У.бр.199/2024

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.199/2024
Скопје, 04.12.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Aктот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 115/2024), на седницата одржана на 4 декември 2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 7 став 2 алинеја 1 во делот „надоместок“ од Одлуката за распределба на социјални станови, како и условите за нивно кориAстење изградени по програмата за изградба, продажба и одржување на станбениот простор во сопственост на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 37/2022 и 38/2022).

Образложение

I

Македонско здружение на млади правници, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одредба означена во диспозитивот на Решението.

Подносителот наведува дека Владата на Република Северна Македонија на 15.02.2022 година ја донела Одлуката за распределба на социјални станови, како и условите за нивно користење изградени по програмата за изградба, продажба и одржување на станбениот простор во сопственост на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 37/2022 и 38/2022) со која се уредува распределбата на социјалните станови. Во член 3 од Одлуката се наведени категориите на станбено необезбедени граѓани кои можат да бидат корисници на социјални станови, при што во точка 4 се наведени лицата со попреченост и семејствата со лица со попреченост.

Оспорената одлука не содржи дефиниции на терминот „лице со попреченост“, но во член 7 став 1 алинеја 2 посредно го дефинира терминот на начин што се регулира дека оваа категорија на лица треба да се „лица со попреченост или семејства на лица со попреченост“ согласно со Законот за социјална заштита и Законот за заштита на децата. Во продолжение на членот, поконкретно во став 2 кој регулира кои документи треба да се достават до Центарот за социјална работа, во алинеја 1 е наведено дека се доставува „Решение од Центарот за социјална работа за остварување на правото надоместок за попреченост или правото на посебен додаток“.

Толкувајќи ги ставовите 1 и 2 од член 7 на Одлуката, логично се доаѓа до заклучок дека „лице со попреченост“ е лице кое остварува право на надоместок за попреченост согласно со Законот за социјална заштита, односно лице кое остварува право на посебен додаток согласно Законот за заштита на децата.

Според подносителот, вака регулираното прашање е спротивно на член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 35 став 3 и член 118 од Уставот на Република Северна Македонија, како и со член 4 став 1 точка 5 и член 48 од Законот за социјалната заштита, а во врска со член 5 и член 25 став 1 и став 2 точка г) од Конвенцијата за правата на лицата со попреченост.

Дополнително, подносителот дава наводи од уставно-судската практика, повикувајќи се на Решението У.бр.64/2023, дека оспорената одлука во целост ги исполнува наведените критериуми за „пропис подобен за уставно-судска анализа“, односно претставува разработка на пристапот до правото на пристап до социјално домување на начин што ги определува условите под кои едно лице може да го оствари правото на социјално домување, при што условите за остварување на правото се утврдени за неопределен круг на лица, односно за сите категории кои ги исполнуваат условите без притоа поединечно да се именува секое лице. Врз основа на тоа, Уставниот суд е надлежен да одлучува за уставноста и законитоста на оспорената одлука.

Понатаму, се наведува дека со Одлуката арбитрарно се исклучува една категорија лица со попреченост во пристапот до правото на социјално домување.

Одлуката не го дефинира поимот „лице со попреченост“, но со оглед на тоа што во член 7 упатува на Законот за социјална заштита, логично се доаѓа до заклучокот дека за терминот „лице со попреченост“ применлива е дефиницијата од член 4 став 1 точка 5 од Законот за социјална заштита, каде е наведено дека „лице со попреченост“ е лице кое има долготрајни телесни, интелектуални, ментални или сетилни нарушувања кои во интеракција со различни пречки може да го спречат неговото целосно и ефикасно учество во општеството на еднаква основа со другите.

Законот за социјална заштита има екстензивен и широк пристап кон дефинирањето на оваа категорија граѓани, односно дека во неа спаѓаат сите лица кои имаат некаков тип на пречки кои ги спречуваат целосно и ефикасно да учествуваат во општеството на еднаква основа со другите.

Имајќи ја предвид оваа дефиниција, Законот за социјалната заштита утврдил две права кои се наменети токму за лицата со попреченост, односно:

1. Надоместок заради попреченост – надоместок кој се обезбедува за поттикнување на социјално вклучување и еднакви можности на лице кое е: со тешка или длабока интелекутална попреченост; со најтешка телесна попреченост; потполно слепо лице и потполно глуво лице, како и

2. Надоместок за помош и нега од друго лице – надоместок за лице со навршени 26 години возраст, со умерена, тешка или длабока интелектуална попреченост, лице со потешка и најтешка телесна попреченост, потполно слепо лице, како и лице со трајни промени во здравствената состојба, на кое му е неопходна помош и нега од друго лице заради тоа што не може само да ги врши основните активности од секојдневниот живот доколку ова право не може да го оствари врз основа на други прописи.

Имајќи ги предвид наведените права од социјалната заштита, се доаѓа до заклучокот дека законодавецот предвидел две права кои може да се остварат поради некаков тип на попреченост, односно правото на надоместок заради попреченост и правото на надоместок за помош и нега од друго лице.

Со оглед на ваквата ситуација, неоправдано, арбитрарно и неосновано би било пристапот до социјално домување да биде овозможен само за лицата кои остваруваат едно од овие две права, односно само за лицата кои го остваруваат правото на надоместок заради попреченост. До заклучокот дека лицата кои остваруваат право на надоместок за помош и нега од друго лице, а истовремено не го остваруваат и правото на надоместок заради попреченост, се исклучени од пристапот до социјалното домување се доаѓа од читање на оспорениот член 7 став 2 алинеја 1 од Одлуката каде се наведува дека кон потребната документација се доставува единствено решение од Центарот за социјални работи за остварување на правото на надоместок за попреченост. Поради тоа, доколку некое лице достави решение од Центарот за социјална работа за остварување на правото на надоместок за помош и нега од друго лице, следејќи го регулираното во оспорениот член од Одлуката, ќе се смета дека тоа не ги доставило потребните документи, па неговото барање логично би било одбиено како непотполно, односно отфрлено како неосновано.

Оттаму, подносителот наведува дека во ситуација кога Законот за социјалната заштита има широк пристап кон дефинирањето на терминот „лице со попреченост“ и притоа регулира две права кои се остваруваат врз основа само на попреченоста на лицето, без разлика на приходите, неоправдано и арбитрарно би било Владата да го ограничи правото на пристап до социјално домување само на една категорија лица, односно индиректно да ја стеснува дефиницијата на „лице со попреченост“.

Дополнително, подносителот укажува и на Одлуката У.бр.210/2023 од Уставниот суд, со која е поништен дел од дефиницијата на терминот „корисници на правото на надоместок заради попреченост“ од Законот за финансиска поддршка на социјално ранливи категории на граѓани.

По аналогија на наведеното и во конкретниот случај е нарушен принципот на еднаквост во пристапот до правото на социјално домување поради следните причини:

– Права од социјална заштита кои се остваруваат само поради некој тип на попреченост се „право на надоместок заради попреченост“ и „право на надоместок за помош и нега од друго лице“.

– Оттука, логично се доаѓа до заклучокот дека лице со попреченост, во смисла на дефиницијата од Законот за социјалната заштита е и лицето кое остварува „право на надоместок заради попреченост“ и лицето кое остварува „право на надоместок за помош и нега од друго лице“.

– Иако и двете категории лица се сметаат како лица со попреченост, од член 7 став 2 алинеја 1 произлегува дека пристап до социјално домување има единствено лицето кое остварува „право на надоместок заради попреченост“.

– Оттука, лицата кои остваруваат „право на надоместок за помош и нега од друго лице“ иако спаѓаат во рамки на дефиницијата на „лице со попреченост“ и иако остваруваат право само заради нивната попреченост, истите немаат пристап до правото на социјално домување.

На ваков начин, лицата кои го остваруваат правото на надоместок за помош и нега од друго лице, а се во иста правна ситуација по однос на нивната попреченост, неоправдано се исклучени во пристапот до правото на социјално домување. Поради тоа, а имајќи ги предвид становништата со Одлуката У.бр.210/2023, оспорениот дел од Одлуката за распределба на социјални станови, како и условите за нивно користење изградени по програма за изградба, продажба и одржување на станбениот простор во сопственост на Република Северна Македонија е спротивен на член 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 35 став 3 од Уставот на Република Северна Македонија, како и со член 4 став 1 точка 5 и член 48 од Законот за социјалната заштита.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека оспорениот член од Одлуката е спротивен и со Конвенцијата за правата на лицата со попреченост.

Оттаму, подносителот се повикува на член 118 од Уставот на Република Северна Македонија според кој, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон. Оттука, подносителот заклучува дека ратификуваните меѓународни договори во хиерархијата на прописи се над законите, па со самото тоа и над подзаконските акти како што е оспорената одлука.

Конвенцијата за правата на лицата со попреченост во член 5 став 1 регулира дека „Државите потписнички признаваат дека сите лица се еднакви пред и според законот и имаат право, без дискриминација, на еднаква заштита и еднаква придобивка од законот“. Истовремено во член 25 став 1 и став 2 точка г), Конвенцијата уредува дека „(1) Државите потписнички го признаваат правото на лицата со попреченост на соодветен стандард на живеење за нив самите и за нивните семејства, вклучувајќи и соодветна исхрана, облека и домување, и на постојано подобрување на условите за живеење и ќе преземат соодветни чекори за заштита и промоција на реализацијата на ова право без дискриминација врз основа на попреченост. (2) Државите потписнички го признаваат правото на лицата со попреченост на социјална заштита и уживање на ова право без дискриминација врз основа на попреченост, и ќе преземат соодветни чекори за заштита и промоција на ова право, вклучувајќи и мерки за: г) обезбедување пристап за лицата со попреченост до државни програми за домување.“

Имајќи предвид дека Конвенцијата ги дефинира лицата со попреченост на идентичен начин како и Законот за социјалната заштита vis-à-vis претходната аргументација за спротивноста на оспорениот член 7 став 2 алинеја 1 од Одлуката со дефиницијата од член 4 став 1 точка 5 од Законот за социјалната заштита, логично се доаѓа до заклучокот дека оспорениот дел од Одлуката е спротивен и на цитираните членови од Конвенцијата поради тоа што Владата неоправдано и арбитрарно, посредно, ја стеснила дефиницијата на „лице со попреченост“ само на лица кои го остваруваат правото на надоместок заради попреченост, но не и на лицата кои го остваруваат правото на надоместок за помош и нега од друго лице.

Дотолку повеќе што Владата на овој начин директно постапила спротивно на член 25 став 2 точка г) од Конвенцијата затоа што ваквото арбитрарно постапување е сторено во областа на домување, во која инаку Владата била обврзана да презема афирмативни мерки, а не мерки кои создаваат нееднаквост помеѓу самите лица со попреченост.

Поради ова, член 7 став 2 алинеја 1 од Одлуката за распределба на социјални станови, како и условите за нивно користење изградени по програмата за изградба, продажба и одржување на станбениот простор во сопственост на Република Северна Македонија во делот „надоместок“ е спротивен на член 5 став 1 и член 25 став 1 и став 2 точка г) од Конвенцијата за правата на лицата со попреченост.

Имајќи ги предвид горенаведените аргументи, подносителот бара од Уставниот суд на Република Северна Македонија согласно со член 112 став 2 во врска со член 110 став 1 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија и во согласност со делот III од Деловникот на Уставниот суд, да донесе решение за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 7 став 2 алинеја 1 во делот „надоместок“ од Одлуката за распределба на социјални станови, како и условите за нивно користење изградени по програмата за изградба, продажба и одржување на станбениот простор во сопственост на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 37/2022 и 38/2022) и да утврди дека истиот е спротивен на член 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 35 став 3 од Уставот на Република Северна Македонија, како и на член 4 став 1 точка 5 и член 48 од Законот за социјалната заштита, а во врска со член 5 и член 25 став 1 и став 2 точка г) од Конвенцијата за правата на лицата со попреченост, со што ќе донесе одлука со која ќе го поништи оспорениот дел од прописот.

II

На седницата Судот утврди дека со член 7 став 2 алинеја 1 од Одлуката за распределба на социјални станови, како и условите за нивно користење изградени по програмата за изградба, продажба и одржување на станбениот простор во сопственост на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 37/2022 и 38/2022) е уредено дека „Лицата од став 1 на овој член при аплицирање за добивање на социјален стан под закуп потребно е да ја приложат следната документација до Центарот за социјална работа во општината и до Центрите за социјална работа во општините на Градот Скопје каде е изграден социјалниот стан: „Решение од Центарот за социјална работа за остварување на правото надоместок за попреченост или правото на посебен додаток.“

III

Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според член 9 став 1 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија, се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Според ставот 2 од истиот член, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно со член 35 став 3 од Уставот на Република Северна Македонија, Републиката им обезбедува посебна заштита на инвалидните лица и услови за нивно вклучување во општествениот живот.

Меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон, како што e утврдено во член 118 од Уставот.

Согласно со член 4 став 1 точка 5 од Законот за социјална заштита („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 104/19, 146/19, 275/19, 302/20, 311/20, 163/21, 294/21, 99/22, 236/22 и 65/23) „лице со попреченост“ е лице кое има долготрајни телесни, интелектуални, ментални или сетилни нарушувања кои во интеракција со различни пречки може да го спречат неговото целосно и ефикасно учество во општеството на еднаква основа со другите.

Според член 27 од истиот закон, права на парична помош од социјална заштита се гарантирана минимална помош, надоместок заради попреченост, надоместок за помош и нега од друго лице, надоместок на плата за скратено работно време, додаток за домување, траен надоместок и еднократна парична помош.

Видно од член 44 став 1 од Законот, надоместок заради попреченост се обезбедува за поттикнување социјално вклучување и еднакви можности на лице кое е со тешка или длабока интелектуална попреченост, со најтешка телесна попреченост, потполно слепо лице и потполно глуво лице, додека во став 2 од истиот член, е регулирано дека надоместок заради попреченост може да оствари лице со навршени 26 години возраст, а се користи без оглед на старосната возраст на корисникот.

Со член 46 став 1 од истиот закон, е определено дека правото на надоместок заради попреченост се остварува врз основа на конзилијарно мислење од првостепена комисија составена од тројца членови и нивни заменици, лекари специјалисти од соодветна терцијарна здравствена установа.

Согласно член 48 од истиот закон, право на надоместок за помош и нега од друго лице има лице со навршени 26 години возраст, со умерена, тешка или длабока интелектуална попреченост, лице со потешка и најтешка телесна попреченост, потполно слепо лице, како и лице со трајни промени во здравствената состојба, на кое му е неопходна помош и нега од друго лице заради тоа што не може само да ги врши основните активности од секојдневниот живот доколку ова право не може да го оствари врз основа на други прописи.

Согласно со член 2 и 3 од Правилникот за начинот за остварување на правото на надоместок за помош и нега од друго лице, образецот на барањето и потребната документација, образецот за дадено мислење од страна на матичниот лекар за потребата од помош и нега од друго лице, начинот на работа на стручната комисија, составот и начинот на работата на второстепената комисија, начинот на водење евиденција за издадените наоди и формата и содржината на образецот за давање на наод, оцена и мислење за потребата од помош и нега од друго лице („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 126/2019 и 192/2020), за остварување на правото на надоместок за помош и нега од друго лице се поднесува Барање до Центарот за социјални работи, а кон Барањето се приложува важечка лична карта на увид, мислење од матичен лекар за потребата од помош и нега од друго лице, и отпусно писмо од специјалистичка болница и друга медицинска документација, доколку е потребна.

Во член 32 став 1 од Законот за заштита на децата („Службен весник на Република Македонија“ број 23/2013, 12/2014, 44/2014, 144/2014, 10/2015, 25/2015, 150/2015, 192/2015, 27/2016, 163/2017, 21/2018, 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 104/2019, 146/2019, 275/2019, 311/2020, 294/2021, 150/2022, 236/2022 и 236/2022), е определено дека за дете со попреченост до 26 години живот се обезбедува посебен додаток како паричен надоместок, а според став 2 од истиот член, наодот и мислењето за потребата од остварување на посебен додаток се дава од Службата за функционална проценка, согласно со Законот за социјална заштита.

Согласно со член 33 од Законот, дете со попреченост, е дете со пречки во телесниот развој (тешки, потешки или најтешки пречки во телесниот развој), интелектуална попреченост (умерена, тешка и длабока), најтешки облици на хронични заболувања со присутни оштетувања и лимитирани активности, оштетен вид (слепо и практично слепи лица), оштетен слух (практично глуво и тотално глуво), потполно отсуство на говорот, тешко оштетен говор, лице со изгубен или оштетен порано стекнат говор, аутизам и повеќе видови попреченост (комбинирани пречки во развојот).

Со Одлуката за распределба на социјални станови, како и условите за нивно користење изградени по програмата за изградба, продажба и одржување на станбениот простор во сопственост на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ брoj 37/2022 и 38/2022) опфатени се категорија на лица со попреченост кои се „со трајни промени во здравствената состојба“, а вклучувањето на лица корисници на правото на надоместок за помош и нега од друго лице, автоматски би значело и проширување на корисничките категории кои имаат пристап до социјални станови согласно предметната одлука, со категории на „лица со привремени промени во здравствената состојба“, што не е цел на предметната одлука.

Во однос на проширување на опсегот за поднесен документ како доказ дека станува збор за лице со попреченост, односно прифаќање на решението за остварување на право на помош и нега од друго лице е неприфатливо, од причина што во рамки на опсегот на корисници на ова право се и лицата кои не можат да бидат дефинирани под категоријата на лица со попреченост.

Поаѓајќи од наведените уставни и законски одредби, оспорената одредба, иако не дава експлицитна дефиниција за „лице со попреченост“, се однесува на Законот за социјална заштита и Законот за заштита на децата. Оттаму, терминот треба да се толкува во согласност со дефинициите дадени во овие закони. Следствено на тоа, Владата на Република Северна Македонија, направила разумно толкување со усогласување на процесот на аплицирање со утврдените критериуми според постојната законска рамка.

Понатаму, оспорената одредба спаѓа во доменот на дискреционо право на извршната власт да креира и имплементира политики, односно доделувањето на социјални станови и процесот на донесување одлуки, неспорно е во надлежност на државата, и истата да ја креира и спроведува социјалната политика за граѓаните зависно од материјалните можности на државата, а во тој поглед законодавецот врз основа на уставното овластување, со закон да ги утврдува правата на граѓаните од сферата на социјалната заштита како и начинот и условите под кои граѓаните можат да ги остварат социјалните права.

Со оглед на тоа што Законот за социјална заштита предвидува права за лицата со попреченост, вклучително и правото на надоместок заради попреченост и правото на надоместок за помош и нега од друго лице, одлуката на Владата може да се гледа како одраз на законодавната јасност во правењето дистинкција помеѓу различните категории на корисници на социјална заштита. Ваквата одлука не ги исклучува лицата со попреченост. Напротив, истата го уредува опсегот на оние кои ги исполнуваат специфичните критериуми за надомест на инвалидност, кои се веќе законски дефинирани.

Дополнително, оспорената одредба е во согласност со пошироките принципи коишто ги пропишува Конвенцијата за правата на лицата со попреченост. Оваа конвенција ја поставува основната цел на заштита на лицата со попреченост, обезбедувајќи им право на еднакви можности и адекватен животен стандард. Меѓутоа, важно е да се напомене дека Конвенцијата не бара автоматски вклучување на секој поединец со попреченост во секоја форма на социјална помош. Наместо тоа, Конвенцијата поттикнува развој на политики кои ќе овозможат пристап до социјална заштита и услуги за лицата со попреченост, при што се земаат предвид нивните индивидуални потреби и степен на попреченост. Затоа, Владата има право да постави одредени критериуми и приоритети за распределба на социјални бенефиции, во рамките на кои се гарантира правото на еднаквост и недискриминација.

Врз основа на наведеното, Судот утврди дека во конкретниот случај не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 7 став 2 алинеја 1 во делот „надоместок“ од Одлуката за распределба на социјални станови, како и условите за нивно користење изградени по програмата за изградба, продажба и одржување на станбениот простор во сопственост на Република Северна Македонија, со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 35 став 3 и член 118 од Уставот, како и со член 4 став 1 точка 5 и член 48 од Законот за социјалната заштита, бидејќи истата е усогласена со јасно дефинирани правни норми што се наведени во релевантните закони, а истовремено го почитува дискреционото право на Владата за креирање и имплементирање на политиките во однос на социјалната заштита и распределбата на државните ресурси. Во оваа смисла, оспорената одлука е во согласност со одредбите од Уставот на Република Северна Македонија и Законот за социјална заштита, вклучувајќи ја и постојната пракса на меѓународни договори што ги регулираат правата на лицата со попреченост.

IV

Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд нa Република Северна Македонија
д-р Дарко Костадиновски