Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.181/2023
Скопје, 23.04.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 23 април 2024 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за основање на друштво со ограничена одговорност, бр.08-31/11 од 24.08.2023 година, донесена од Советот на Општина Вевчани („Службен гласник на Општина Вевчани“ бр.10/2023).
2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
Државниот инспекторат за локална самоуправа, застапуван од Ферди Шабани, в.д. директор, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за основање на друштво со ограничена одговорност, бр.08-31/11 од 24.08.2023 година, донесена од Советот на Општина Вевчани („Службен гласник на Општина Вевчани“ бр.10/2023).
Подносителот укажува дека при спроведен вонреден инспекциски надзор во Општина Вевчани, констатирано е дека оспорената одлука не е во согласност со член 22 од Законот за локалната самоуправа бидејќи во истата не е утврдена надлежност советите на општините да носат акти за основање трговски друштва. Причините за оваа констатација, се образложени со цитирање на член 22 став 2 од Законот за локалната самоуправа, во кој е утврдено дека надлежностите од ставот (1) на овој член се извршуваат согласно со стандардите и постапките утврдени во закон. Во истиот контекст, се наведува и член 24 од Законот за локалната самоуправа во кој е утврден начинот на извршувањето на надлежностите на општините на начин што се определува дека заради извршување на своите надлежности, општините можат да основаат јавни служби, во согласност со закон (став 1), општината може да го делегира вршењето на одредени работи од јавен интерес од локално значење на други правни или физички лица, врз основа на договор за извршување на работи од јавен интерес, во согласност со закон (став 2), општината е супсидијарно одговорна за извршувањето на работите од јавен интерес од ставовите (1) и (2) на овој член (став 3). Поаѓајќи од наведеното, Државниот инспекторат за локална самоуправа донел Решение бр.02-198/1 од 04.10.2023 година со кое е запрена примената на оспорената одлука.
Наводите за оспорување на одлуката пред Уставниот суд, исто така, се сведуваат на тврдењето на подносителот дека советите на општините немаат надлежност да основаат трговско друштво. Оттука, се изведува заклучок дека оспорената одлука е незаконита и не може да произведе правно дејство, поради што се бара од Судот да донесе решение со кое ќе поведе постапка за оценување на законитоста на Одлуката, а по спроведената постапка, да донесе одлука за поништување на истата.
Воедно, се бара од Судот да утврди и дека решението на Државниот инспекторат за локална самоуправа бр.02-198/1 од 04.10.2023 година, останува во важност до конечната одлука на Уставниот суд по повод поднесената иницијатива.
II
На седницата Судот утврди дека Советот на Општина Вевчани, на единаесеттата седница одржана на 24 август 2023 година, ја донел Одлуката за основање на друштво со ограничена одговорност, бр.08-31/11, објавена во „Службен гласник на Општина Вевчани“ бр.10/2023, која содржи 13 члена. Како основ за донесување на Одлуката се наведуваат членовите 166, 169, 170, 171, 172, 176 и 177 од Законот за трговски друштва („Службен весник на Република Македонија“ бр.28/04, 84/05, 25/07, 87/08, 42/10, 48/10, 24/11, 166/12, 70/13, 199/13, 120/13, 187/13, 38/14 и 41/14), содржани во главата трета во која се уредени прашањата што се однесуваат на друштвото со ограничена одговорност како посебна форма на трговско друштво, систематизирана во петтиот дел на наведениот Закон, посветен на формите на трговски друштва.
Во член 1 од Одлуката е определено дека со истата се основа трговско друштво како друштво со ограничена одговорност основано од едно лице – ДООЕЛ, а во согласност со Законот за трговски друштва. Согласно член 2, трговското друштво (во натамошниот текст – Друштвото) го основа Општина Вевчани со ЕМБС 5992940 и ЕДБ 4026005136729, со седиште во Вевчани, населено место без уличен систем. Друштвото ќе работи под фирмата: Друштво за услуги и трговија ВЕВЧАНСКИ ИЗВОРИ ДООЕЛ Вевчани. Согласно уредувањето содржано во член 3 од Одлуката, скратен назив на друштвото ќе биде: ВЕВЧАНСКИ ИЗВОРИ ДООЕЛ Вевчани. Седиштето на друштвото е во Вевчани, Населено место без уличен систем бр.1 Општина Вевчани, според член 4. Во член 5 е утврдено дека согласно Законот како предмет на работење се запишува: ОПШТА КЛАУЗУЛА ЗА БИЗНИС, Приоритетна дејност/Главна приходна шифра е: 82.30 – Организација на состаноци и деловни саеми. Друштвото ќе ги обавува сите дејности во надворешниот промет. Согласно членот 6 од Одлуката, Друштвото се основа на неопределено време, се додека постојат оправдани економски услови за обавување на дејностите за кои е регистрирано. Во член 7 е определено дека основната главнина на друштвото изнесува 308.500,00 денари или 5.000,00 евра во непарични средства. Согласно член 8, со друштвото управува управител. За вршење на функцијата управител на друштвото се именува лицето Александра Велкоска државјанин на РС Македонија со ЕМБГ ———- и лична карта број ——–, со постојано место на живеење во Вевчани, Општина Вевчани. Управителот се именува на неопределено време, без ограничување во правниот промет. Управителот го застапува и претставува друштвото. Во членот 9 е определено дека друштвото се стекнува со статус на правно лице на денот на уписот во трговскиот регистар. Во правниот промет со трети лица основачот одговара во висина на основачкиот влог. Во правниот промет со трети лица истапува во свое име и за своја сметка. За обврските сторени во правниот промет со трети лица друштвото одговара со сиот свој имот. Согласно член 10, основачот го основа друштвото и го вложува својот основачки влог заради остварување на добивка. Приходите и расходите на друштвото се утврдуваат согласно позитивните норми и прописи. Добивката се утврдува со периодична и годишна пресметка, а добивката во смисла на оваа изјава е дел кој ќе преостане откако ќе се намират расходите и платите. Обврската за покривање на загубата се намирува од трајниот влог на основачот. Доколку главницата се намали под законскиот минимум, основачот е должен да ја надомести со нови вложувања во предмети или пари. Во член 11 се утврдени случаите кога престанува друштвото (со истекот на рокот за кој е основано; со одлука на содружникот; со ликвидација; со одлука на регистарскиот орган; со одлука за припојување со друго друштво, односно поделба; со спроведување на стечај; во други случаеви предвидени со закон). Согласно член 12, сите измени на оваа изјава до кои би дошло во текот на работата на друштвото ќе се вршат согласно Законот за трговски друштва, а одлуките ги донесува основачот на друштвото. Вработените во друштвото своите права ги остваруваат согласно законот и колективниот договор. Со други акти на друштвото ќе се утврдат обврските и правата од работниот однос на вработените во друштвото. Во член 13 е определено дека оваа изјава влегува во сила со денот на нејзиното одобрување од надлежниот орган, а ќе се применува по завршувањето на постапката за упис на друштвото во трговскиот регистар.
III
Владеењето на правото и локалната самоуправа се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 9 од Уставот.
Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, секој е должен да ги почитува Уставот и законите, согласно член 51 од Уставот.
Согласно член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002), со член 3 став 2 општините ги дефинира како правни лица.
Согласно со член 24 став 1 од истиот закон, заради извршување на своите надлежности, општините можат да основаат јавни служби, во согласност со закон. Додека, според ставот 2 од истиот член, општината може да го делегира вршењето на одредени работи од јавен интерес од локално значење на други правни или физички лица, врз основа на договор за извршување на работи од јавен интерес, во согласност со закон.
Член 4 став 1 од Законот за јавните претпријатија („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/1996, 9/1997-исправка, 6/2002, 40/2003, 49/2006, 22/2007, 83/2009, 97/2010, 6/2012, 119/2013, 41/2014, 138/2014, 25/2015, 61/2015, 39/2016, 64/2018 и 35/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.275/2019, 89/2022 и 274/2022), уредува можност основачот на јавното претпријатие со одлука јавното претпријатие да го преобрази во друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво.
Тргнувајќи од анализата на наведените уставни и законски одредби, како и содржината на оспорената одлука наспроти наводите во иницијативата, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на истата со Уставот и Законот за локалната самоуправа.
Од цитираните уставни норми, но и Уставот во целина, произлегува дека локалната самоуправа е утврдена како темелна вредност на уставниот поредок на државата. Оттука, Уставот во глава V (членови 114-117) на граѓаните им го гарантира правото на локална самоуправа кое се остварува непосредно и преку претставници во единиците на локалната самоуправа. Владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот подразбира органите на општините (совет и градоначалник) своите овластувања да ги извршуваат врз основа и во рамките на Уставот и законите преку донесување на акти и преземање дејствија само во границите на овластувањата.
Во член 22 став 1 од Законот за локалната самоуправа се утврдени надлежностите на општините, групирани на следниот начин: урбанистичко и рурално планирање, заштита на животната средина, локален економски развој, комунални дејности, култура, спорт и рекреација, социјална заштита и заштита на децата, образование, здравствена заштита, заштита и спасување на граѓаните и материјалните добра од воени разурнувања, природни непогоди и други несреќи, противпожарна заштита. Воедно, се остава можност, со закон да се определат и други надлежности, согласно став 1 точка 13 од овој член од Законот. Истовремено, согласно член 23 став 1 од Законот за локалната самоуправа органот на државната управа може да го делегира извршувањето на определени работи од своја надлежност на градоначалникот, во согласност со закон (делегирана надлежност).
Законските одредби упатуваат на тоа дека општината, за вршење на своите надлежности (изворни и делегирани) може да основа јавни служби (јавни претпријатија и јавни установи), во согласност со закон, а исто така, може да го делегира вршењето одредени јавни работи на приватни правни и физички лица, врз основа на договор за извршување јавни работи, во согласност со закон.
Притоа, општините иако се дефинирани како правни лица кои самостојно ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, неспорен факт е дека локалната власт ја остваруваат во рамки на точно определени надлежности со Устав и закон.
Надлежностите на Советот како орган на општината се утврдени во член 36 од Законот за локалната самоуправа. Според член 62 став 1 од овој закон, во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.
Оттука, произлегува дека за советот на општината е содржано изречно овластување за донесување одлуки во вршењето на работите од својата надлежност. Но, општината има законско овластување со одлуки поконкретно да уредува одредено прашање од надлежност на општината (пример: одлука за основање јавни служби од надлежност на општината, одлука за усвојување урбанистички планови итн.). Притоа, текстот на одлуките мора да ги содржи правните основи за уредување на односите содржани во истите.
Во конкретниот случај, Судот утврди дека Советот на Општина Вевчани со донесување на оспорената одлука основал трговско друштво како друштво со ограничена одговорност основано од едно лице – ДООЕЛ со општа клаузула за бизнис и приоритетна дејност -организација на состаноци и деловни саеми согласно со Националната класификација на дејностите – НКД Рев.2.
Според Судот, имајќи го предвид фактот дека општините претставуваат органи на локалната власт кои вршат јавни работи, во услови на јасна и прецизна законска регулатива за начинот на извршување на утврдените надлежности и прецизно определните законски овластувања, не произлегува законско овластување за советите да основаат трговски друштва коишто ќе вршат трговска дејност. Имено, општините вршат работи од јавен интерес од локално значење заради остварување на својата надлежност што е различно од трговската дејност која не претставува дејност од јавен интерес. Оттука, организацијата на состаноци и деловни саеми како дејност за чие вршење е основано Друштвото за услуги и трговија ВЕВЧАНСКИ ИЗВОРИ ДООЕЛ Вевчани не претставува вршење на јавни работи. Оттука, имајќи го предвид фактот според кој од содржината на Законот за локалната самоуправа не произлегува овластување за советот со одлука да основа трговско друштво, Судот оцени дека со донесување на оспорената одлука Советот на Општина Вевчани ги пречекорил своите овластувања и надлежности утврдени во овој закон.
Притоа, Судот го имаше предвид фактот дека согласно со член 4 став 1 од Законот за јавните претпријатија, законодавецот уредил можност основачот на јавното претпријатие со одлука јавното претпријатие да го преобрази во друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво. Но, од содржината на оспорената одлука произлегува дека не станува збор за преобразба на претходно основано јавно претпријатие во една од двете форми на трговско друштво како би се оправдало донесувањето на истата од аспект на наведената законска одредба.
Дополнително, во прилог на ставот на Судот е фактот што Советот на Општина Вевчани како доносител на оспорената одлука во нејзиниот вовед не наведува правен основ од кој произлегува пренесено овластување за основање на конкретното трговско друштво. Исто така, ниту Статутот на Општина Вевчани бр.01-117/6, ниту Деловникот на Советот на Општина Вевчани („Службен гласник на Општина Вевчани“ бр.6/2006), уредувајќи прашања за вршење на надлежностите на советот и актите коишто ги донесува, не ги користат термините „трговско друштво“, туку единствено ја користат формулацијата „јавни служби, установи и претпријатија основани од општината“.
Со оглед на тоа дека без правен основ со оспорената одлука Советот на Општина Вевчани презел надлежност да основа трговско друштво коешто ќе врши трговска дејност и донел акт надвор од законски утврдените овластувања, Судот оцени дека оспорената одлука е спротивна на Законот за локалната самоуправа, а согласно тоа спротивна и на темелната вредност на уставниот поредок – начелото на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и член 51 од Уставот каде е утврдено дека во Република Северна Македонија, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и секој е должен да ги почитува Уставот и законите, поради што основано може да се постави прашањето за нејзината согласност со закон и Устав.
Барањето во иницијативата Судот да утврди дека Решението бр.02-198/1 од 04.10.2023 година со кое Државниот инспекторат за локална самоуправа ја запрел примената на оспорената одлука, останува во важност до конечната одлука на Уставниот суд по повод поднесената иницијатива, не е во рамките на надлежностите на Судот, утврдени во член 110 од Уставот.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска