Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.93/2023
Скопје, 09.04.2024
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 и член 112 од Уставот на Република Северна Македонија, член 70 став 1 алинеја 1 и член 73 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 9 април 2024 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА Одлуката за суспензија од примена на Детален урбанистички план за дел од Урбан блок 48 (дел 2) и за дел од У.Е. „Б.С. Гојчо“, дел од Урбан блок 44, плански опфат помеѓу бул. „Трета МУБ“, ул. „Перо Чичо“, ул.„Прва петолетка“ и ул.„Миле Кипра“- Општина Куманово, (2018-2023) со површина од 3.24ха, со технички број 18/18 од јули 2021, изработен од ДУПИ Планерис ДООЕЛ увоз-извоз Куманово, донесен со Одлуката бр. 09-9525/41 од 28.12.2021 година, број 09-4569/3 од 6 јуни 2023 година („Службен гласник на Општина Куманово“ број 9 од 07.06.2023 година).
2. СЕ СТАВА ВОН СИЛА Решението за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на Одлуката, означени во точката 1 од оваа одлука.
3. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Образложение
I
ДПТУ УПМ-ГРУП ДООЕЛ Куманово, ТДВНППУ ХРОМАК Емил ДООЕЛ увоз – извоз Куманово, Бранислав Иваноски, Мирослав Иваноски и други, сите од Куманово, застапувани од полномошниците, адвокатот Виктор Божиновски и адвокатот Борче Ивановски од Куманово, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката означена во точката 1 од оваа одлука.
II
На седницата Судот утврди дека врз основа на член 23 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија” број 32/2020), член 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002) и член 25 став 1 точка 7 од Статутот на Општина Куманово („Службен гласник на Општина Куманово“ број 13/2003, 13/2007, 8/2015, 11/2019 и 12/2021), Советот на Општина Куманово, на седницата одржана на 6 јуни 2023 година, донел Одлука за суспензија од примена на Детален урбанистички план за дел од Урбан блок 48 (дел 2) и за дел од У.Е. „Б.С. Гојчо“, дел од Урбан блок 44, плански опфат помеѓу бул. „Трета МУБ“, ул. „Перо Чичо“, ул.„Прва петолетка“ и ул.„Миле Кипра“- Општина Куманово, (2018-2023) со површина од 3.24 ха, со технички број 18/18 од јули 2021, изработен од ДУПИ Планерис ДООЕЛ увоз-извоз Куманово, донесен со Одлуката бр.09-9525/41 од 28.12.2021 година.
Во член 1 од Одлуката се предвидува дека со оваа одлука се суспендира од применување Детален урбанистички план за дел од Урбан блок 48 (дел 2) и за дел од У.Е. „Б.С. Гојчо“, дел од Урбан блок 44, плански опфат помеѓу бул. „Трета МУБ“, ул. „Перо Чичо“, ул.„Прва петолетка“ и ул.„Миле Кипра“- Општина Куманово, (2018-2023) со површина од 3.24 ха, со технички број 18/18 од јули 2021, изработен од ДУПИ Планерис ДООЕЛ увоз-извоз Куманово, донесен со Одлуката бр.09-9525/41 од 28.12.2021 година, поради несомнена штета по јавниот интерес што е воочена во текот на спроведувањето на планот, која би се зголемувала со неговото спроведување, а произлегува од неговата спротивставеност со Законот и прописите донесени врз основа на него и поради плански решенија чиишто штетни последици по јавниот интерес не биле воочени во постапката за неговото донесување.
Со член 2 од Одлуката се определува дека со оваа одлука се суспендира од применување горенаведениот план, а истата е на сила до донесување на нов план за предметниот плански опфат, но не подолго од една година, додека во член 3 од Одлуката се предвидува дека со суспендираниот ДУП се штити јавниот интерес кој е приоритетен и за јавниот интерес се води грижа во сите фази од урбанистичкото планирање, односно во постапките на изработување, донесување, спроведување и следење на спроведувањето на урбанистичките планови.
Во член 4 е предвидено дека оваа одлука почнува да се применува по донесувањето на одлука за постапка за изработување на нов ДУП за дел од Урбан блок 48 (дел 2) и за дел од У.Е. „Б.С. Гојчо“, дел од Урбан блок 44, плански опфат помеѓу бул. „Трета МУБ“, ул. „Перо Чичо“, ул.„Прва петолетка“ и ул.„Миле Кипра“- Општина Куманово.
Со член 5 се предвидува дека оваа одлука престанува да важи една година од денот од кога почнала да се применува, а во член 6 е предвидено дека оваа одлука влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Куманово“.
III
Според член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 7 од Уставот, владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно со член 30 став 1 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување. Според став 2, сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата. Во став 3 е предвидено дека никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во член 1 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 32/20 и 111/23) е предвидено дека со овој закон се уредува системската и хиерархиската уреденост на урбанистичкото планирање во системот на просторното и урбанистичкото планирање, целите и начелата на урбанистичкото планирање и уредувањето на просторот, видовите и содржината на урбанистичките планови, условите за вршење на работите од областа на урбанистичкото планирање, постапките за изработување, донесување и спроведување на урбанистичките планови, надзорот над спроведувањето на одредбите на овој закон, како и други работи од областа на урбанистичкото планирање.
Според член 5 став 1 од истиот закон, во просторот опфатен со урбанистичките планови, јавен интерес е уредувањето и хуманизацијата на просторот, заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, како и зачувувањето на природните и културните вредности на просторот. Според став 2 од истиот член, за јавниот интерес од ставот (1) на овој член се води грижа во сите фази од урбанистичкото планирање, односно во постапките на изработување, донесување, спроведување и следење на спроведувањето на урбанистичките планови. Согласно со став 3 од истиот член со урбанистичкото планирање задолжително се штити јавниот интерес кој е приоритетен, додека приватниот интерес се обезбедува согласно со закон.
Во член 23 став 1 од истиот закон е предвидено дека со урбанистичкото планирање задолжително се штити јавниот интерес кој е приоритетен, додека приватниот интерес се обезбедува согласно со закон. Според став 2 од истиот член, ако одлуката за донесување на урбанистичкиот план се укине во целост, донесувачот на планот е должен да отпочне постапка за изработување и донесување на нов урбанистички план за истиот плански опфат по постапка од членот 21 од овој закон, а ако одлуката за донесување на урбанистичкиот план се укине за дел од планот односно за одредени негови плански одредби, донесувачот на планот е должен да отпочне постапка за изработување и донесување на изменување и дополнување на укинатиот дел од планот по постапка од член 31 од овој закон. Согласно со став 3 од истиот член ако одлуката за донесување на урбанистичкиот план се укине врз основа на пропуст во постапката за донесување, донесувачот на планот може да го донесе истиот план со постапка што ќе се состои само од спроведување на делот од постапката за кој се однесува пропустот и истиот бил основ за укинувањето. Во став 4 од истиот член е предвидено дека, доколку при спроведувањето на постапката од ставот (3) од овој член произлезат и неопходни измени во планското решение, тогаш донесувачот на планот е должен да отпочне постапка за донесување на нов урбанистички план по постапка од член 21 од овој закон. Според став 5 од истиот член урбанистички план од член 10 став (1) точките 1, 2, 3, 4 и 5 негов дел или планска одредба се суспендира од применување од страна на донесувачот на планот, доколку се докаже несомнена штета по јавниот интерес што е воочена во текот на спроведувањето на планот, која би се зголемувала со неговото спроведување, а произлегува од неговата спротивставеност со Законот и прописите донесени врз основа на него, поради неговата неусогласеност со планови од повисоко ниво или поради плански решенија чиишто штетни последици по јавниот интерес не биле воочени во постапката за негово донесување. Согласно со став 6 од истиот член донесувачот на планот, одлуката за суспензија ја донесува врз основа на стручен елаборат за суспензија на применувањето на урбанистичкиот план, негови делови или плански одредби, изработен од комисијата за урбанизам од членот 38 од овој закон, а по претходно добиено мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, кое се издава во рок од 15 работни дена по приемот на стручниот елаборат и барањето за мислење. Во став 7 од истиот член се наведува дека одлуката од ставот (6) на овој член е на сила до донесувањето на измени и/или дополнувања на суспендираниот урбанистички план, негови делови или плански одредби, со коишто ќе се надминат и отстранат недостатоците што биле основ за суспензијата, но не подолго од шест месеци за поединечни делови од урбанистички план или одредени плански одредби и една година за целиот плански опфат на урбанистичкиот план. Согласно со став 8 од истиот член одлуката од ставот (6) на овој член не може да се донесе доколку донесувачот истовремено не донесе одлука за отпочнување на постапката за донесување на нов урбанистички план или на измени и дополнувања на урбанистичкиот план од ставот (7) на овој член, со цел отстранување на одредбите од ставот (5) на овој член за кои е докажана штета по јавниот интерес. Во став 9 од истиот член се предвидува дека по истекот на роковите од ставот (7) и неисполнувањето на условот од ставот (8) на овој член, суспендираниот урбанистички план, неговите делови или плански одредби продолжуваат да се спроведуваат, при што штетите што настанале од суспендирањето на планот како и од неотстранувањето на недостатоците на урбанистичкиот план од ставот (5) од овој член, ги сноси единицата на локалната самоуправа за урбанистичките планови од локално значење и Владата на Република Северна Македонија за урбанистичките планови од државно значење.
Владеењето на правото како една од темелните вредности на правниот поредок предвидува дека сите учесници вклучени во постапката за урбанистичко планирање, а особено локалната самоуправа како носител на процесот на урбанистичко планирање, треба да го обезбедат системот на урбанистичко планирање преку континуиран процес на изработување, донесување, спроведување и следење на спроведувањето на плановите бидејќи тоа е единствениот начин преку кој може да се обезбеди правната сигурност на граѓаните во важењето и спроведувањето на донесените акти додека постапката за суспендирање или неприменување поради усогласување треба да биде просторно и правно ограничена на исклучоци сè со цел да не се наруши континуитетот на планирањето.
Начелото на пропорционалност како една од основните компоненти на владеењето на правото, како темелна вредност на правниот поредок, предвидува дека сите правни акти, мерки или дејствија треба да бидат пропорционални односно компатибилни на воспоставената цел и истите мора да бидат неопходни за да се постигне истата. Покрај ова, како важна компонента на начелото на пропорционалност е дека преземените мерки или дејствија не смеат да наметнуваат врз правните субјекти товар кој е прекумерен во однос на целта што се мисли да се постигне. Ова е општо прифатена дефиниција на начелото на пропорционалност во рамките на правото на ЕУ и меѓународното право.
Член 30 став 3 од Уставот според кој никому не може да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон, во конкретниот случај, насочува на тоа дека сите активности што се преземаат во врска со урбанистичкото планирање треба да бидат добро аргументирани во однос на докажување на постоењето на јавниот интерес ако се ограничува наведеното право односно правата што произлегуваат од тоа.
Од набавената документација произлегува дека Советот на Општина Куманово, врз основа на член 23 од Законот за урбанистичко планирање, член 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ број 5/02) и член 25 став 1 точка 7 од Статутот на Општина Куманово („Службен гласник на Општина Куманово“ број 13/03, 13/07, 8/15, 11/19 и 12/21) на ден 06.06.2023 година, донел Одлука за суспензија од примена на Одлуката бр.09-9525/41 од 28.12.2021 година, поради заштита на јавниот интерес од несомнената штета што е воочена во текот на спроведување на планот која би се зголемувала со неговото спроведување, а произлегува од неговата спротивставеност со Законот и прописите донесени врз основа на него и поради плански решенија чиишто штетни последици по јавниот интерес не биле воочени во постапката за негово донесување.
Истиот ден, од страна на Советот на Општина Куманово врз основа на член 23 став 8 од Законот за урбанистичко планирање, член 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа и член 25 став 1 точка 7 од Статутот на Општина Куманово е донесена Одлука за отпочнување на постапка за изработка на ДУП за дел од Урбан блок 48 (дел 2) и за дел од У.Е.„Б. С. Гојчо“, дел од Урбан блок 44, плански опфат помеѓу бул. „Трета МУБ“, ул. „Перо Чичо“, ул. „Прва петолетка“ и ул. „Миле Кипра“ – Општина Куманово.
Следниот ден, на 7 јуни 2023 година, градоначалникот на Општина Куманово донел два заклучоци за објавување на наведените одлуки заведени под број 08-4745/1 и 08-4746/1.
Во однос на наводите на подносителите на иницијативата дека оспорената одлука е донесена спротивно на член 23 став 6 од Законот за урбанистичко планирање согласно кој донесувачот на планот, одлуката за суспензија ја донесува врз основа на стручен елаборат за суспензија на применувањето на урбанистичкиот план, негови делови или плански одредби, изработен од комисијата за урбанизам од член 38 од овој закон, а по претходно добиено мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, кое се издава во рок од 15 работни дена по приемот на стручниот елаборат и барањето за мислење, Судот оцени дека истите се основани од подолу наведените причини.
Согласно со наведената законска одредба Советот на Општина Куманово пред донесувањето на оспорената одлука требало да обезбеди стручен елаборат за суспензија на применувањето на урбанистичкиот план, негови делови или плански одредби, изработен од комисијата за урбанизам од член 38 од овој закон и мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот кое се издава во рок од 15 работни дена по приемот на стручниот елаборат и барањето мислење.
Од прибавената документација произлегува дека Комисијата за урбанизам на Општина Куманово, врз основа на Барање за постапување бр.08-3411/5 од 24.04.2023 година од градоначалникот на Општина Куманово, а по известување од СОУ Гимназија „Гоце Делчев“ Куманово со барање за постапување бр.08-3411/1 од 10.04.2023; Известување од ЈЗУ Здравствен дом Куманово со бр.08-3518/1 од 13.04.2023 година и Стручното мислење на проф. д-р Мирослав Грчев бр.08-3411/3 од 20.04.2023 година, изработила Стручен елаборат за суспензија на применување на Детален урбанистички план за дел од Урбан блок 48 (дел 2) и за дел од У.Е. „Б.С. Гојчо“, дел од Урбан блок 44, плански опфат помеѓу бул. „Трета МУБ“, ул. „Перо Чичо“, ул. „Прва Петолетка“ и ул. „Миле Кипра“ – Општина Куманово, донесена со Одлука бр.09-9525/41 од 28.12.2021 година, со заклучок дека предметниот ДУП предвидува плански одредби кои се спротивни на Уставот на Република Северна Македонија, Законот за експропријација и Законот за урбанистичко планирање, при што во случајот на ЈЗУ Здравствен дом Куманово планот грубо го нарушува јавниот интерес утврден со законот и е спротивен на основните норми на уставниот и правниот поредок на Републиката, додека во случајот со СОУ Гимназијата „Гоце Делчев“ Куманово, јавниот интерес е нарушен во помала мерка, но и тука се работи за намалување на квалитетот на животните и работните услови и дехуманизација на просторот и дека со применување на ДУП-от и реализирање на градбите предвидени со него, ќе се направаат штети по јавниот интерес што потоа нема да можат да се поправат и надоместат.
Од наведеното произлегува дека првиот законски услов за донесување одлука за суспензија, односно, изготвување стручен елаборат за суспензија на применување на ДУП, негови делови или плански одредби, предвиден во член 23 став 3 од Законот е исполнет.
Во однос на вториот законски услов, добивање на мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, од прибавената документација произлегува дека Советот на Општина Куманово ја донел оспорената одлука, и покрај тоа што во мислењето на надлежното министерство заведено под архивски број 21-2661/2 од 22 мај 2023 година, се наведува дека Комисијата за урбанизам при изготвување на Стручниот елаборат за суспензија на применувањето на наведениот ДУП, не го зела предвид член 5 став 4 од наведениот закон според кој со урбанистичките планови се утврдува видот, намената, подрачјето, локацијата и димензиите на просторот, земјиштето и градбите што се од јавен интерес.
Покрај ова, во мислењето се наведува дека доставениот стручен елаборат не содржи конкретни податоци со кои се докажува несомнената штета по јавниот интерес што е воочена во текот на спроведувањето на планот, кои по правило треба да потекнуваат од извештајот со анализа на начинот на спроведување на плановите, кој донесувачот на планот го изработува еднаш годишно при подготвување на годишната програма согласно со член 23 од Законот за урбанистичко планирање.
Исто така, Стручниот елаборат за суспензија не смее да се однесува паушално на целиот плански опфат од урбанистичкиот план, доколку штетата по јавниот интерес што треба да се докаже односно предметот на елаборатот за суспензија е лоциран во дел од планскиот опфат или негова планска одредба.
Имено, доколку елаборатот за суспензија се однесува на целиот плански опфат од урбанистичкиот план, во тој случај е неопходно да се докаже штетата по јавниот интерес која би настанала преку примената на сите негови плански одредби за површината на целиот плански опфат, во спротивно суспензијата треба да го ограничи своето правно дејство само на тие делови или одредби за кои може да биде докажана штетата по јавниот интерес.
Во однос на наводите на подносителите на иницијативата дека оспорената одлука не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, Судот оцени дека се основани од причина што начелото на пропорционалност како една од основните компоненти на владеењето на правото, како темелна вредност на правниот поредок, предвидува дека сите правни акти, мерки или дејствија треба да бидат пропорционални односно компатибилни на воспоставената цел, мора да бидат неопходни за да се постигне истата и преземените мерки или дејствија не смеат да наметнуваат врз правните субјекти товар кој е прекумерен во однос на целта што се сака да се постигне. Имено, оспорената одлука како правен акт со кој е суспендирана примената на наведениот ДУП и мерка за заштита на јавниот интерес, Судот оцени дека не е компатибилна односно пропорционална на предвидената цел што се мисли да се постигне, од причина што, според мислењето на надлежното министерство, наведената цел односно заштитата на јавниот интерес ќе се постигнеше ако наведената одлука се однесуваше на тие делови или одредби од ДУП-от за кои може да биде докажана несомнената штета по јавниот интерес и не смее да се однесува паушално на целиот плански опфат од урбанистичкиот план доколку штетата по јавниот интерес што треба да се докаже односно предметниот елаборат за суспензија е лоциран во дел од планскиот опфат или негова планска одредба.
Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека има отстапки во постапката за донесување на оспорената одлука, кои претставуваат повреда на начелото на владеењето на правото, загарантирано со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Во однос на наводите на подносителите на иницијативата дека оспорената одлука не е во согласност со член 51 од Уставот според кој во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и дека секој е должен да ги почитува Уставот и законите Судот цени дека се основани од причина што оспорената одлука не е донесена согласно со член 23 став 6 од Законот за урбанистичко планирање. Ова од причина што во наведената законска одредба на јасен начин се предвидува дека донесувачот на планот, одлуката за суспензија ја донесува врз основа на стручен елаборат за суспензија на применувањето на урбанистичкиот план, негови делови или плански одредби, изработен од комисијата за урбанизам од член 38 од овој закон, а по претходно добиено мислење од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, кое се издава во рок од 15 работни дена по приемот на стручниот елаборат и барањето за мислење. Имено, во конкретниот случај, мислењето од министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, не е во насока за донесување на оспорената одлука од причина што барателот на мислењето не успеал преку стручниот елаборат за суспензија да докаже постоење на штета по јавниот интерес и како резултат на наведеното, Судот цени дека оспорената одлука не е во согласност со наведената уставна одредба.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.
V
Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска