањето за преземање дејствие со кое е сторена повредата, додека е објективниот е  пет години од денот на неговото преземање.

Подносителот на барањето за дејствието дознал на 2 септември 2024 година кога му бил доставен дописот од претседателот Собранието под бр.08-3906/2; 3907/2 од 12 август 2024 година со предмет: допис за поставени пратенички прашања, со кој се известува дека неговите пратенички прашања доставени до претседателот на Собранието на 5 август 2024 година, не се доставени до министерот за внатрешни работи (прашање под архивски број 08-3906/1) и Министерството за култура и туризам (прашање под архивски број 08-3907/1).

Поради тоа, датумот 2 септември 2024 година се смета како ден на дознавањето за дејствието со кое е сторена повредата, при што крајниот рок за поднесување на барање за заштита на слободите и правата од член 110 алинеја 3 од Уставот, бил 2 ноември 2024 година.

Од друга страна, барањето е поднесено на 7 октомври 2024 година, што значи дека е испочитуван рокот за негово поднесување.

И на крајот, се бара заштита на слободата на јавното изразување на мислата и слободата на политичко дејствување кои согласно член 110 алинеја 3 од Уставот уживаат уставно-судска заштита, поради што според Судот, исполнети се процесните претпоставки за мериторно одлучување по барањето.

Во овој дел, Судот имаше предвид дека подносителот бара утврдување повреда на правото, а не слободата на политичко дејствување.

Од друга страна, во член 110 алинеја 3 од Уставот, меѓу другото е предвидено дека Уставниот суд на Република Северна Македонија ги штити слободите и правата на човекот и граѓанинот што се однесуваат и на слободата на политичкото здружување и дејствување.

Во досегашната уставно-судска практика, се утврдувало дали е сторена повреда на слободата, а не правото на политичкото дејствување (Одлука У.бр.26/1997 од 12 март 1997 година и Одлука У.бр.160/1996 од 18.12.1996 година). Притоа, од образложението на првата одлука, произлегува дека став на Судот е дека таа слобода всушност произлегува од уставно гарантираната слобода на здружување на граѓаните од член 20 став 1 од Уставот.

VI

а) При оценувањето на основаноста на барањето, пред Судот се поставија следните правни прашања: дали преку поставувањето пратеничко прашање се остварува слободата на јавно изразување на мислата и слободата на политичко дејствување; кои се правата и должностите на пратеникот во Собранието при поставување пратенички прашања; кои се овластувањата и должностите на претседателот на Собранието општо и при поставувањето пратенички прашања по писмен пат меѓу две седници; и дали постои правна пречка за поставување пратенички прашања пред истекот на сто дена од изборот на Владата до Владата и нејзините членови.

б) По однос на тоа дали преку поставување пратеничко прашање се остваруваат слободата на јавно изразување на мислата и слободата на политичко дејствување, според Судот, одговорот е потврден и може да се поткрепи со досегашната уставно-судска практика како по однос на слободата на мислата, јавното изразување на мислата и политичкото дејствување, така и по однос на нивното остварување од страна на непосредно избрани претставници на граѓаните, која беше основ за заземање став во овој дел (Одлука У.бр.16/1992 од 16.11.1994 година, Одлука У.бр. 50/1998 од 8 април 1998 година, Одлука У.бр.116/2017 од 27.06.2018 година, Одлука У.бр.160/1996 од 18.12.1996 година и Одлука У.бр.26/1997 од 12 март 1997 година).

Содржината на слободата на јавното изразување на мислата, а со тоа и предметот на заштита од страна на Уставниот суд, не е ограничена само на човековото мислење како внатрешен психолошки процес на расудување за природните и општествените појави што го опкружуваат, туку се однесува на слободата на човекот она што го мисли и да го соопшти на јавноста.

Таа произлегува од суштината на опстојувањето на поединецот како личност и неговиот дигнитет како рамноправен член на заедницата, но e и предуслов за постоење на демократско општество, во чии рамки неговите членови споделуваат идеи и изнесуваат аргументи за прашањата од важност за заедничкото живеење.

Токму поради ваквото значење, општеството има обврска да го поттикнува, но и штити слободното размислување и неговото пренесување на другите, додека поединците имаат легитимно очекување и право да бараат од општеството да обезбеди услови и заштита на ова иманентна слобода.

За уставната гаранција сосема е небитна содржината на пораката што се искажува со користењето на слободата на јавното изразување на мислата. Таа може да се однесува на секој вид односи, како оние што се од општо значење за животот на една општествена заедница, така и оние што се однесуваат на состојби и интереси на поединците и значи дека секој може слободно, без надворешна присилба и без интервенција на државата, да формира мислење за која било сфера од животот и истото јавно да го искаже.

Слободата на мислата и јавното изразување на мислата e субјективно прaво кое е нераскинливо поврзано со човековата личност и предуслов за остварување на други слободи и права.

Незамисливо е добро функционирање на демократските процеси без слободата на изразување. Толеранцијата на искажаното и на индивидуалните мислења е важен елемент за прогресот на демократијата.

Токму од тие причини, правото на слободата на изразување има централно место меѓу правата и слободите гарантирани со Европската конвенција за човековите права, а слободата на изразување практикувана од избрани политичари има „привилегиран статус“ со цел да се зајакне слободата на политичкото изразување.

Во согласност со уставната концепција за неделивост и меѓусебна поврзаност и условеност на слободите и правата на човекот и граѓанинот, слободата на политичкото здружување и дејствување не е цел сама за себе, туку претставува неопходен услов за потврдување на човекот како слободен поединец во оние случаи кога во заедница со други луѓе има потреба своите уверувања и интереси да ги изразува и остварува преку здруженија на граѓани и политички партии заради учество или влијание врз вршењето на власта.

Поставувањето пратенички прашања е инструмент на политичка контрола. Преку нив се изразува одреден став, мислење и се бара одговор за прашања за кои претставниците на граѓаните сметаат дека се важни за електоратот.

Пред нивното поставување, претходел одреден мисловен процес кој се манифестира токму преку поставувањето прашање. Самиот чин на поставување е секако акт на политичко дејствување преземен од поединец кој врши политичка функција во рамките на политичка институција и чие поставување исклучиво зависи од неговата волја.

в) Понатаму, од значење за оцената за основаноста на барањето е прашањето за правата и должностите на пратеникот во Собранието при поставување пратенички прашања.

Поставувањето пратеничко прашање е уставно право на секој пратеник како претставник на граѓаните во Собранието предвидено со член 72 став 3 од Уставот.

Овој став е систематизиран во ист член на Уставот заедно со интерпелацијата како еден од облиците на политичка контрола на Владата.

Ставот 4 на член 72 од Уставот, предвидува дека начинот и постапката на поднесувањето и расправата по интерпелација и пратеничко прашање се уредуваат со Деловникот (на Собранието).

Во Законот за пратениците и Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија е разработено остварувањето на ова право.

Согласно член 15 став 1 од Законот за пратениците, пратеникот има право да поставува пратеничко прашање на Владата и на секој министер поединечно, како и на други носители на јавни функции кои ги избира и именува Собранието.

Според став 2 од овој член, претседателот на Владата, надлежниот министер, односно носителот на друга јавна функција е должен да одговори на пратеничкото прашање по постапка и во рок определен со Деловникот на Собранието.

Согласно член 38 став 1 од Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија, пратеникот има право на претседателот на Владата на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: Владата), на член на Владата и на други носители на јавни функции кои се одговорни пред Собранието да им постави прашање што се однесува на нивната работа или на работи од нивната надлежност.

Прашањето треба да е кратко и прецизно (став 2 на истиот член), додека според став 3, пратеникот е должен да означи на кого му го упатува прашањето.

Потоа, член 39 став 1 од Деловникот на Собранието, предвидува две форми на поставување пратеничко прашање: (1) усно на седница; или (2) во писмена форма во времето меѓу две седници, преку претседателот на Собранието.

Притоа, согласно став 3 од истиот член, за пратеничките прашања поставени во писмена форма меѓу две седници се води посебна евиденција/секција која се објавува на видно место на веб-страницата на Собранието. Евиденцијата/секцијата ги содржи поставените прашања, рокот во кој треба да се одговори прашањето, одговорите на поставените прашања и прашањата кои не се одговорени по истекот на рокот од член 43 став 2 од овој деловник.

По добиениот писмен одговор на пратеничко прашање поставено во писмена форма меѓу две седници, пратеникот не се произнесува на седницата за поставување пратенички прашања (став 3 на член 39 од Деловникот на Собранието).

г) Во делот на овластувањата и должностите на претседателот на Собранието општо и при поставувањето пратенички прашања по писмен пат меѓу две седници, Судот ја имаше предвид одредбата од член 67 став 2 од Уставот, според која покрај тоа што го претставува Собранието, тој се грижи за примена на Деловникот на Собранието и врши други работи утврдени со Уставот и со Деловникот на Собранието.

Од член 43 став 1 од Деловникот на Собранието, произлегува дека претседателот на Собранието има обврска да го достави прашањето поставено во писмена форма, што е во согласност со одредбите на овој деловник, до оној на кого му е упатено.

Согласно став 2 на истиот член, одговорите на претседателот на Владата, членот на Владата или други носители на јавни функции на кои им е упатено прашањето од ставот 1 на овој член се должни одговорот на прашањето да го достават до претседателот на Собранието во рок од 10 дена од денот на приемот на прашањето.

д) Судот, посебно анализираше дали постои правна пречка за поставување пратенички прашања до Владата и нејзините членови пред истекот на сто дена од нејзиниот избор.

Уставот на Република Северна Македонија, Законот за пратениците,  Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија и Законот за Владата на Република Македонија, не содржат ниту една норма со ваква забрана.

Уште повеќе, не постои ниту уставен институт „сто дена од изборот на Владата“ во чии рамки истата би била ослободена од политичка контрола во форма на пратеничко прашање.

Напротив, од уставното, законското и деловничкото уредување од првиот ден на својот избор, произлегува дека Владата функционира во полн капацитет и не постои правна пречка за поставување пратенички прашања во овој период.

VII

а) По однос на утврдувањето дали во случајот постои повреда на уставните слободи чија заштита се бара, за Судот е прифатлив т.н. тест на нужност во демократско општество, кој го применува Европскиот суд за човекови права.

Истиот произлегува од член 10 став 2 на Европската конвенција кој ги предвидува условите и случаите во кои може да се ограничи слободата на изразување.

Впрочем, Уставниот суд, во својата пракса има заземено став дека толкувањето на уставните одредби при вршењето на неговите надлежности треба да се потпира и на Европската конвенција.

Така, во Одлуката У.бр.31/2006 од 1 ноември 2006 година, меѓу другото, се наведува „…имајќи го предвид значењето на Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи не само како дел од внатрешниот правен поредок на Република Македонија, туку поради општите принципи на кои се потпира и ги промовира, Судот оцени дека интерпретацијата на член 21 од Уставот треба да се потпира на тие општи правни принципи.“

Истиот став, Судот го има изразено и во Одлуката У.бр.139/2010 од 15.12.2010 година.

При одлучувањето за примената на овој тест, Судот го имаше предвид и тоа што освен уставната гаранција, Уставот не содржи конкретна норма по примерот на Меѓународниот пакт за граѓански и политички права и Европската конвенција за основните слободи и права на човекот, каде се предвидени случаите во кои може да се ограничи изразувањето на оваа слобода.

Во рамките на својата пракса, во Одлуката У.бр.50/1998 од 08.04.1998 година, Судот го има констатирано тоа, каде се наведува дека „…Уставот… не содржи ниту специјална, ниту генерална законска резерва која би ги определила границите на остварувањето на слободата на мислата и јавното изразување на мислата“, по што во текстот, воспоставува сопствен стандард за границите со следната формулација „нејзината граница треба да се бара во севкупноста на Уставот и неговите определби имајќи ги при тоа предвид меѓународните документи ратификувани во согласност со Уставот“.

На крајот, во овој дел мора да се има предвид дека тестот на нужност во демократско општество произлегува од одредба која се однесува само на слободата на изразување, а од друга страна со барањето се бара заштита и на слободата на политичкото дејствување.

Меѓутоа, став е на Судот дека тестот може да се примени и на оцената дали има повреда на слободата на политичкото дејствување, не само поради тоа што станува збор за иста фактичка состојба, туку и поради меѓусебната поврзаност и условеност на овие две уставни слободи како општо, така и во овој предмет конкретно.

б) Првото прашање од овој тест е дали постои вмешување во слободата на јавно изразување на мислата и слободата на политичко дејствување на подносителот на барањето.

Според Судот, „вмешувањето“ претставува акт на јавната власт со кој се воспоставуваат одредени формалности, услови, ограничувања и санкции предвидени со закон, кои во едно демократско општество претставуваат мерки неопходни за државната безбедност, територијалниот интегритет и јавната безбедност, заштитата на редот и спречувањето нереди и злосторства, заштитата на здравјето или моралот, угледот или правата на другите, за спречување на ширењето доверливи информации или за зачувување на авторитетот и непристрасноста на судството.

Непроследувањето на поставените пратенички прашања на подносителот на барањето од 5 август 2024 година од страна на претседателот на Собранието до Министерството за култура и туризам и министерот за внатрешни работи како дел од предвидената постапка, се смета за вмешување.

Притоа, неспорно е дека кога подносителот ги поднел по втор пат истите пратеничките прашања на 2 октомври 2024 година, тие биле проследени до надлежните и на нив е доставен одговор.

Меѓутоа, факт е и дека никогаш не е постапено првиот пат кога се поставени прашања и дека вториот пат кога се поставени пратеничките прашања тоа било повторно по негово барање, при што Судот во овој предмет оценува дали повредата е сторена при првото поднесување пратенички прашања.

Понатаму, второто прашање е дали вмешувањето е предвидено со закон.

Пред да се премине на одговорот, мора да се посочи дека според Судот, Деловникот на Собранието го задоволува стандардот „предвидено со закон“.

Имено, тоа е акт којшто е донесен врз основа на Уставот во демократска постапка и чиј предмет на уредување е определен со Уставот, вклучувајќи ја и постапката за поставување пратенички прашања.

Истиот пристап го имал и Европскиот суд за човекови права во предметот Karácsony and others v. Hungary, кој го зел предвид Актот на Парламентот (на Унгарија) кој по својата правна природа е ист со Деловникот на Собранието, односно е донесен од унгарскиот Парламент врз основа на Уставот и ја уредува организацијата на парламентот.

Конкретно, Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија не содржи правен основ согласно кој, претседателот на Собранието може да не ги проследи пратеничките прашања поради неизминати сто дена од изборот на новата Влада.

Од друга страна, во својот одговор до подносителот на барањето, претседателот на Собранието не се повикува на одредена норма, туку на воспоставена собраниска пракса.

Поради ова, произлегува дека вмешувањето не било предвидено со закон.

Што се однесува до наведениот основ – „воспоставена собраниска пракса“ на кој се повикува претседателот на Собранието, не е, ниту може да биде основ за вмешување со оглед дека не го исполнува стандардот „закон“ кој подразбира постоење општозадолжителен правен акт со норми, донесен од институција сочинета од претставници на граѓаните во претходно утврдена постапка.

Дури и да има претходна историја на неколкукратно повторување, длабоко ги повредува принципите на кои треба да се заснова контролната и надзорната функција на Собранието и претставува нарушување на уставното право на пратениците да поставуваат пратенички прашања.

Притоа, проблематичен е самиот поим „собраниска пракса“. Тоа би подразбирало дека ова постапување е прифатено од Собранието во целина. Меѓутоа, тоа е постапување кое започнало од претходни претседатели на Собранието и продолжува со сегашниот негов претседател, додека од друга страна, пратениците продолжуваат со поставувањето прашања, што укажува дека оваа пракса не е општо прифатена.

Иако е очигледно дека вмешувањето не го исполнува вториот услов, сепак, според Судот, потребно е да се даде одговор и на другите две прашања заради утврдување на тежината на повредата, а тоа е дали со вмешувањето се остварува одредена легитимна цел и истото е нужно во демократско општество.

Согласно со член 10 став 2 од Европската конвенција, тие легитимни цели се: државната безбедност, територијалниот интегритет и јавната безбедност, заштитата на редот и спречувањето на нереди и злосторства, заштитата на здравјето или моралот, угледот или правата на другите, за спречување на ширењето на доверливи информации или за зачувување на авторитетот и непристрасноста на судството.

Во дописот на претседателот на Собранието со кој подносителот се известува дека неговите пратенички прашања не се доставени, не е наведена ниту една од овие причини, ниту пак таква објективно постои ако се има предвид содржината на поставените пратенички прашања.

И на крајот, по однос на тоа дали ваквото вмешување е нужно во демократско општество, Судот смета дека не само што не е нужно, туку е и спротивно на начелата за поделба на власта и политичка контрола на извршната власт.

Имено, еден од основните белези на демократските општества е остварување на власта преку непосредно избрани претставници кои во рамките на процедура предвидена со акти донесени од претставничките тела, можат да вршат контрола на органите кои ги избираат и да бараат одговори за нивната работа.

Врз основа на сето претходно наведено, Судот оцени дека во случајот е сторена повреда на слободата на јавно изразување на мислата и слободата на политичкото дејствување на подносителот, на начин што од страна на претседателот на Собранието на Република Северна Македонија не се проследени пратеничките прашања до Министерството за култура и туризам и министерот за внатрешни работи, поднесени во писмена форма од страна на подносителот на барањето на 5 август 2024 година.

VIII

Подносителот на барањето предложи донесување решение за запирање на примената на воспоставената пракса за ограничување на правото на пратеничко прашање, до донесување конечна одлука, со оглед на тоа што од извршувањето на оспорените дејствија можеле да настанат неотстранливи или тешко отстранливи последици во вид на континуирано ограничување на уставните права на пратениците и нарушување на принципот на поделба на власта. Во случајот, не се исполнети процесните претпоставки за донесување вакво решение, со оглед дека со оваа одлука се утврдува повреда на уставните слободи, додека запирањето на ваквата пракса, подразбира одлучување на Судот пред главната работа.

Исто така, беше предложено Уставниот суд да ја забрани праксата на претседателот на Собранието на Република Северна Македонија за непроследување пратенички прашања пред истекот на сто дена од изборот на Владата.

Според Судот, утврдувањето повреда на слободата на јавно изразување на мислата и слободата на политичкото дејствување е доволно да спречи идни повреди на овие слободи со оглед на обврската на органите кои сториле повреда на слободите и правата, да ги извршуваат одлуките на Судот.

На крајот, предлогот да се наложи на претседателот на Собранието на Република Северна Македонија да ги достави поставените пратенички прашања до надлежните органи како начин на отстранување на последиците од дејствието со кое е сторена повреда на слободата на јавното изразување на мислата и слободата на политичко дејствување е беспредметен ако се има  предвид дека подносителот на барањето по втор пат ги поставил истите прашања во писмена форма и на истите е одговорено.

IX

Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови.

X

Оваа одлука произведува правно дејство со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски

Издвоено мислење по предметот У.бр.239/2024