Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.163/2024 и У.бр.164/2024
Скопје, 20.11.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 25 алинеја 1 и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” број 115/2024), на седницата одржана на 20 ноември 2024 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 4 став 1 точка 3 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019).
2. СЕ ОТФРЛААТ иницијативите за поведување постапка за оценување на уставноста на член 69 став 4 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019).
Образложение
I
Виолета Маневска од Битола и Технолошко-техничкиот факултет – Велес при Универзитетот „Св.Климент Охридски“ – Битола, застапуван од законскиот застапник, декан Татјана Калевска, поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на член 69 став 4 од Законот за управни спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019).
Според подносителот на иницијативата, со вака дефинираната одредба се врши повреда на основната темелна вредност на уставниот поредок владеење на правото со што се оневозможува уставно загарантираното право на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд и се повредува Амандманот XXI кој го заменува член 15 од Уставот на Република Северна Македонија како и на член 50 и 54 од Уставот. Воедно, оспорената одредба е спротивна на член 104 и член 109 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр. 124 од 23.07.2015 година) и член 347 од Законот за парничната постапка („Службен весник на Република Македонија” бр.79/2005, бр.110/2008, бр.83/2009, бр.116/2010, бр.124/2015), а во врска со член 14 од Законот за управните спорови.
Подносителите сметаат дека правото на жалба не може да се ограничува со дополнителните услови од оспорената законска одредба со што се допушта субјективно и дискреционо право на судечкиот судија при носење на самата одлука да дозволува или да не дозволува право на жалба. Таквото дискреционо право на судечкиот судија овозможува и дискриминација на странките во спорот во зависност од мислењето на судијата да биде или да не биде дозволена жалбата, иако граѓаните се сите еднакви пред Уставот, а правото на жалба е уставно гарантирано.
Според подносителот на иницијативата Технолошко- техничкиот факултет – Велес при Универзитетот „Св.Климент Охридски“ – Битола, застапуван од законскиот застапник, декан Татјана Калевска, дадената формулација од страна на законодавецот на член 4 став 1 точка 3 од Законот за управните спорови не ја дефинира конечноста на управниот акт и е спротивен на член 3 став 1 точка 1 и став 6 од истиот закон, па поради тоа истиот треба да биде предмет на уставно-судска анализа.
Понатаму во иницијативите, подносителите ги посочувааат и своите сопствени искуства во управно-судски постапки.
Од наведените причини, подносителите на иницијативите сметаат дека оспорените законски одредби од Законот за управните спорови немаат уставна основа, со барање Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на член 4 став 1 точка 3 и член 69 став 4 и од Законот за управните спорови.
II
На седницата Судот утврди дека член 4 став 1 точка 3 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019) гласи „ ,конечен управен акт, е оној поединечен управен акт против кој не може да се изјави жалба според прописите кои ја уредуваат управната постапка“.
Воедно, Судот утврди дека член 69 став 4 од Законот за управните спорови гласи „ Жалбата не е дозволена против пресуда со која поединечниот управен акт е поништен или е прогласен за ништовен и предметот е вратен на повторно постапување на јавниот орган, како ни против пресуда со која судот му наложил на јавниот орган да го донесе поединечниот акт кој не бил донесен во утврдениот рок“.
III
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок.
Граѓаните на Република Северна Македонија, според член 9 став 1 од Уставот се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, а според ставот 2 од истиот член, граѓаните се еднакви пред Уставот и законите.
Со Амандманoт XXI е заменет член 15 од Уставот. Според став 1 од Амандманот се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Меѓутоа, во став 2 на истиот амандман е регулирано дека правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.
Се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања. Граѓанинот има право да биде запознат со човековите права и основни слободи и активно да придонесува, поединечно или заедно со други за нивно унапредување и заштита, како што е пропишано во член 50 од Уставот.
Според член 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.
Основната цел на судската заштита на правните акти е да ги заштити граѓаните од самоволна и арбитрарна управа која се обезбедува преку покренување на управен спор пред надлежен суд.
Член 51 од Уставот на Република Северна Македонија уредува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот.
Според член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот може да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот на Република Северна Македонија.
Уставниот суд на Република Северна Македонија, согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Разгледувајќи ги предметните иницијативи од аспект на изнесените наводи за неуставноста на оспорените одредби, Судот го утврди следното:
Со Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр. 124/2015) се уредува постапката за остварување на заштита на правата и правните интереси на физичките лица, правните лица и другите странки, како и заштита на јавниот интерес по која се должни да постапуваат министерствата, органите на државната управа, организациите утврдени со закон, другите државни органи, правните и физичките лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања, како и органите на општината, на Градот Скопје и општините во Градот Скопје, кога во вршењето на своите законски надлежности, постапуваат, решаваат и преземаат други управни дејствија во управни работи.
Согласно со член 2 став 1 од Законот за општата управна постапка, конкретниот закон се применува за сите управни дејствија на јавните органи и на давателите на услуги. Ставот 2 уредува дека со посебните закони одделни работи може да се уредат поинаку од овој закон, доколку не се во спротивност со основните начела и целта на овој закон и не ја намалуваат заштитата на правата и правните интереси на странките загарантирана со овој закон.
Управната постапка ја поведува надлежниот јавен орган на барање од странката или по службена должност. Управната постапка се смета дека е поведена на барање на странката на денот кога е поднесено барањето.
Согласно со член 4 став 1 алинеја 6 од Законот, „Управен акт“ е поединечен акт на јавен орган кој е донесен врз основа на закон со кој се решава за правата, обврските и правните интереси на странките.
Со начелото за правна заштита се обезбедува правна заштита против секое управно дејствије или реален акт на јавниот орган. Против првостепените управни акти странката има право на жалба во случаи утврдени со закон. Против управните акти донесени во втор степен, како и против управните акти донесени во прв степен против кои не е дозволена жалба странката може да поведе управен спор.
Согласно со член 15 ставови 1 и 2 од Законот, „Конечен управен акт е оној против кој може да се поведе управен спор. Конечен управен акт може да се поништи, укине или измени само во случаите утврдени со закон“.
Во глава XIII „Правни лекови“ во член 104 од Законот, со поднаслов „Овластени лица и видови на правни лекови„ е уредено дека странката има право на правна заштита против секое управно дејствије или пропуштање на управно дејствие, ако тврди дека со тоа дејствие или пропуштање се повредени нејзините права или правни интереси. Правни лекови се: жалбата; повторувањето на постапката и приговорот. Исцрпувањето на жалбата, односно приговорот е предуслов за поведување спор пред надлежниот суд, ако со закон е загарантирана жалбата, односно приговорот. Кога жалбата, односно приговорот не се загарантирани со закон, странката има право да поведе управен спор.
Членот 109 од Законот за општата управна постапка ја уредува работата на второстепниот орган по жалба.
Во управен спор се обезбедува судска заштита на правата и на правните интереси на физичките и на правните лица против поединечни управни акти и дејства на јавните органи во согласност со Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019).
Согласно со Законот, целта на управниот спор е да обезбеди законитост на функционирање на правниот систем во целина и да се обезбеди судска заштита на правата и правните интереси на странките.
Управниот спор претставува збир од правила со кои се врши правна контрола врз законитоста на работата на јавните органи, како и збир од правила со кои се уредува организацијата на управното судство и неговото функционирање.
Членот 4 став 1 од Законот е поимник кој го определува значењето на одделните поими во овој закон од значење за правилно разбирање и водење на управниот спор. Точка 3 од истиот член е законска дефиниција која се однесува на поимот „конечен управен акт“, според која станува збор за поединечен управен акт против кој не може да се изјави жалба според прописите што ја уредуваат управната постапка. Имено, против конечниот управен акт, странката не може да поднесе жалба, но има право со тужба да поведе управен спор.
Жалбата веќе била искористена и била одбиена или, пак, жалбата била недопуштена. Во овие два случаи, управниот акт станува конечен, со што станува и предмет на управен спор доколку биде поднесена тужба за оцена на неговата законитост.
Според Законот за општата управна постапка, конечен управен акт на јавните органи и на давателите на услуга е оној против кој странката (физички и правни лица) може да се поведе управен спор. Конечниот управен акт може да се поништи, да се укине или да се измени само во случаите утврдени со закон. Таквиот акт е извршен, освен ако со закон поинаку не е определено. Потребно е да се разграничат правосилноста од конечноста на управниот акт. Така, решението против кое не е дозволена жалба или жалбата во управната постапка била веќе изјавена, а со кое странката се стекнала со некое право, односно со кое на странката ѝ е определена некаква обврска, е конечно во управната постапка. Значи, против конечното решение странката нема право на жалба, но затоа, пак, има право со тужба да поведе управен спор, а против правосилното решение странката нема право ниту на жалба ниту, пак, на управен спор. Имено, за да се стекне едно лице со статус на тужител во управен спор, покрај процесна способност, тоа мора да поседува и процесна легитимација.
Односно, актот мора да се однесува на правата, на обврските и на правните интереси на странката – тужителот.
Според Судот, двостепеноста и правната заштита во управната постапка и управносудската заштита треба да се согледаат како врзана целина. Имено, за да се поведе управен спор, услов е донесено конечно решение во претходно водена управна постапка, која најчесто е двостепена со оглед на важечките материјални прописи. Поведувањето на управниот спор за странката претставува „трета инстанца“.
Разгледувајќи го значењето и суштината на оспорената одредба од член 4 став 1 точка 3 (дефиниции) од Законот за управните спорови , во контекст на случаите опфатени со законските одредби во кои тој е употребен, според Судот, не произлегува можност од интерпретација на значењето на оспорената одредба, како што се наведува со иницијативата.
Имено, член 3 од Законот за управните спорови дава таксативен опис на предметот на управен спор во 10 точки. Согласно со член 3 став 1 точка 1 во управниот спор судот одлучува за законитоста на конечните поединечни управни акти, кои директно влијаат врз правниот статус на тужителот, односно со кои се решава за правата, обврските и правните интереси на тужителот. Точката 6 од член 3 став 1 уредува дека предмет на управниот спор може да претставува и „Законитоста на поединечните акти на јавните органи со кои е повредено некое право, обврска или правен интерес на тужителот, а против кои не е дозволено изјавување редовно правно средство и не е обезбедена правна заштита во друга судска постапка“. Оваа одредба е надополнување на точка 5. Имено поединечните конечни акти на истите органи наброени во точка 5 (за избор, именување и разрешување носители на јавни функции донесени од Собранието на Република Македонија, претседателот на Република Македонија, Владата на Република Македонија, органите на државната управа, организациите утврдени со закон, другите државни органи, како и органите на единиците на локалната самоуправа) со кои се одлучува за избори, именувања и разрешувања на носители на јавни функции, во согласност со оваа одредба ќе станеа предмет на управен спор доколку против нив не е дозволено изјавување на редовно правно средство и не е обезбедена правна заштита во друга судска постапка. Оваа одредба се однесува на актите на највисоките органи на државна власт. Оцената на законитоста на овие акти изречно е наведена како предмет на управно-судска контрола, за да не се случи ниту еден субјект во државата да може да го толкува носењето вакви акти како директно уставно овластување за одлучување на наведените органи и со тоа да се бара изземање од судска контрола на нивните одлуки за именување, избор и разрешување.
Оттука, според Судот, не може да се постави прашањето за неуставноста на член 4 став 1 точка 3. Со оспорената одредба се дефинира значењето на конечниот управен акт против кој не може да се изјави жалба според прописите што ја уредуваат управната постапка, со што станува предмет на управен спор доколку биде поднесена тужба за оцена на неговата законитост, што не може да се прифати дека е спротивна на уставните норми.
Во однос на наводите од иницијативите за оценување на уставноста на член 69 став 4, Судот утврди дека:
Согласно со член 69 став 4, од Законот за управните спорови жалба против пресудата на Управниот суд не е дозволена доколку:
• со пресудата на Управниот суд поединечниот управен акт е поништен или е прогласен за ништовен и предметот е вратен на повторно постапување на јавниот орган;
• со пресудата Управниот суд му наложил на јавниот орган да го донесе поединечниот акт што не бил донесен во утврдениот рок.
Според горенаведеното жалбата може да се поднесе само во оние случаи во кои Управниот суд во спорот од прв степен одлучил во полна јурисдикција. Целта на ваквото ограничување е да се заштитат физичките и правните лица од непотребно одолговлекување на постапките.
Во наведената смисла не се повредува начелото на владеењето на правото и уставно гарантираното право на жалба против одлуките донесени во прв степен пред суд. Имено, подносителите на иницијативите, оспорениот став 4 од член 69 од Законот го гледаат изолирано сам по себе, што е сосема погрешно, наместо истиот да го гледаат во контекст на целината на член 69 од Законот, односно во контекст на целината на точка 14 со наслов „Правни лекови” и потточка 14.1. со наслов „Жалба како редовен правен лек”, односно „Жалба против пресуда” каде децидно се уредува правото и условите за изјавување на жалба како редовен правен лек, односно во кои правни ситуации се изјавува жалба против пресуда.
Имајќи го предвид веќе заземениот став на Уставниот суд на Република Северна Македонија кој во повеќе наврати го има разгледувано член 69 став 4 од Законот за управните спорови (Решение У.бр.4/2021 од 5 мај 2021 година, Решение У.бр. 57/2022 од 7 септември 2022 година и Решение У.бр. 48/2023 од 02.05.2023 година), Судот оцени дека во овој дел од иницијативите се исполнети условите, согласно со член 38 алинеја 2 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд да ги отфрли иницијативите ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.
Воедно, Законот за управните спорови упатува на примена на Законот за парничната постапка, за сите прашања што не се уредени со овој закон. Законот за управните спорови не ги набројува таксативно случаите односно прашањата за кои треба да се примени Законот за парничната постапка во управниот спор, туку тоа го прави на начин што упатува на примена на Законот за парничната постапка во постапката на управниот спор што не е уредена со овој закон, односно за одредени прашања за кои постои правна празнина, во конкретниот случај, според Судот, во Законот за управните спорови децидно се уредуваат правото и условите за изјавување на жалба како редовен правен лек, односно во кои правни ситуации истото е дозволено.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски