Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.137/2022
Скопје, 27.09.2023 и 03.07.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер, на седницата одржана на 27 септември 2023 година, и во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, на седницата одржана на 3 јули 2024 година, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 28 алинеја 2, член 71 и член 78 став 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 1 и член 4 од Одлуката за јавните паркиралишта од значење за Градот Скопје, како и Одлуката во целина, донесена од Советот на Град Скопје, број 07-3395/1 од 04.12.2008 година, објавена во „Службен гласник на Град Скопје” број 17/2008.
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 5 од Одлуката, означена во точка 1 од Решението.
3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Образложение
I
Друштвото за управување со недвижен имот Еаст Гате Малл Дооел увоз-извоз – Скопје, преку полномошникот, адвокат Зеќир Зеќири од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на целината на Одлуката за јавните паркиралишта од значење за Градот Скопје со број 07-3395/1 од 04.12.2008 година, донесена од Советот на Град Скопје и посебно на членовите 1, 4 и 5 од Одлуката.
Во иницијативата се наведува дека подносителот е сопственик на деловен објект – трговски центар во кој има и дел наменет за паркирање на возила на посетителите на трговскиот центар, со предвидена наплата од страна на корисниците, за што вложил дополнителни средства, со цел да остварува економска корист од паркирањето на вoзилата, а во таа насока подносителот е упатен да поднесе барање до Градот Скопје, за да обезбеди дозвола од Градот Скопје за вршење на дејност паркирање согласно оспореното уредување на одредбата од член 4 став 3 од Одлуката.
Подносителот смета дека со оспорената одлука и посебно осопорените одредби се ограничува уживањето на правото на сопственост и правото на секој сопственик слободно да располага со својата ствар спротивно на уставната гаранција од член 30 од Уставот, според кој никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата коишто произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон, а во конкретниот случај, според подносителот, вршењето дејност паркирање на паркиралиште во рамки на имот или објект во приватна сопственост, не претставува јавен интерес, бидејќи според него не постои закон којшто утврдува постоење на јавен интерес во паркиралишта изградени од страна на физички или правни лица на земјиште во приватна сопственост или изградени од страна на приватни или физички лица во рамки на објекти во приватна сопственост, а доколку таков закон постоел, Градот Скопје при донесувањето на Одлуката ќе се повикал на тој закон, па оттука, според подносителот на иницијативата, оспорениот акт е донесен без соодветна законска основа.
Во однос на наводите дека оспорениот акт нема законска основа, подносителот се повикува на одредби од Законот за сопственост и други стварни права, Законот за локалната самоуправа, Законот за Градот Скопје, Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата и Законот за комуналните дејности.
Во продолжението на иницијативата подносителот ги цитира одредбите од членовите 8, 9, 10 и 11 од Законот за сопственост и други стварни права наведувајќи дека оспорениот акт е во спротивност со наведениот закон бидејќи согласно со овој закон, сопственикот има право својата ствар да ја држи, целосно да ја користи и да располага со неа по своја волја, доколку тоа не е спротивно на закон или на некое право на друго лице, а во таа смисла подносителот смета дека сопственикот на деловен простор својата ствар, својата недвижност, може слободно да ја користи и да располага со истата по сопствена волја. Наведува и дека правото на сопственост на правни и физички лица не претставува прашање од јавен интерес од локално значење коешто општината има право на кој било начин да го ограничува и да го условува начинот на располагање со приватната сопственост, освен во случај кога тоа експлицитно е предвидено со закон, како на пример во случај на експропријација на приватна сопственост, така што секој подзаконски правен акт којшто на директен или индиректен начин упатува, дозволува и уредува одземање и ограничување на правото на сопственост, без притоа да се работи за јавен интерес утврден со закон, претставува противзаконски правен акт со кој се врши повреда на одредбите од Законот за сопственост и други стварни права.
Според подносителот, станува збор за организирање на начинот на паркирањето на паркиралишта поставени во деловни објекти, изградени од самите сопственици на деловните објекти, односно во трговските центри, коешто според подносителот не е прашање од јавен интерес, по што наведува дека ниту има потреба за користење на својот простор сопственикот да бара определена дозвола од орган во рамките на единица на локална самоуправа, бидејќи нема правен акт по чиј основ Советот на Градот Скопје, би можел да ограничи право на слободно располагање со приватна сопственост во приватни паркиралишта, вклучително и правото да се остварува економска корист од стварта (закупнина или наплата за паркирање).
Во однос на Законот за локалната самоуправа, подносителот наведува дека со самиот факт што оспорената одлука е донесена врз основа на член 36 од наведениот закон, а во врска со член 10 став 1 точка 4. алинеја 14 и член 12 од Законот за Градот Скопје, оспорената одлука е незаконита, бидејќи овие закони, не само во наведените одредби, туку во ниедна друга одредба не упатуваат на утврдување на јавен интерес во однос на паркиралишта кои се наоѓаат во парцели или објекти коишто се во приватна сопственост. Наведува и дека од член 36 од Законот за локалната самоуправа, како и од членовите 10 и 12 од Законот за Градот Скопје, на апсолутен начин може да се заклучи дека законодавецот на советот на општината, односно Градот Скопје, не му делегира овластувања за постапувања со недвижен имот којшто е во приватна сопственост на физички и правни лица, со цел да го уредува прашањето за паркиралиштата, како и дека не постои друг правен акт, односно закон којшто му го дозволува и делегира тоа право на Советот на Градот Скопје, па од тие причини Градот Скопје на манипулативен начин, без законски основ, ја ограничува приватната сопственост на паркиралишта на приватни лица, иако за тоа не постои јавен интерес утврден со закон.
Подносителот во иницијативата укажува како треба да се постапува со приватните паркиралишта, односно дека во оспорениот акт при дефинирање на поимот јавно паркиралиште од значење за Градот Скопје, битно е да се направи дистинкција помеѓу приватна сопственост и државна/јавна сопственост (сопственост на државата или единица на локалната самоуправа), од причина што Градот Скопје и/или Советот на Градот Скопје, врз основа на Законот за локалната самоуправа и/или Законот за Градот Скопје, немаат никакви надлежности врз имот во приватна сопственост.
Во однос на посебно оспорените одредби од член 1, член 4 и член 5 од Одлуката, подносителот наведува дека тие се во директна спротивност со одредбите од Законот за сопственост и други стварни права, Законот за локалната самоуправа и Законот за Градот Скопје од причини што во обид за нивно толкување, се јавува конфузија во однос на користените поими и нивните дефиниции, споредено со одредбите од Уставот и законите коишто ја уредуваат материјата за правниот институт „сопственост”.
Имено, оспорениот член 1 од Одлуката уредува дека со оваа одлука се определуваат јавни паркиралишта и површини од значење за Градот Скопје за јавна употреба за паркирање на возила и се уредува начинот на користење и одржување на јавните паркиралишта, надзорот над паркирањето и други прашања од значење за паркирањето, меѓутоа од содржината на оспорениот член 5 од Одлуката, не е јасно дали под поимот јавно паркиралиште од значење за Градот Скопје се опфатени и паркиралиштата во парцели или објекти наменети за паркирање коишто се во приватна сопственост. Подносителот наведува дека оспорениот член 4 од Одлуката упатува дека под тој поим се опфатени и паркиралиштата кои се наоѓаат во парцели или објекти кои се во приватна сопственост, но тоа, според подносителот, не може да биде така бидејќи треба да постои различен правен третман на паркиралиштата кои се изградени од страна на приватни лица (физички или правни) и од страна на Градот Скопје. Оттука, според подносителот, не е јасно на кој правен основ Советот на Град Скопје ја заснова дефиницијата во однос на тоа што претставува јавно паркиралиште од значење за Градот Скопје, без притоа да се има предвид дали истото е изградено од Градот Скопје или е во приватна сопственост, со што оспорените членови 1, 4 и 5 од Одлуката во целост се спротивни на дефиницијата за институтот сопственост, утврден со Уставот на Република Северна Македонија и со Законот за сопственост и други стварни права.
Во однос на оспорениот член 4 од Одлуката, подносителот наведува дека не гледа ништо спорно на сопствена недвижност да може да се врши дејност паркирање во комерцијални цели бидејќи извлекувањето на економска корист од определена ствар е дел од правото на сопственост, утврдено со Уставот и со закон, по што поставува прашање дали може и кој може да ограничи сопственик на предмет или во конкретниот случај да му забрани остварување на економска корист, односно користење на определена ствар во комерцијални цели, и дали издавањето на паркинг место под закуп на определен временски период, со однапред утврден надоместок, е дејност којашто Градот Скопје е надлежен да ја забрани, ограничи или воопшто уреди, или тоа прашање е уредено конкретно со Законот за сопственост и други стварни права, односно институтот закуп, уреден со Законот за облигационите односи.
Подносителот наведува дека согласно со оспорената одлука, поточно со оспорениот член 4 став 3 од Одлуката, тој е упатен да обезбеди дозвола од Советот на Градот Скопје за вршење на дејност паркирање, меѓутоа, според подносителот, таквата обврска не е утврдена во ниту еден од цитираните закони и законски одредби, односно ниеден закон не упатува на потреба од обезбедување на дозвола од Општина/Град Скопје, за вршење на дејност паркирање во објект во приватна сопственост.
Во однос на Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата подносителот ја наведува само содржината на член 2 став 1 точка 22. од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата според која „јавно паркиралиште“ е посебно уреден и обележан простор наменет за паркирање на определен вид возила, а јавните паркиралишта можат да бидат надвор од површините опфатени со патиштата и улиците или на самите патишта и улици, меѓутоа во иницијативата нема наводи во што се состои спротивноста на оспорениот акт и посебно оспорените одредби vis a vis овој закон.
Во однос на Законот за комуналните дејности на кој, исто така, се повикува подносителот во иницијативата со цитирање на член 4 став 1 точки 1., 2. и 4. и член 5 став 1 точка 17) од наведениот закон, подносителот наведува дека оспорениот акт и посебно оспорените одредби, се спротивни на овој закон бидејќи дејноста „паркирање” не претставува комунална дејност, а согласно со оспорениот акт, тој (подносителот) се упатува да обезбеди дозвола од Советот на Градот Скопје за вршење на дејност паркирање на имот во приватна сопственост, иако на таквата обврска не упатува ниту еден закон, со што на неспорен начин може да се заклучи дека со оспорениот акт се уредува правото на користење на сопственоста и правото на користење на имотот како паркиралиште, на начин, којшто во целост е спротивен со одредбите од Законот за комуналните дејности.
Од наведените причини, според подносителот, оспорениот акт и посебно оспорените одредби, се неуставни и незаконити и треба да бидат ставени вон сила.
II
На седницата Судот утврди дека Советот на Град Скопје, ја донел оспорената Одлука за јавните паркиралишта од значење за Градот Скопје на 04.12.2008 година, врз основа на член 36 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002) а во врска со член 10 став 1 точка 4. алинеја 14 и член 12 од Законот за Градот Скопје („Службен весник на Република Македонија” број 55/2004). Оспорениот акт опфаќа 35 члена, систематизирани во десет делови.
Судот утврди дека оспорениот член 1 од Одлуката, уредува дека со оваа одлука се определуваат јавни паркиралишта и површини од значење за Градот Скопје за јавна употреба за паркирање на возила (во натамошниот текст: јавни паркиралишта) и се уредува начинот на користење и одржување на јавните паркиралишта, надзорот над паркирањето и други прашања од значење за паркирањето.
Според оспорениот член 4 од Одлуката: (1) Одредбите на оваа одлука не се однесуваат на површини наменети за паркирање (паркиралишта) во функција на редовна некомерцијална употреба на станбени и деловни објекти и изградени-уредени во рамките на градежна парцела или градба што се во приватна сопственост, во согласност со урбанистичките планови и документација. (2) На паркиралиштата од став 1 на овој член, не е дозволено вршење на дејноста паркирање во комерцијални цели. (3) По исклучок, паркиралиштата од став 1 на овој член, може да се користат и стопанисуваат во комерцијални цели, при што субјектот што ги дава услугите на паркирањето мора да има дозвола од Градот Скопје за вршење на дејноста паркирање.
Судот, исто така, утврди дека според оспорениот член 5 од Одлуката: (1) Јавни паркиралишта од значење за Градот Скопје, во смисла на одредбите на оваа одлука, се посебно уредени и обележани простори наменети за групно паркирање на определен вид на возила, и тоа: во рамки на површини или градби, утврдени за таква намена и дефинирани со урбанистички план; на самите магистрални и собирни улици (коловоз, тротоар, заштитен појас), како и на улици што гравитираат кон нив или надвор од површините опфатени со тие улици, утврдени и дефинирани со посебни проекти одобрени од Советот на Град Скопје. (2) Јавни паркиралишта од значење за Градот Скопје, во смисла на одредбите на оваа одлука, се и посебно уредени и обележани простори на градежно неизградено земјиште, наменети за паркирање, од времен карактер, изградени од Градот Скопје врз основа на посебни проекти одобрени од Советот на Град Скопје, до реализација на намената на земјиштето согласно урбанистички план.
III
Според член 8 став 1 алинеи 3 и 6 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото и правната заштита на сопственоста се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Уставот со член 30 став 1, го гарантира правото на сопственост и правото на наследување, а според став 2 од истиот член, сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата. Според став 3 на наведениот член од Уставот, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон, а согласно став 4 на членот од Уставот, во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Согласно со член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.
Со иницијативата се оспорува уставноста и законитоста на Одлуката за јавните паркиралишта од значење за Градот Скопје, донесена од Советот на Град Скопје на 75-тата седница, одржана на 04.12.2008 година, број 07-3395/1 од 04.12.2008 година, објавена во „Службен гласник на Град Скопје” број 17/2008, во целина и посебно членовите 1, 4 и 5 од Одлуката. Оспорената одлука е донесена врз основа на член 36 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002) а во врска со член 10 став 1 точка 4. алинеја 14 и член 12 од Законот за Градот Скопје („Службен весник на Република Македонија” број 55/2004) и содржи 35 члена, систематизирани во десет дела.
Според подносителот, со оспорената одлука и посебно оспорените член 1, член 4 и член 5 од Одлуката, се ограничува правото на сопственост и слободното располагање со приватната сопственост во приватни паркиралишта, вклучително и правото да се остварува економска корист од стварта (закупнина или наплата за паркирање), спротивно на одредбите на Уставот и на законите наведени во иницијативата.
Судот ги имаше предвид изнесените наводи во иницијативата, меѓутоа оцени дека истите не се основани, поради следното:
Уставната гаранција на правото на сопственост и правата коишто произлегуваат од неа, не е апсолутна, бидејќи од одредбите од член 30 од Уставот произлегува можност за нејзино одземање и ограничување кога се работи за јавен интерес утврден со закон. Определувањето на јавниот интерес е предмет на законско уредување, а во оваа смисла и определувањето на дејностите од јавен интерес е предмет на законско уредување. Законодавецот има уставно овластување со закон да утврди кои прашања од општественото живеење имаат третман на јавен интерес, односно кои дејности се сметаат за дејности од јавен интерес, следствено, законодавната власт има овластување да ги уредува и условите за вршење на одделни дејности посебно за оние кои имаат своја специфичност, а се од јавен интерес.
Во погоре наведената смисла, законодавецот во низа закони, од различни сфери на општественото живеење, определил што се смета за јавен интерес, вклучително и кои дејности се сметаат за дејности од јавен интерес, воспоставувајќи соодветни правила, критериуми и услови за субјектите (правни и физички лица), доколку сакаат да вршат дејност од јавен интерес, независно дали таа дејност се извршува во објекти или други недвижности коишто се во приватна сопственост.
Имено, согласно со член 2 од Законот за јавните претпријатија („Службен весник на Република Македонија” број 38/1996, 6/2002, 40/2003, 49/2006, 22/2007, 83/2009, 97/2010, 6/2012, 119/2013, 41/2014, 138/2014, 61/2015, 39/2016, 64/2018 и 35/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 275/2019, 89/2022, 274/2022), дејности од јавен интерес се дејностите или одделни работи од дејностите со кои се остварува јавен интерес. Дејностите од јавен интерес ги вршат јавните претпријатија или друштва на коишто им е доверено вршењето на дејностите од јавен интерес. Условите и начинот за вршење на дејностите и начинот на остварување на јавниот интерес од став 1 на овој член се уредуваат со закон. Во извршувањето на дејностите од јавен интерес, треба да се почитуваат следниве принципи: сигурност во давањето на услугите, континуитет и квалитет на услугата, транспарентност, достапност и универзална услуга, заштита на корисниците и потрошувачите.
Согласно со член 43 од Законот за јавните претпријатија, дејност од јавен интерес за Република Северна Македонија, можат да вршат физички и правни лица врз основа на дозвола. Дозвола за вршење на одделни стопански дејности од јавен интерес од страна на физички или правни лица, може да се даде за сите дејности од јавен интерес освен за дејностите утврдени со закон. Дозволата ја дава Владата на Република Македонија, односно општината, односно Градот Скопје (во натамошниот текст: давател на дозволата).
Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002), исто така воспоставува поим „работи од јавен интерес од локално значење“. Имено, согласно член 2 став 1 точка 8. од овој закон работи од јавен интерес од локално значење се работи од интерес на целата локална заедница или одделни нејзини делови кои се утврдени со закон, а според точка 11. на наведениот член од Законот јавни услуги се вршење на работи од јавен интерес од локално значење за корисниците.
Законот за комуналните дејности („Службен весник на Република Македонија” број 95/2012, 163/2013, 42/2014, 44/2015, 147/2015, 31/2016 и 64/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 302/2020) со член 2 определува дека комуналните дејности претставуваат дејности од јавен интерес, а според член 5 став 1 точка 17) од овој закон, изградбата и користењето на јавниот простор за паркирање и на објектите кои се наоѓаат на тој простор претставува комунална дејност. Воедно, и член 2 од претходниот Закон за комунални дејности („Службен весник на Република Македонија“, број 45/1997, 23/1999, 45/2002, 16/2004 и 5/2009), којшто бил во примена кога е донесена оспорената одлука, уредува дека вршењето на комунални дејности е од јавен интерес, а во продолжение е уреден член 3 од наведениот закон којшто ги определува комуналните дејности во смисла на овој закон, така што според точка 13. од овој член на Законот, одржувањето и користењето на јавниот простор за паркирање, под што се подразбира одржување на просторот и објектите и давање на соодветни услуги, како и утврдување на начинот на негово користење претставува комунална дејност чие вршење е од јавен интерес, а според член 14 од наведениот закон, комунална дејност може да се врши со основање на јавно претпријатие, со давање концесија за вршење на комунална дејност на начин утврден со закон и со дозвола за вршење на комунална дејност.
Оспорениот член 1 од Одлуката, уредува дека со оваа одлука се определуваат јавни паркиралишта и површини од значење за Градот Скопје за јавна употреба за паркирање на возила (во натамошниот текст: јавни паркиралишта) и се уредува начинот на користење и одржување на јавните паркиралишта, надзорот над паркирањето и други прашања од значење за паркирањето.
Според член 3 став 1 од оспорената одлука, изградбата, одржувањето и користењето на јавни паркиралишта од значење за Градот Скопје се во надлежност, односно се работи од јавен интерес од локално значење за Градот Скопје. Во оваа одредба од Одлуката, е всушност транспонирана содржината на член 10 став 1 точка 4. (комунални дејности) алинеја 14 од Законот за Градот Скопје, според кој „надлежности, односно работи од јавен интерес од локално значење на Градот Скопје, помеѓу другото се: изградба, одржување и користење на јавни паркиралишта од значење за Градот Скопје, утврдени со урбанистички план. Според член 3 став 2 од оспорената одлука, работите од став 1 на овој член можат да ги вршат субјекти овластени од Градот Скопје (во натамошниот текст: организатори на паркирањето), во согласност со закон и оваа одлука. Оваа одредба укажува дека со оспорениот акт, се уредуваат и други прашања коишто се од значење за паркирањето, меѓу кои и начинот на стекнување на статус на организатор на паркирањето.
Со оспорениот член 4 став 1 од Одлуката, се определува за кои паркиралишта, одредбите на оваа одлука, не се однесуваат, а тоа се површини наменети за паркирање (паркиралишта) во функција на редовна некомерцијална употреба на станбени и деловни објекти и изградени-уредени во рамките на градежна парцела или градба што се во приватна сопственост, во согласност со урбанистичките планови и документација. Воедно, според став 2 на оспорениот член 4 од Одлуката, на паркиралиштата од став 1 на овој член, не е дозволено вршење на дејноста паркирање во комерцијални цели. Меѓутоа, според став 3 на оспорениот член 4 од Одлуката, по исклучок, паркиралиштата од став 1 на овој член, може да се користат и стопанисуваат во комерцијални цели, при што субјектот што ги дава услугите на паркирањето мора да има дозвола од Градот Скопје за вршење на дејноста паркирање.
Според членовите 6, 7 и 8 од оспорената одлука, постојат три можности за користење и стопанисување со паркиралиштата и тоа: јавно претпријатија, концесија или јавно приватно партнерство и дозвола, што значи дека покрај користењето и стопанисувањето со јавните паркиралишта од значење за Градот Скопје, предвидена е можност и услови за комерцијално стопанисување со површини или градби наменети за паркирање што се во приватна сопственост и тоа во согласност со урбанистичките планови и документација.
Подносителот на иницијативата при оспорувањето на член 4 од Одлуката, посебно не се согласува со потребата од поседување на дозвола за вршење дејност паркирање, и според него за приватните паркиралишта не треба да се поседува дозвола за да може да се користат и стопанисуваат во комерцијални цели бидејќи таа дејност се врши на имот во приватна сопственост, и смета дека право и волја е на сопственикот како ќе располага со својата недвижност. Поточно, подносителот смета дека опфаќањето на паркиралиштата изградени од страна на правни или физички лица во земјиште во приватна сопственост или во рамки на објекти во приватна сопственост, претставува грубо кршење на начелото на супсидијарност, односно на член 12 од Законот за Градот Скопје, заради незаконски и неосновано воспоставување надлежност врз приватна сопственост на физички и правни лица.
Според Судот, ваквите наводи не се основани имајќи предвид дека правото на сопственост согласно член 30 од Уставот, покрај правата создава и обврски. Со оспорената одлука не се воспоставува надлежност од аспект на сопственоста, приватна или друга, туку Одлуката како пропис е со дејство кон неограничен број на субјекти даватели на услуги од оваа сфера, а во случајот правни лица кои стопанисуваат со простори за паркирање, но не за свои потреби, туку за комерцијална намена, а тоа значи вршење на јавна дејност. Според тоа, а согласно оспорениот член 4 став 3 од Одлуката, субјектот што ја дава паркинг услугата мора да има дозвола од Градот Скопје за вршење на дејноста паркирање, и според Судот, истото не е во спротивност на закон, ниту од аспект на наводите за отсуство на јавен интерес во дејноста паркирање за комерцијални цели којашто се врши на површини и објекти во приватна сопственост, ниту од аспект на наводите дека поседувањето на дозвола предвидена со оспорениот член 4 став 3 од Одлуката, е незаконско, имајќи предвид дека комуналните дејности претставуваат дејности од јавен интерес и дека изградбата и користењето на јавниот простор за паркирање и на објектите коишто се наоѓаат на тој простор претставува комунална дејност. Притоа, Законот за комуналните дејности во дефинирањето на своите одредби не прави дистинкција помеѓу приватната и државната сопственост. Секое дејствие на давање јавен карактер (комерцијализација), односно кога дејноста вклучува давање услуга на неопределен број граѓани, таа дејност добива значење на дејност од јавен интерес и подлежи на правилата и прописите на Градот. Поточно, доколку тие паркиралишта, независно дали се изградени од Градот Скопје или се во приватна сопственост, се користат од неопределен број граѓани, секако дека вршењето на дејноста паркирање е составен дел на јавниот интерес и претставува и подразбира комунална дејност чие вршење е од јавен интерес, којашто, помеѓу другото се врши и со дозвола за вршење на комунална дејност од Градот Скопје.
Подносителот на иницијативата при оспорувањето на член 4 од Одлуката, наведува и дека Советот на Градот Скопје со оспорениот акт утврдил забрана за вршење дејност паркирање во приватно паркиралиште, на начин што ја вади од контекст одредбата од став 2 на оспорениот член 4 од Одлуката.
Според Судот, ваквите наводи не се основани бидејќи оспорениот член 4 од Одлуката, не имплицира забрана за вршење дејност паркирање во приватно паркиралиште, туку напротив, овозможува паркирање на приватни паркинзи на начин утврден со Одлуката. Имено, со став 1 на оспорениот член 4 од Одлуката јасно е утврдено дека одредбите на оваа одлука не се однесуваат на површини наменети за паркирање (паркиралишта) во функција на редовна некомерцијална употреба на станбени и деловни објекти и изградени-уредени во рамките на градежна парцела или градба што се во приватна сопственост, во согласност со урбанистичките планови и документација. Околноста што според став 2 на оспорениот член 4 од Одлуката, на паркиралиштата од став 1 на овој член, не е дозволено вршење на дејноста паркирање во комерцијални цели, според Судот, не значи забрана за вршење дејност паркирање во приватни паркиралишта како што тоа го подразбира подносителот на иницијативата, бидејќи неспорно од став 3 на оспорениот член 4 од Одлуката произлегува дека на приватни паркиралишта може да се користат и стопанисуваат во комерцијални цели, при што субјектот што ги дава услугите на паркирањето мора да има дозвола од Градот Скопје за вршење на дејноста паркирање. Меѓутоа, и ставот 3 на оспорениот член 4 од Одлуката, со ништо не врши ограничување на правото на сопственост на правното лице поради потребата од обезбедување на дозвола за вршење на дејноста паркирање. Напротив, со оспорената одлука се дава простор и можности објектите наменети за паркирање да се стават во функција на неопределен број корисници, при што сопственикот би остварувал економска корист. За таа намена сопственикот заради комерцијализација на својот простор за паркирање врши проширување на дејноста, или врз основа на договор управувањето со паркингот го доверува да го врши друго правно лице, во негово име и за негова сметка. Дозволата е гаранција дека организаторот на паркирањето, имајќи ги предвид правилата, критериумите, параметрите и другите услови со кои е утврдено соодветното вршење на дејноста, ќе обезбеди сигурна и квалитетна услуга паркирање.
Оттука, според Судот, обврската за добивање на дозвола за вршење дејност паркирање за комерцијални цели, не може да се доведе во контекст со член 30 од Уставот, бидејќи независно од тоа дали субјектот истата ќе ја прибави или нема да ја прибави, што е негова волја, исклучиво е во врска со можноста да се врши дејност паркирање за комерцијални цели, а не во врска со одземање или ограничување на правото на сопственост врз определена недвижност.
Понатаму, во однос на тврдењето во иницијативата дека не постои правен акт којшто утврдува постоење на јавен интерес во рамките на приватните паркиралишта, Судот напоменува дека јавниот интерес е утврден со закон, преку дејноста изградба, организирање и користење на јавните паркиралишта, и се однесува на сите јавни паркиралишта, независно дали се во приватна или државна сопственост. Подносителот само изнесува тврдење за одземање и ограничување на право на сопственост, без да наведе во што се состои ограничувањето на користењето на правото на сопственост, односно со која одредба од Одлуката се ограничува или одзема користењето на правото на сопственост.
Всушност, проблемот којшто го поставува подносителот, е во неприфаќањето на став 3 на член 4 од Одлуката со кој се налага потребата од поседување на дозвола од Градот Скопје за вршење на дејноста паркирање, којшто јасно определува дека, доколку субјектот има намера да прибавува економска корист од вршењето на дејноста паркирање, потребно е да ги исполнува условите пропишани со член 10 од Одлуката според кој дозволата за вршење на дејноста паркирање на паркиралишта од член 4 став 3 на оваа одлука може да се даде ако барателот ги исполнува следните услови: да е впишан во Централниот регистар; да е сопственик на градежна парцела или објект што согласно урбанистички план се наменети за паркирање или да има договор со сопственикот за обезбедено право на користење на паркиралиштето за период од најмалку три години, заверен на нотар; да обезбеди електронски/автоматски систем за следење (евиденција) на наплатата на паркиралиштето; паркиралиштето да го уреди според проект заверен од страна на администрацијата на Град Скопје надлежна за работите на сообраќајот (во натамошниот текст: Секторот за сообраќај) и да плати надоместок за давање на дозволата.
Со наводите изнесени во иницијативата дека Законот за локалната самоуправа со член 36, не му делегира на Градот Скопје овластувања за постапувања со недвижен имот којшто е во приватна сопственост на физички и правни лица со цел уредување на прашањата за паркиралиштата, како и дека не постои друг правен акт, закон, којшто му го дозволува и делегира тоа право на Советот, подносителот повторно заклучува дека Одлуката е донесена без соодветна законска основа, меѓутоа, ваквите наводи, според Судот, се неосновани.
Имено, подносителот не прави разлика, со други зборови, не го препознава формално-правниот од материјално-правниот аспект во дефинирањето на надлежностите на советите на општините. Со член 36 од Законот за локалната самоуправа се утврдува надлежноста на советот, а не надлежноста на општината. Во таа насока советот, согласно со член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, го донесува статутот на општината и други прописи, а согласно точка 8. од член 36 став 1 од Законот, советот одлучува за давање дозвола за вршење дејност од јавен интерес од локално значење, во согласност со закон. Оттука, неспорно е дека со закон е утврдена надлежноста на Советот на Град Скопје да одлучува за давање дозвола за вршење дејност од јавен интерес од локално значење, во согласност со закон, што значи дека член 36 од Законот е законски основ за постапување на Советот на Град Скопје.
Понатаму, за разлика од надлежноста на советот, надлежноста на општината е утврдена во член 22 од Законот за локалната самоуправа. Општината е надлежна, меѓу другото и за вршење на работи од комуналната сфера во која спаѓа и регулирањето на режимот на сообраќајот, изградбата и одржувањето на уличната сообраќајна сигнализација, изградбата и одржувањето на јавниот простор за паркирање. Работите коишто се однесуваат на регулирањето на режимот на сообраќајот, утврдени со Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата, преточени во оспорената одлука, создаваат обврска за Градот, со решение да утврди и постави хоризонтална и вертикална сигнализација којашто упатува на пристапот до јавните паркиралишта. Во тој контекст е и одредбата од член 353 од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата („Службен весник на Република Македонија” број 169/2015, 226/2015, 55/2016, 11/2018 и 83/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 98/2019, 302/2020 и 122/2021), според која, надзор над возилата во просторите определени за паркирање на возила на кои паркирањето е временски определено, врши органот на општината, односно Градот Скопје, за што издава наредби согласно со закон. На тоа се надоврзуваат и одредбите од член 348 од истиот закон според кој режимот на сообраќајот на локалните патишта и улици со решение го утврдува Градот Скопје, меѓу другото и аспектот на јавните паркиралишта. Со одредбите од погоре наведениот член 353 од Законот, законодавецот го промовира остварувањето на правото на сопственост во согласност со природата и намената на стварта, како и со општиот интерес, на што упатува и член 9 став 1 од Законот за сопственост и други стварни права („Службен весник на Република Македонија” број 18/2001, 92/2008, 139/2009 и 35/2010) дека сопственикот го остварува своето право на сопственост во согласност со природата и намената на стварта, како и со општиот интерес утврден со закон.
Според подносителот на иницијативата, и во Законот за Градот Скопје, законодавецот не му делегира на Градот овластувања за постапувања со недвижен имот којшто е во приватна сопственост на физички и правни лица, со цел уредување на прашањето на паркиралиштата, заклучувајќи дека оспорената одлука е донесена без соодветна законска основа, односно дека Советот на Град Скопје нема надлежности врз приватна сопственост, односно приватните паркиралишта. Меѓутоа, и во овој случај подносителот ја нема предвид надлежноста на Градот Скопје да врши изградба, одржување и користење на јавните паркиралишта од значење за Градот Скопје, утврдена со член 10 став 1 точка 4. (комунални дејности) алинеја 14 од Законот за Градот Скопје, со кој се определени надлежностите и работите од јавен интерес за локално значење на Градот Скопје.
Воедно, подносителот на иницијативата изнесува наводи дека и од одредбите на Законот за комуналните дејности, не може да се согледа надлежност на општината да извршува комунална дејност врз недвижен имот којшто е во сопственост на физички и правни лица, односно дека законодавецот во овој закон воопшто не предвидел таква надлежност на општината. При ова, за подносителот не е спорно дека со член 2 од Законот за комуналните дејности е определено дека комуналните дејности претставуваат дејности од јавен интерес, а со член 5 став 1 точка 17) од Законот дека изградбата и користењето на јавниот простор за паркирање и на објектите кои се наоѓаат на тој простор претставуваат комунална дејност, но притоа на законодавецот му забележува дека не предвидел надлежност на општината да извршува комунална дејност врз недвижен имот кој е во сопственост на физички и правни лица. Меѓутоа, и во овој случај подносителот не го зема предвид уредувањето со член 1 на Законот за комунални дејности дека со овој закон се уредуваат основните услови и начинот на вршење на комуналните дејности. Имено, од овој закон јасно произлегува дека под комунална дејност спаѓа изградба и користење на јавниот простор за паркирање и на објектите кои се наоѓаат на тој простор, при што краен продукт, односно како услуга на таа дејност е паркирањето. Ваквите одредби од Законот за комуналните дејности, а како што е погоре наведено, директно упатуваат кон тоа дека паркирањето и организирањето на истото претставува комунална дејност од јавен интерес, а во конкретниот случај тоа прашање е операционализирано со оспорената Одлука за јавните паркиралишта од значење за Градот Скопје.
Од наводите изнесени во иницијативата, може да се констатира дека подносителот на иницијативата ја нема предвид комплексноста на материјата што се уредува со оспорената одлука, така што приватната сопственост ја подразбира и интерпретира како нешто во кое не смее да се задира, не земајќи ја предвид одредбата на член 9 став 1 од Законот за сопственост и други стварни права дека сопственикот го остварува своето право на сопственост во согласност со природата и намената на стварта, како и со општиот интерес утврден со закон, од кои причини според Судот, изнесените тврдења од страна на подносителот за неприкосновеното право на сопственост, се неиздржани.
Исто така, подносителот на иницијативата треба да има предвид дека институтот „користење” на јавниот простор за паркирање на начин уреден со оспорената Одлука, се однесува на сите стопански субјекти во Градот Скопје кои имаат во сопственост паркинг простори и истите ги стопанисуваат. Воедно, со оспорената одлука, воопшто не се доведува во прашање сопственоста на градбите изградени од страна на физички или правни лица и истото не претставува предмет и прашање коешто го уредува Одлуката. Tакво ограничување на кое се однесуваат наводите од иницијативата, од содржината на оспорениот акт, вклучително и од оспорените одредби, не произлегува.
Оспорениот акт, вклучително и посебно оспорените негови одредби, според Судот, не се во спротивност со член 30 од Уставот, имајќи предвид дека овој член со став 2, јасно определува дека сопственоста создава права, но и обврски и треба да служи за добро на поединецот и заедницата, што значи дека користењето паркиралиште во комерцијална смисла подразбира обврски на подносителот кон неопределен број субјекти (сопственици и корисници на моторни возила кои се јавуваат како корисници на различен вид на услуги и забава во рамки на Еаст Гате Малл) така и кон единицата на локалната самоуправа, меѓу другото и од аспект на плаќање комунална такса по основ на паркирање согласно Законот за комунални такси. Со самото тоа што подносителот сака да врши дејност паркирање во комерцијални цели, а паркирањето е дејност од комунален карактер, за подносителот, вклучително и за сите други субјекти (физички и правни лица) стои обврска да се придржуваат на одредбите коишто се однесуваат на таа сфера, од причина што општината, согласно член 22 став 1 точка 4. од Законот за локалната самоуправа, е надлежна за вршење на работите на изградбата и одржувањето на јавниот простор за паркирање. Градот Скопје не навлегува во ингеренциите на правните лица во однос на тоа, кој паркинг простор во лична сопственост го користат за сопствени потреби, за своите вработени, односно коминтенти, што значи за познат број корисници. За разлика од овој простор и неговиот карактер од аспект на сопственоста, Градот Скопје пропишал дека давањето комерцијална намена на простор за паркирање кој е во лична сопственост, истиот се третира како јавен простор (во приватна сопственост) со оглед на карактерот на дејноста.
Според тоа, јавниот интерес не се согледува само кај институтот експропријација, како што се наведува во иницијативата, туку јавниот интерес се согледува и преку вршење на дејност од јавен интерес, а од погоре цитираните законски одредби, неспорно произлегува дека вршењето на дејност паркирање, преку давање на паркинг услуги, односно комерцијално стопанисување со паркиралишта со цел нивно користење од неопределен број граѓани, претставува комунална дејност од јавен интерес, од кои причини оспорувањето на предметната одлука и посебно оспорените одредби од истата, од аспект на непостоење на јавен интерес утврден со закон, според Судот, се неосновани.
Воедно, имајќи предвид дека оспорената одлука со која се определуваат јавни паркиралишта и површини од значење за Градот Скопје за јавна употреба за паркирање на возила и се уредува начинот на користење и одржување на јавните паркиралишта, надзорот над паркирањето и други прашања од значење за паркирањето, е во функција на операционализација на погоре наведените законски одредби, наводите изнесени во иницијативата за спротивноста на оспорениот акт и посебно оспорените одредби со законите на коишто се повикува подносителот со иницијативата, според Судот, исто така, се неосновани.
Понатаму, со оспорениот член 5 став 1 од Одлуката се уредува дека јавни паркиралишта од значење за Градот Скопје, во смисла на одредбите на оваа одлука, се посебно уредени и обележани простори наменети за групно паркирање на определен вид на возила, и тоа: во рамки на површини или градби, утврдени за таква намена и дефинирани со урбанистички план; на самите магистрални и собирни улици (коловоз, тротоар, заштитен појас), како и на улици што гравитираат кон нив или надвор од површините опфатени со тие улици, утврдени и дефинирани со посебни проекти одобрени од Советот на Град Скопје. Воедно, според став 2 на оспорениот член 5 од Одлуката, јавни паркиралишта од значење за Градот Скопје, во смисла на одредбите на оваа одлука, се и посебно уредени и обележани простори на градежно неизградено земјиште, наменети за паркирање, од времен карактер, изградени од Градот Скопје врз основа на посебни проекти одобрени од Советот на Град Скопје, до реализација на намената на земјиштето согласно со урбанистички план.
Наводите за недоволна јасност на оспорениот член 5 од Одлуката, според Судот, не се основани, од причини што истиот јасно определува што се подразбира под јавни паркиралишта во смисла на одредбите од оспорената одлука, што не е спорно и за самиот подносител кога заклучува дека под јавни паркиралишта се подразбираат и паркиралиштата во рамки на површини или градби коишто се во приватна сопственост и коишто се користат за комерцијални цели.
Покрај тоа, во однос на оспорениот член 5 од Одлуката, Судот укажува дека истиот веќе бил предмет на оцена пред Уставниот суд, при што Судот со Решението број 48/2010 од 22.12.2010 година, не повел постапка за оценување на уставноста и законитоста на членовите 3, 5, 6, 7, 8, 23, 26 и 28 од Одлуката за јавните паркиралишта од значење за Градот Скопје, број 07-3395/1, и Судот во тој предмет го констатирал следното:
„Согласно Законот за Градот Скопје е утврдено дека изградбата, одржувањето и користењето на јавни паркиралишта од значење за Градот Скопје, утврдени со урбанистички план, претставуваат надлежности, односно работи од јавен интерес од локално значење на Градот Скопје (член 10 став 1 точка 4 алинеја 13), додека, пак изградбата, одржувањето и користењетo на јавните паркиралишта од значење за општината утврдени со урбанистички план, претставуваат надлежности, односно работи од јавен интерес од локално значење на општините во Градот Скопје (член 15 став 1 точка 4 алинеја 6). Оттука, одредбите од членот 5 на Одлуката претставуваат одредници за јавни паркиралишта од значење за Градот Скопје. Притоа, покрај јавните паркиралишта утврдени со урбанистички план, како јавни паркиралишта од значење за Градот Скопје се сметаат и посебно уредените и обележани простори: на коловозите, тротоарите, заштитниот појас на самите улиците (т.н. улично паркирање), што ќе биде утврдено и дефинирано со посебни проекти одобрени од Советот на Град Скопје. Правниот основ за ваквото овластување произлегува од дефиницијата на јавните паркиралишта дадена во член 4 став 1, точка 21 од Законот за јавните патишта („Службен весник на Република Македонија” број 84/2008, 52/2009, 114/2009 и 39/2010) според која „Јавните паркиралишта може да бидат надвор од површините опфатени со патиштата и улиците или на самите патишта и улици”.
Имајќи го предвид сето погоре изнесено, пред Судот, не се постави прашањето за согласноста на оспорениот акт во целина и посебно оспорените членови 1 и 4, со Уставот и законите, како и имајќи предвид дека Уставниот суд веќе одлучувал за член 5 од оспорената одлука, односно со Решението У.бр.48/2010 од 22.12.2010 година, не повел постапка за оценување на неговата уставност и законитост, а во конкретниот случај, нема основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот на Судот, за отфрлање на иницијативата во овој дел.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски