Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.69/2023 и 70/2023
Скопје, 20.06.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 20 јуни 2024 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот за постапката за доставување и регистрирање на колективните договори и нивните измени до надлежниот државен орган и начинот на водење на евиденцијата на доставените колективни договори и нивните измени („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.223/2022).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста за целината на Правилникот означен во точката 2 од предлогот, како и за уставноста и законитоста на оспорените членови 1 и 4 од истиот правилник.
3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
До Уставниот суд на Република Северна Македонија, од страна на Николче Мушаревски од Скопје и Независниот сидикат на одбраната, застапуван од претседателот, Ванчо Исајов, беа поднесени две иницијативи за оценување на уставноста на Правилникот за постапката за доставување и регистрирање на колективните договори и нивните измени до надлежниот државен орган и начинот на водење на евиденцијата на доставените колективни договори и нивните измени („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.223/2022) во целина, како и за уставноста и законитоста на член 1, член 2 став 2 алинеја 6 и член 4 од истиот правилник. По повод поднесените иницијативи, Судот спроведе единствена постапка согласно со член 21 од Деловникот.
Според наводите содржани во иницијативите, оспорените одредби од Правилникот не се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 51, член 110 алинеја 2 од Уставот, како и со член 203 и член 231 ставови 1 и 3 од Законот за работните односи, но и со член 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.
Во поглед на оспорениот член 1, се наведува дека со оваа одредба од Правилникот е предвидена обврска за регистрација на сите колективни договори во надлежното Министерство за труд и социјална политика, без притоа да се прецизира дали обврската се однесува за секој општ, грански или колективен договор на ниво на работодавач. Во смисла на ова, цитирана е содржината на член 203 од Законот за работните односи, каде се дефинирани трите вида на колективни договори.
Во истиот контекст, се додава дека во член 231 став 1 од овој закон, јасно е пропишано дека само општите колективни договори и гранските колективни договори подлежат на обврска за регистрација во министерството надлежно за работите од областа на трудот, додека, пак, за колективните договори на ниво на работодавач, не е предвидена ваква обврска, туку само обврска за известување дека е склучен колективниот договор. Според наведеното, се заклучува дека неспорно од видот на колективниот договор зависи дали еден колективен договор треба да подлежи на регистрација кај надлежното министерство.
Следно, во иницијативите се нагласува дека во предметниот правилник, во оспорениот член 2 став 2 алинеја 6 е пропишана обврска за Министерството за финансии да даде согласност на колективните договори од јавниот сектор, доколку со нив се предвидени фискални импликации на државниот буџет. Ваквата формулација, се наведува дека е спротивна на член 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа од причина што не може со правилник донесен од едно ресорно министерство да се пропишуваат надлежности и задолженија за друго министерство.
Во поглед на оспорениот член 4 од Правилникот се наведува дека неуставноста на оваа одредба произлегува од член 110 алинеја 2 од Уставот каде е предвидено дека единствено Уставниот суд е надлежен да ја оценува законитоста на колективните договори. Се подвлекува дека ваква надлежност не може да биде пропишана за друг орган на државната управа, како во случајот за Министерството за труд и социјална политика.
Дополнително, од страна на подносителите се бара и по сопствена иницијатива оценување на уставноста и законитоста на Правилникот во целина, како и негово укинување или поништување. Ова од причина што повикувајќи се на принципот на правна сигурност кој произлегува од владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на државата, подносителите заклучуваат дека од суштествена важност е правниот поредок да содржи применливи норми, кои не создаваат забуни. Според подносителите, неуставноста и незаконитоста на предметниот правилник се провлекува во скоро сите или во најголем дел од одредбите, истиот не може да егзистира и да произведува правно дејство, без притоа да создава заблуди со опстојување на сосем мал дел од неговите одредби или делови од одредби, кои според нив, уставно и законски не се проблематични.
Освен претходно наведеното, во иницијативата поднесена од Николче Мушаревски, подносителот ја цитира содржината и на член 8 став 1 алинеја 1 од Уставот, како и членовите 11 и 55 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.
II
На седницата Судот утврди дека основ за донесување на предметниот Правилник е член 231 став 4 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/05, 106/08, 161/08, 114/09, 130/09, 50/10, 52/10, 124/10, 47/11, 11/12, 39/12, 13/13, 25/13, 170/13, 187/13, 113/14, 20/15, 33/15, 72/15, 129/15, 27/16, 120/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.110/19, 267/20, 151/21, 288/21 и 111/2023).
Во член 1 е определено дека со истиот се пропишува постапката за доставување и регистрирање на колективните договори и нивните измени до надлежниот државен орган (во понатамошниот текст: Министерство) и начинот на водење на евиденцијата на доставените колективни договори и нивните измени (во понатамошниот текст: колективни договори) во министерството надлежно за работите од областа на трудот, согласно став 1. Во ставот 2 е предвидено дека измена на колективен договор во смисла на овој правилник, се смета секоја промена, дополнување, откажување, пристапување, одлука за проширено дејство, одлука за исклучување од примената, како и спогодба за продолжување на рокот на неговото важење.
Согласно со член 2 став 1, барање за регистрирање на колективен договор се доставува од страната која прва е наведена во колективниот договор, односно страната која го откажува колективниот договор (во понатамошниот текст: подносител до Министерството, заради упис во регистарот на колективните договори (во понатамошниот текст: регистар), најдоцна осум дена по склучувањето на колективниот договор, односно изменувањето на колективниот договор. Со ставот 2 од овој член се утврдува дека кон барањето се приложуваат следните докази: два примероци од колективниот договор (оригинал или заверена копија на нотар), во печатена форма, колективниот договор во електронска форма, список на работодавачи на кои се однесува колективниот договор и бројот на вработени кај истиот, овластување на претставниците на синдикатите и здруженијата на работодавачите кои го склучуваат колективниот договор, дадено од нивните органи, за потпишување на колективниот договор, овластување за потпишување на колективниот договор од јавниот сектор од основачот или органот кој тој го овластил и согласност од Министерството за финансии за колективните договори од јавниот сектор, кога со договорот се предвидуваат фискални импликации за Буџетот на Република Северна Македонија.
Со член 3 е пропишано дека ако барањето за регистрација на колективниот договор не е доставено во согласност со член 2 од овој правилник, односно ако колективниот договор не го склучиле учесници предвидени со закон или ако колективниот договор содржи недостатоци од формално-правна природа, Министерството ќе побара од подносителот на барањето да ги отстрани недостатоците најдоцна 15 дена од доставувањето на известувањето за утврдените недостатоци, согласно став 1. Според ставот 2, ако подносителот на барањето не ги отстрани недостатоците навремено, Министерството со решение ќе го одбие барањето за упис во регистарот.
Ако Министерството утврди дека поединечни одредби од колективниот договор се спротивни на закон, ќе побара од подносителот да го усогласи колективниот договор со закон, најдоцна 15 дена од приемот на известувањето за неусогласеност на колективниот договор, согласно член 4 став 1. Ако подносителот на барањето во рокот утврден од ставот 1 на овој член не го усогласи колективниот договор со закон, Министерството со решение ќе го одбие барањето за упис во регистарот, согласно ставот 2 од истиот член.
Судот, исто така, утврди дека во член 5 од Правилникот е определено дека при регистрирањето кое се води како јавна и електронска база на податоци се впишуваат следните податоци: 1. реден број на уписот, 2. назив на колективниот договор, 3. измени на колективниот договор, 4. страни на колективниот договор, 5. нивото на кое е склучен колективниот договор, 6. датум на склучување на колективниот договор, 7. време на склучување на колективниот договор, 8. број и датум на решение за упис на колективниот договор во регистарот и 9. назив на работодавачи кои ги обврзува колективниот договор и бројот на вработени на кои се применува колективниот договор.
Согласно член 6, за упис во Регистарот од членот 2 од овој правилник, од страна на министерот надлежен за работите од областа на трудот се донесува решение.
За секој колективен договор, покрај уписот во регистарот од страна на Министерството, се води евиденција во која, покрај документацијата од член 2 став 2 од овој правилник, се содржани еден примерок од колективниот договор, односно примерок од измената на колективниот договор, како и решение за упис во регистарот, службени белешки и друга документација, според член 7.
Судот утврди дека член 8 е завршна одредба во која е определено дека овој правилник влегува во сила осум дена од денот на објавување во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
III
Владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на државата, согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Северна Македонија.
Остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори, согласно уредувањето содржано во одредбата од член 32 став 5 од Уставот.
Согласно член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата, согласно член 96 од Уставот.
Уставниот суд одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите, што произлегува од член 110 алинеја 2 од Уставот.
Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 149/2009-исправка, 50/2010; 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016, 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 110/2019, 267/2020, 151/2021, 288/2021 и 111/2023), во член 1 став 1 определува дека со овој закон се уредуваат работните односи меѓу работниците и работодавачите кои се воспоставуваат со склучување на договор за вработување. Согласно ставот 2 од овој член од Законот, работниот однос се уредува со овој и со друг закон, колективен договор и договорот за вработување.
Прашањата коишто се однесуваат на колективните договори се уредени во главата XIX од Законот за работните односи (членови 203-235). Притоа, Законот предвидува три вида на колективни договори, и тоа: колективен договор се склучува како општ на ниво на Република, посебен на ниво на гранка, односно оддел, согласно со Националната класификација на дејности и поединечен на ниво на работодавач, што произлегува од уредувањето содржано во член 203.
Со член 231 од Законот е утврдена обврската за доставување за регистрација на колективните договори до министерството надлежно за работите од областа на трудот. Во став 1 од овој член од Законот е определено дека секој општ и грански колективен договор и секоја измена (изменување, дополнување, откажување или пристапување) на колективниот договор пред нивното објавување мора да се достави за регистрација до министерството надлежно за работите од областа на трудот. Согласно ставот 2, колективниот договор или измената на колективниот договор ја доставува до надлежниот орган страната која е прва наведена во тој договор, односно страната која го откажува колективниот договор. Во ставот 3 од истиот член се предвидува дека известување за склучување на колективен договор на ниво на работодавач и времето за кое е склучен се доставува до министерството надлежно за работите од областа на трудот, во рок од 8 дена од неговото склучување. Според ставот 4 од овој член, министерот надлежен за работите од областа на трудот, ја пропишува постапката за доставување и регистрирање на колективните договори и нивните измени до надлежниот државен орган и начинот на водење на евиденцијата на доставените колективни договори и нивните измени.
Владеењето на правото како темелна вредност утврдена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и принципот на правна сигурност кој произлегува од оваа темелна вредност, подразбира законите да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Устав и закон. Освен тоа, согласно овој уставен принцип, во правниот поредок треба да бидат нормирани јасни и прецизни правила, со цел да се обезбеди усогласеност и конзистентност во уставноправниот поредок. Член 51 од Уставот е клучната уставна одредба во утврдувањето на уставноста и законитоста како правни принципи. Начелата на уставност и законитост се неделиво поврзани и произлегуваат од положбата на Уставот како највисок правен акт во хиерархијата на правните акти. Оваа темелна вредност и правната сигурност како начело коешто произлегува од истата значи дека остварувањето на правата од работен однос од член 32 од Уставот треба да биде уредено со закон којшто е во согласност со Уставот, како и колективни договори, коишто се во согласнот со законот и Уставот. Притоа, Уставот само го воведува уставно-правниот институт – право на колективно преговарање и склучување на колективни договори, додека Законот за работните односи како lex generalis го разработува истиот, преку конкретни одредби содржани во главата XIX. Натамошната операционализација, пак, на одредбите содржани во овој закон се прави со подзаконски акти коишто подлежат на законитоста и уставноста како правни принципи – мора да имаат основ и да бидат во согласност со закон, истовремено мора да бидат во согласност и со Уставот.
Во конкретниот случај, наводот на подносителите, според кој оспорениот Правилник за постапката за доставување и регистрирање на колективните договори и нивните измени до надлежниот државен орган и начинот на водење на евиденцијата на доставените колективни договори и нивните измени („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.223/2022), во целина, не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, Судот ги оцени како неосновани од следните причини:
Правилникот е донесен од страна на министерот за труд и социјална политика, заведен со архивски бр. 08-7127/1 од 13 октомври 2022 година, врз основа на законското овластување од член 231 став 4 од Законот за работните односи.
Од анализата на Правилникот во целина, произлегува дека целта заради која истиот е донесен, е поблиску да се пропише постапката за регистрација и начинот на водењето на евиденцијата на колективните договори од страна на Министерството за труд и социјална политика што како обврска произлегува од член 231 став 1 од Законот за работните односи. Во овој член од Законот, во ставот 4 е определено дека министерот надлежен за работите од областа на трудот, ја пропишува постапката за доставување и регистрирање на колективните договори и нивните измени до надлежниот државен орган и начинот на водење на евиденцијата на доставените колективни договори и нивните измени. Од наведеното неспорно произлегува дека законодавецот препуштил со подзаконски акт, министерот за труд и социјална политика да ги уреди овие прашања, поради што Судот оцени дека не може да се доведе во прашање уставноста на целината на Правилникот од аспект на темелната вредност – владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, односно принципот на правна сигурност кој произлегува од оваа темелна вредност.
Во поглед на оспорениот член 1 од Правилникот, од содржината на одредбата произлегува дека со истата се утврдува што е предмет на уредување на овој подзаконски акт, односно генерално уредува дека со Правилникот се пропишува постапката за доставување и регистрирање на колективните договори и нивните измени, без притоа да биде прецизирано за кој колективен договор се однесува пропишаната постапка, на начин како што тоа е утврдено во член 231 став 1 од Законот за работните односи. Но, и покрај овој факт, Судот констатираше дека содржината на оспорената одредба не имплицира на основ за нејзино проблематизирање од аспект на законските и уставните одредби наведени во иницијативите.
Имено, обврската за доставување на колективните договори, како и секоја нивна измена, до Министерството за труд и социјална политика произлегува токму од член 231 став 1 од Законот за работните односи, каде што изречно е наведено дека истата се однесува за секој општ и грански колективен договор. Оттука, предметниот Правилник всушност е во функција на операционализација на член 231 од Законот за работните односи и не може да се разгледува изолирано без да се има предвид оваа законска одредба. Според тоа, и одредбата содржана во член 1 од Правилникот треба да се толкува во корелација со оваа законска норма на начин што пропишаната постапка за доставување и регистрирање на колективните договори и нивните измени се однесува на секој општ и грански колективен договор. Што се однесува до третиот вид колективен договор – колективен договор на ниво на работодавач, согласно со уредувањето содржано во ставот 3 од член 231 од Законот за работните односи, за истиот произлегува само обврска за доставување известување за неговото склучување и времето за кое е склучен до министерството надлежно за работите од областа на трудот. Ова всушност значи само информирање за неговото склучување, но не и започнување постапка за регистрација.
Согласно со наведеното, Судот оцени дека оспорената одредба од член 1 од Правилникот не може да се доведе под законско сомнение од аспект на членовите 203 и 231 ставови 1 и 3 од Законот за работните односи, а истовремено не може да се доведе и под уставно сомнение од аспект на член 8 став 1 алинеја 3, како и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија бидејќи не го доведува во прашање принципот на правна сигурност кој е гарантиран со темелната вредност – владеење на правото.
Со иницијативите се наведува дека уредувањето во оспорениот член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот, е спротивно на член 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа од причина што не може со правилник донесен од едно ресорно министерство да се пропишуваат надлежности и задолженија за друго министерство.
Член 61 став 1 од од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019, 110/2019 и 121/2024), меѓу другото, определува дека со актите кои ги донесува министерот не може да се пропишува надлежност на други органи.
Од содржината на оспорениот член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот каде е предвидена „согласност од Министерството за финансии за колективните договори од јавниот сектор, кога со договорот се предвидуваат фискални импликации за Буџетот на Република Северна Македонија“, произлегува дека министерот за труд и социјална политика, уредувајќи ја постапката за регистрирање на колективните договори и нивните измени, предвидувајќи ваков доказ кој треба да се приложи кон барањето за регистрирање на колективните договори, изворно пропишал нов услов за регистрација на колективните договори, кој не е предвиден во закон.
Во член 231 од Законот за работните односи, врз основа на кој е донесен предметниот правилник, законодавецот децидно ја уредил обврската за доставување и регистрација на колективните договори до министерството за труд и социјална политика, пред нивното јавно објавување. Токму во таа насока е донесувањето на предметниот правилник кој треба да биде во функција на разработка на наведената законска норма, заради нејзино извршување, согласно дефиницијата за овој вид подзаконски акт, утврдена во член 56 став 1 од наведениот Закон за организација и работа на органите на државната управа.
Во истиот контекст, Судот имаше предвид дека регулативата со која се уредуваат прашања за изработување, донесување и извршување на Буџетот на Република Северна Македонија познава одреден вид согласност во случај на преземање дејствија што резултираат со фискални импликации за буџетот на државата. Таков е примерот со член 67 од Законот за буџети („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.203/2022), кој предвидува дека буџетските корисници на Буџетот на државата поднесуваат барање за согласност за вработување и можат да вработуваат нови работници и да пополнуваат испразнети работни места, да вработуваат работници на определено време и да склучуваат договори за отстапување на работник за привремени вработувања за вршење на привремени работи, само под услов ако за тоа се обезбедени средства во Буџетот на државата и ако се планирани во планот за пополнување на работни места во текот на фискалната година. Меѓутоа, јасно произлегува дека овој вид согласности во надлежност на Министерството за финансии треба да бидат предвидени со закон.
Имајќи го предвид наведеното, министерот за труд и социјална политика, впуштајќи се во операционализација на одредбите од Законот за работните односи во однос на постапката за регистрација на колективните договори, ги пречекорил своите надлежности и се ставил во улога на законодавец, што претставува повреда на принципот за поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска, утврден во член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, а со тоа и на темелната вредност на уставниот поредок, предвидена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот – владеењето на правото и начелото на правна сигурност на граѓаните како нејзин составен дел. Ова од причина што овој начин на утврдување надлежности на други органи во правилник, надвор од законските рамки, значи и нарушување на хиерархиската поставеност на правните акти во уставноправниот поредок, односно нарушување на меѓусебната усогласеност на пониските и повисоките нормативни акти.
При одлучувањето Судот го имаше предвид и вториот аспект каде се постави прашањето дали со оспорената одредба од член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот се ограничува уставноправниот институт утврден во член 32 став 5 од Уставот – правото на колективно преговарање и склучување на колективни договори, како облик на регулирање на работните односи.
Од одредбата содржана во член 206 став 1 од Законот за работните односи во која е определено дека „со колективните договори се уредуваат правата и обврските на договорните страни кои го склучиле тој договор, а може да содржи и правни правила со кои се уредува склучувањето, содржината и престанокот на работните односи и други прашања од работните, односи или во врска со работните односи“, произлегува дека предмет на колективните преговори можат да бидат сите прашања од работен однос, без ограничување. Во оваа насока, Законот за работните односи не содржи експлицитни негативни одредби кои би ограничиле или би исклучиле некои прашања да бидат предмет на преговори.
Сепак, анализата на целината на Законот упатува на заклучок дека тоа што нема директни ограничувања не значи дека има целосна нормативна слобода за обемот на содржината на колективните преговори. Напротив, Законот за работните односи содржи одреден број на одредби кои индиректно го ограничуваат обемот и содржината на колективните преговори. Таков е примерот со член 137 кој предвидува дека годишниот одмор може да трае најдолго до 26 работни дена или член 146 кој предвидува дека деновите на платен одмор не можат да изнесуваат повеќе од седум работни дена и други слични одредби. Овие одредби од Законот за работните односи го ограничуваат правото на поинакво уредување на овие права, а колективното преговарање по овие прашања го сведуваат само во насока и смисла на разработување на веќе законски утврденото право. Но, ваквите ограничувања единствено можат да бидат уредени во овој или друг закон (Закон за вработените во јавниот сектор, Закон за административни службеници, Закон за јавнообвинителска служба, Закон за судска служба итн.) со кој се уредуваат прашања од работниот однос.
Оттука, имајќи предвид дека законодавецот во наведената одредба од член 206 став 1 од Законот за работните односи определува дека предмет на колективните преговори можат да бидат сите прашања од работен однос, без ограничување, уредувањето содржано во оспорената одредба од член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот, Судот оцени дека претставува пример на индиректно ограничување на содржината на колективното преговарање и колективните договори од јавниот сектор во однос на утврдени права на засегнатите работници, а коишто би предизвикале фискални импликации за буџетот на државата. Според Судот, особено треба да се има предвид фактот дека во фазата на нивната регистрација, колективните договори веќе имаат утврдена содржина како резултат на интензивен процес на преговарање. Воведувањето на овој услов и неговото евентуално неисполнување ќе оневозможи регистрација на колективните договори, а соодветно на тоа, ќе оневозможи и јавно објавување на истите. Следствено, тоа што го договориле субјектите учесници во процесот на преговарање и кои го склучиле колективниот договор, не може да произведе правно дејство, што резултира со суспендирање на колективниот договор и преговарањето како легитимен правен инструмент за уредување на прашањата од работен однос на вработените во јавниот сектор, утврден во член 32 став 5 од Уставот.
Се разбира, Судот го имаше предвид и фактот дека дефинирањето на содржината на колективните договори, односно кои решенија ќе се прифатат за одредени прашања зависи и од низа објективни општествени услови, а пред сѐ, економските. Така, доколку се преговара за платите или за други видови права кои предизвикуваат фискални импликации, ограничувањето на правото на колективно преговарање и склучување на колективни договори може да биде дозволено. Меѓутоа, ваквото ограничување треба да биде уредено во Законот за работните односи или друг закон со кој се уредуваат прашања од работниот однос и единствено во таков случај правната рамка ќе го гарантира колективното договарање во смисла и на начин којшто е утврден во Уставот.
Судот ги имаше предвид и општите стандарди на постапката на колективното преговарање во меѓународни рамки, утврдени од страна на Меѓународната организација на трудот со донесување голем број конвенции и препораки. Така, во член 4 од Конвенцијата бр. 98 за примена на начелата на правото на организирање и колективно договарање, усвоена на 01.07.1949 година, се поставуваат два суштински елементи: дејствување на јавните власти со цел унапредување на колективното договарање и истото мора да биде слободно и доброволно и да ги почитува начелата на автономија на страните. Во смисла на ограничувањето на правото на колективното договарање, Меѓународната организација на трудот нагласува дека „едно од главните ограничувања на начелото на слободно и доброволно колективно договарање се состои во обврската за поднесување на колективните договори на одобрување од властите (особено до органите надлежни за администрацијата и за буџетот)“. Се подвлекува дека „таквите одредби се во сообразност со Конвенцијата бр.98 само ако се ограничени на тоа дека согласноста може да не биде дадена ако договорот има процедурален недостаток или не ги исполнува минималните стандарди утврдени во општото трудово законодавство“. Но, се заклучува дека „ако законодавството им дава на јавните органи целосно дискреционо право да не дадат согласност или ако согласноста се заснова врз критериуми како усогласеност со општата или економската политика на владата или официјални директиви за плати и услови за вработување, тогаш се смета дека стапувањето на договорот во сила зависи од претходна согласност, што е спротивно на начелото на автономност на страните“.
Што се однесува до ограничувањето на содржината на идни колективни договори, Меѓународната организација на трудот нагласува дека ваквите ограничувања, особено во однос на платите, наметнати од властите поради економска стабилизација или неопходни политики за структурно приспособување, се дозволени само ако биле предмет на претходна консултација со организациите на работниците и на работодавачите и ако ги исполнуваат следните услови: да се применуваат како вонредна мерка, да бидат ограничени на неопходниот обем, да не надминуваат разумен период и да бидат придружени со мерки за делотворна заштита на животниот стандард на засегнатите работници, особено на оние што веројатно ќе бидат најсилно погодени.
Оттука, предвидувањето на дополнителниот услов за регистрирање на колективните договори од јавниот сектор со оспорениот член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот, кој нема ниту уставен, ниту законски основ, Судот оцени дека претставува ограничување на правото на колективното преговарање и склучување на колективните договори со ограничување на нивната содржина, а преку целосно дискреционо право на Министерството за финансии да не даде согласност за колективните договори од јавниот сектор кога со договорот се предвидуваат фискални импликации за Буџетот на државата, што не е во согласност ниту со општите меѓународни стандарди на колективното договарање.
Имајќи го предвид наведеното, Судот констатираше дека оспорениот член 2 став 2 алинеја 6 од Правилникот може да се доведе под сомнение во однос на член 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, како и во однос на владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска од член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, но и во однос на член 32 став 5 и член 51 од Уставот.
Со иницијативите се оспорува и член 4 од Правилникот со наводи дека Министерството за труд и социјална политика си пропишало надлежност за оценување на законитоста на колективните договори, за која, согласно член 110 алинеја 2 од Уставот, исклучиво надлежен е Уставниот суд. Судот ги оцени како неосновани овие наводи од иницијативите поради следното:
Уставната норма од член 51 став 2 од Уставот во која е определено дека „секој е должен да ги почитува Уставот и законите“, гледана низ призмата на правото на колективно преговарање и склучување на колективни договори, подразбира дека субјектите на колективното преговарање се должни при процесот на преговарање и дефинирање на содржината на колективните договори да постапуваат во согласност со Уставот и законите.
Уставното начело од член 96 од Уставот ги обврзува органите на државната управа работите од својата надлежност да ги вршат во рамки на Уставот и законите. Операционализирајќи ја оваа уставна норма, со донесување на Законот за организација и работа на органите на државната управа, законодавецот ги утврдил надлежностите на органите на државната управа и принципите на кои тие се должни да се придржуваат во вршењето на истите.
Во конкретниот случај, уредувањето содржано во оспорениот член 4 од Правилникот не значи дека станува збор за новопропишана надлежност на Министерството за труд и социјална политика, изворно уредена во подзаконски акт, туку исполнување на уставната обврска, работите од својата надлежност, Министерството да ги извршува во рамки на Уставот и законите. Определбата на уставотворецот со член 110 алинеја 2, Уставниот суд да одлучува за согласноста на колективните договори со Уставот и законите, не ја исклучува ниту должноста од член 96 од Уставот, за уставно и законско постапување на органите на државната управа во извршувањето на својата надлежност, односно доследно почитување на начелото на уставноста и законитоста при извршувањето на уставно и законски утврдените обврски. Оттука, оспорениот член 4 од Правилникот, во кој е определено дека доколку Министерството за труд и социјална политика утврди дека поединечни одредби од колективниот договор се спротивни на закон, ќе побара негово усогласување, според Судот, е во согласност со уставната должност на Министерството, утврдена во член 96 од Уставот и не може да се толкува во смисла на навлегување во надлежностите на Уставниот суд на Република Северна Македонија.
Конечно, и начелото на законитост кое подразбира сите субјекти во правниот поредок да постапуваат во рамките на законот, ги обврзува и субјектите кои учествуваат во преговарањето и меѓу кои се склучува колективниот договор да внимаваат при дефинирањето на содржината на колективните договори, нормите кои ќе ги утврдат, да бидат во согласност со закон, што, исто така, е во функција на обезбедување на правната сигурност како елемент на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Со оглед на наведеното, Судот оцени дека оспорениот член 4 од Правилникот не може да се доведе под сомнение во однос на член 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, како и во однос на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 110 алинеја 2 од Уставот.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски