У.бр.70/2024 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.70/2024
Скопје, 21.02.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 14 став 1, член 27 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 21 февруари 2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на насловот на поглавјето 8 „Автентично толкување на прописи” и членовите 97, 98 и 99 од Деловникот за работа на Советот на Општина Штип („Службен гласник на Општина Штип“ бр.07/2005 и 08/2020).

2. СЕ ЗАПИРА извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорениот акт, означен во точката 1 од ова решение.

3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 14 став 1 од Деловникот, по сопствена иницијатива поведе постапка за оценување на уставноста на членовите од актот, означен во точката 1 од Решението, затоа што пред Судот со основ се постави прашањето за нивната согласност со Уставот на Република Северна Македонија.

На седницата Судот утврди дека Деловникот на Советот на Општина Штип содржи дел со наслов 8 „Автентично толкување на прописи” во кој се уредени членовите 97, 98 и 99.

Според член 97 од Деловникот, барање за автентично толкување на пропис може да поднесат членовите на Советот, градоначалникот, 10% од избирачите во општината и јавно претпријатие кое извршува дејност на подрачјето на Општината.

Во член 98 од истиот деловник, се предвидува дека барањето за давање на автентично толкување на пропис се поднесува до претседателот на Советот кој веднаш барањето го доставува до Комисијата за статут и прописи.

Согласно со член 99 од Деловникот, ако Комисијата за статут и прописи оцени дека барањето за давање на автентично толкување е оправдано ќе изготви предлог на автентично толкување и ќе го достави до Советот на Општината, а доколку оцени дека барањето за давање на автентично толкување не е оправдано, Комисијата за статут и прописи за тоа ќе поднесе извештај до Советот кој одлучува по барањето и поднесениот извештај.

III

Една од основните цели на Уставот на Република Северна Македонија е воспоставување на владеење на правото во системот на власта. Овој уставен принцип со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот е определен како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, секој е должен да ги почитува Уставот и законите, согласно член 51 од Уставот.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно со член 14 став 1 од Деловникот на Уставниот суд, Уставниот суд може и сам да поведе постапка за оценување на уставноста на закон, односно уставноста и законитоста на пропис или друг општ акт.

Според член 27 став 1 од Деловникот на Судот, Уставниот суд може во текот на постапката, до донесувањето на конечна одлука, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на закон, друг пропис или општ акт чијашто уставност односно законитост ја оценува, доколку со неговото извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

Со предметната иницијатива се оспорува уставноста и законитоста на насловот на поглавјето 8 „Автентично толкување на прописи” и членовите 97, 98 и 99 од Деловникот за работа на Советот на Општина Штип.

Советот на Општина Штип, повикувајќи се на член 21 точка 2 од Статутот на Општина Штип („Службен гласник на Општина Штип” број 01/2003), на седницата одржана на 08.07.2005 година, го донел Деловникот за работа на Советот на Општина Штип објавен во „Службен гласник на Општина Штип” бр.07/2005.

Советот на Општина Штип повикувајќи се на член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр,05/2002) и член 21 став 1 точка 2 од Статутот на Општина Штип („Службен гласник на Општина Штип” број 01/2003, 18/2007, 11/2008, 07/2009, 16/2009, 04/2011 и 13/2014), на седницата одржана на 24.08.2020 година, донел Одлука за дополнување на Деловникот за работа на Советот на Општината Штип бр.08-3768/1 од 24.08.2020 година, која е објавена во „Службен гласник на Општина Штип” бр.08/2020.

Деловникот за работа на Советот на Општина Штип содржи дел со наслов 8 „Автентично толкување на прописи” во кој се уредени членовите 97, 98 и 99. Во член 97 од Деловникот за работа на Општината се уредува дека барање за автентично толкување на пропис може да поднесат членовите на Советот, градоначалникот, 10% од избирачите во општината и јавно претпријатие кое извршува дејност на подрачјето на општината. Во член 98 од Деловникот, се уредува дека барањето за давање на автентично толкување на пропис се поднесува до претседателот на Советот кој веднаш барањето го доставува до Комисијата за статут и прописи, а според член 99 од Деловникот за работа на Општината, ако Комисијата за статут и прописи оцени дека барањето за давање на автентично толкување е оправдано ќе изготви предлог на автентично толкување и ќе го достави до Советот на Општината, а доколку оцени дека барањето за давање на автентично токлување не е оправдано, Комисијата за статут и прописи за тоа ќе поднесе извештај до Советот кој одлучува по барањето и поднесениот извештај.

Автентично толкување на законите дава законодавецот како орган на законодавната власт. Собранието, согласно со член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, ги донесува законите и дава автентично толкување на законите, а постапката за автентично толкување на законите е уредена со Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” 91/2008, 119/2010 и 23/2013).

Според правната теорија, автентично толкување на законите значи утврдување на содржината и на вистинската смисла на веќе донесен закон, кој во примената покажува нејасност, двосмисленост или содржи празнини. Автентичното толкување е составен дел на објавениот закон.

Во конкретниот случај, автентично толкување дава Советот на Општина Штип, како орган на локалната власт.

Од уставно-судската анализа по предметната иницијатива, произлегува дека Советот на Општината согласно со член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа го донел оспорениот деловник.

Законот за локалната самоуправа не содржи изречна одредба дека советите на општините можат да даваат автентично толкување на прописите коишто ги донесуваат. Имено, согласно со член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, Советот на Општината го донесува статутот на општината и други прописи, односно дека согласно со член 62 став 1 од Законот, во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон, што значи дека Законот не содржи изречна одредба дека советите на општините можат да даваат автентично толкување на прописите коишто ги донесуваат.

При таква фактичка состојба, недвосмислено произлегува дека Советот на Општина Штип, ги пречекорил своите законски овластувања кога го донел оспорениот деловник во кој ги предвидел поглавјето 8 „Автентично толкување на прописи“ и членовите 97, 98 и 99 во кој е содржано оспореното поглавје.

Од горенаведеното произлегува дека станува збор за прашање коешто мора да биде предвидено во закон за да можат органите на локалната власт да го применуваат, како што тоа е уредено за законодавецот како орган на државната власт, изречно во Уставот со член 68 став 1 алинеја 2, согласно со кој Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите. Од уставно-судската анализа произлегува дека органите на локалната власт немаат законска основа за давање автентично толкување и ваков правен институт не може да биде уреден со деловник или статут.

Со оглед на фактот дека автентичното толкување е уредено во наведените одредби на Деловникот, со што Советот на Општината ги пречекорил, односно ги надминал своите надлежности предвидени во Законот за локалната самоуправа, во однос на кои Судот изразува сомнеж за нивната уставност и законитост,е доволна причина за Судот да го покрене прашањето за уставноста и законитоста на одредбите што се предмет на оспорување со иницијативата.

Имајќи го предвид погоре изнесеното, Судот оцени дека со основ може да се постави прашањето за уставноста и законитоста на насловот на поглавјето 8 „Автентично толкување на прописи” и членовите 97, 98 и 99 од Деловникот за работа на Општина Штип.

Поради можноста од настанување штетни последици, а согласно со член 27 од Деловникот на Уставниот суд, Судот одлучи да ја запре примената на оспорените одредби од Деловникот за работа на Општината, како и да го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби, до донесувањето на конечната одлука.

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска

* * *

Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së Veriut
U.nr.70/2024
Shkup, 21.02.2024

Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të Dobrilla Kacarska, kryetare e Gjykatës dhe gjykatësve Naser Ajdari, mr. Tatjana Vasiq – Bozaxhieva, dr. Jadranka Daboviq – Anastasovska, Elizabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, dr. Darko Kostadinovski, dr. Ana Pavllovska – Daneva dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, nenit 14 paragrafi 1, nenit 27 dhe nenit 71 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 70/1992 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 202/2019, 256/2020 dhe 65/2021), në seancën e mbajtur më 21 shkurt 2024, miratoi

A K T V E N D I M

1. INICIOHET procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së titullit të kapitullit 8 “Interpretimi autentik i akteve” dhe neneve 97, 98 dhe 99 të Rregullores së Këshillit të Komunës së Shtipit “Gazeta Zyrtare e Komunës së Shtipit” nr. 07/2005 dhe 08/2020.

2. NDËRPRITET zbatimi i akteve individuale dhe veprimeve të kryera në bazë të dispozitave të aktit të përcaktuar në pikën 1 të këtij aktvendimi.

3. Ky aktvendim do të botohet në „Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut”.

Arsyetim

Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përputhje me nenin 14 paragrafin 1 të Rregullores së Gjykatës, me iniciativë të vetën vendosi të iniciojë procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së dispozitave të aktit të përcaktuar në pikën 1 të këtij Aktvendimi, pasi para Gjykatës në mënyrë të bazuar u ngrit çështja për përputhshmërinë e tyre me Kushtetutën e Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Në seancë, Gjykata konstatoi se Rregullorja e Këshillit të Komunës së Shtipit përmban pjesën e titulluar 8 “Interpretimi autentik i rregullave” në të cilin janë redaktuar nenet 97, 98 dhe 99.

Sipas nenit 97 të Rregullores, kërkesë për interpretim autentik të një rregulloreje mund të paraqesin anëtarët e Këshillit, kryetari i komunës, 10% e votuesve në komunë dhe ndërmarrja publike që ushtron veprimtari në territorin e Komunës.

Në nenin 98 të së njëjtës rregullore, parashikohet se kërkesa për dhënien e interpretimit autentik të një rregulloreje i paraqitet Kryetarit të Këshillit, i cili menjëherë ia paraqet kërkesën Komisionit për Statut dhe Rregullore.

Në bazë të nenit 99 të Rregullores, nëse Komisioni për Statut dhe Rregulla vlerëson se kërkesa për dhënien e interpretimit autentik është e arsyeshme, do ta përgatisë propozimin për interpretim autentik dhe do t’ia paraqesë Këshillit të Komunës dhe nëse vlerëson se kërkesa për Interpretim autentik nuk është e arsyetuar, Komisioni për Statute dhe Rregullore do t’i dorëzojë raport Këshillit, i cili vendos për kërkesën dhe raportin e dorëzuar.

III

Një nga qëllimet themelore të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut është vendosja e sundimit të së drejtës në sistemin e qeverisjes. Ky parim kushtetues është përcaktuar me nenin 8 paragrafin 1 alinenë 3 të Kushtetutës si vlerë themelore e rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Në Republikën e Maqedonisë së Veriut, ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën, dhe të gjitha rregullat e tjera me Kushtetutën dhe ligjin, secili e ka për obligim ta respektojë Kushtetutën dhe ligjet, sipas nenit 51 të Kushtetutës.

Sipas nenit 110 alineja 2 e Kushtetutës, Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut vendos për pajtueshmërinë e rregullave të tjera dhe marrëveshjeve kolektive me Kushtetutën dhe ligjet.

Në bazë të nenit 14 paragrafit 1 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese, Gjykata Kushtetuese mund të iniciojë vetë procedurë për vlerësimin e kushtetutshmërisë së një ligji, përkatësisht kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së një rregulloreje ose akti tjetër të përgjithshëm.

Sipas nenit 27 paragrafit 1 të Rregullores së Gjykatës, Gjykata Kushtetuese gjatë procedurës, deri në marrjen e vendimit të plotfuqishëm, mund të marrë vendim për ndërprerjen e ekzekutimit të akteve individuale ose veprimeve që janë ndërmarrë në bazë të një ligji, një rregulli tjetër ose një akti të përgjithshëm i cili vlerëson kushtetutshmërinë, përkatësisht ligjshmërinë e tij, nëse zbatimi i tij mund të sjellë pasoja të vështira për t’u mënjanuar.

Iniciativa në fjalë e konteston kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e titullit të kapitullit 8 “Interpretimi autentik i rregullave” dhe neneve 97, 98 dhe 99 të Rregullores së punës së Këshillit të Komunës së Shtipit.

Këshilli i Komunës së Shtipit, duke iu referuar nenit 21 pika 2 të Statutit të Komunës së Shtipit (“Gazeta Zyrtare e Komunës së Shtipit” numër 01/2003), në seancën e mbajtur më 08.07.2005, e ka miratuar Rregulloren e punës së Këshillit të Komunës së Shtipit të botuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës së Shtipit” nr. 07/2005.

Këshilli i Komunës së Shtipit duke iu referuar nenit 36 paragrafi 1 pika 1 e Ligjit për Vetëqeverisje Lokale (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 05/2002) dhe nenit 21 paragrafi 1 pika 2 e Statutit të Komunës së Shtipit (“Gazeta Zyrtare e Komunës së Shtipit” numër 01/2003, 18/2007, 11/2008, 07/2009, 16/2009, 04/2011 dhe 13/2014), në seancën e mbajtur më 24.08. 2020, mori Vendim për ndryshimin e Rregullores së punës së Këshillit të Komunës së Shtipit nr. 08-3768/1 të datës 24.08.2020, e cila është publikuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës së Shtipit” nr. 08/2020.

Rregullorja e punës së Këshillit të Komunës së Shtipit përmban një pjesë të titulluar 8 “Interpretimi autentik i rregullores” në të cilin nenet 97, 98 dhe 99 janë rregulluar në nenin 97 të Rregullores së punës së Komunës Interpretim autentik i një rregulloreje mund të paraqesin anëtarët e këshillit, kryetari i komunës, 10% e votuesve në komunë dhe ndërmarrja publike që kryen veprimtari në territorin e komunës. Në nenin 98 të Rregullores, rregullohet që kërkesa për interpretim autentik të rregullores i paraqitet kryetarit të Këshillit, i cili menjëherë ia paraqet kërkesën Komisionit për Statut dhe Rregullore dhe sipas nenit 99 të Rregullores së Punës së Komunës, nëse Komisioni për Statut dhe Rregullore vlerëson se kërkesa për interpretim autentik është e arsyeshme, do ta përgatisë propozimin për interpretim autentik dhe do t’ia dorëzojë Këshillit të Komunës, dhe nëse vlerëson se kërkesa për interpretim autentik nuk arsyetohet, Komisioni për Statut dhe Rregullore do t’i dorëzojë raport Këshillit, i cili vendos për kërkesën dhe raportin e dorëzuar.

Interpretim autentik të ligjeve jep ligjvënësi si organ i pushtetit legjislativ. Kuvendi në pajtim me nenin 68 paragrafi 1 alineja 2 e Kushtetutës miraton ligjet dhe jep interpretim autentik të ligjeve, kurse procedura për interpretimin autentik të ligjeve rregullohet me Rregulloren e Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” 91/ 2008, 119/2010 dhe 23/2013).

Sipas teorisë juridike, interpretimi autentik i ligjeve nënkupton përcaktimin e përmbajtjes dhe kuptimit të vërtetë të një ligji tashmë të miratuar, i cili në zbatimin e tij tregon paqartësi, dykuptimësi ose përmban zbrazëtira. Interpretimi autentik është pjesë përbërëse e ligjit të publikuar.

Në rastin konkret, interpretimin autentik e jep Këshilli i Komunës së Shtipit, si organ i pushtetit lokal.

Nga analiza kushtetueso-gjyqësore e iniciativës në fjalë, rezulton se Këshilli i Komunës, në pajtim me nenin 36 paragrafin 1 pikën 1 të Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale, ka miratuar rregulloren kontestuese të punës.

Ligji për Vetëqeverisjen Lokale nuk përmban një dispozitë të shprehur se këshillat e komunave mund të japin interpretim autentik të rregulloreve që i miratojnë. Konkretisht, në pajtim me nenin 36 paragrafin 1 pikën 1 të Ligjit për Vetëqeverisje Lokale, Këshilli i Komunës e miraton statutin e komunës dhe rregulloret e tjera, gjegjësisht që në pajtim me nenin 62 paragrafin 1 të Ligjit, në kryerjen e detyrave me kompetencë të tij, këshilli miraton rregullore, përkatësisht: statutin, programet, planet, vendimet dhe rregulloret e tjera të përcaktuara me ligj, që do të thotë se Ligji nuk përmban një dispozitë të qartë se këshillat e komunave mund të japin interpretim autentik të rregulloreve që nxjerrin.

Në një situatë të tillë faktike, pa mëdyshje del se Këshilli i Komunës së Shtipit i ka tejkaluar kompetencat e tij ligjore me miratimin e rregullores kontestuese të procedurës në të cilën ka paraparë kapitulli 8 “Interpretimi autentik i rregulloreve” dhe nenet 97, 98 dhe 99 në të cilin ndodhet kapitulli kontestues.

Nga sa më sipër rezulton se bëhet fjalë për një çështje që duhet të parashikohet në ligj në mënyrë që organet e pushtetit lokal ta zbatojnë atë, siç parashikohet që ligjvënësi si organ i pushtetit shtetëror, shprehimisht në Kushtetutë me nenin 68 paragrafin 1 alinenë 2, në pajtim me të cilin Kuvendi miraton ligje dhe jep interpretim autentik të ligjeve. Nga analiza kushtetueso-gjyqësore rezulton se organet e pushtetit lokal nuk kanë bazë ligjore për të dhënë një interpretim autentik dhe një institut i tillë juridik nuk mund të rregullohet me rregullore apo statut.

Duke e marrë parasysh faktin se interpretimi autentik është rregulluar në dispozitat e përcaktuara të Rregullores, me të cilat Këshilli i Komunës i ka tejkaluar, përkatësisht i ka kapërcyer kompetencat e tij të parapara me Ligjin për Vetëqeverisjen Lokale, në lidhje me të cilin Gjykata shprehë dyshime për kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e tyre, është arsye e mjaftueshme që Gjykata të ngrejë çështjen e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së dispozitave që janë objekt i kontestimit me iniciativën.

Duke e marrë parasysh sa më sipër, Gjykata konsideroi se mund të shtrohet çështja e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së titullit të kapitullit 8 “Interpretimi autentik i rregullave” dhe neneve 97, 98 dhe 99 të Rregullores së Punës së Komunës së Shtipit.

Për shkak të mundësisë së pasojave të dëmshme, dhe në përputhje me nenin 27 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese, Gjykata vendosi që ta ndërpresë zbatimin e dispozitave kontestuese të Rregullores së punës së Komunës, si dhe ndalimin e ekzekutimin e akteve ose veprimeve individuale që janë ndërmarrë në bazë të dispozitave të kontestuara, deri në marrjen e vendimit përfundimtar.

Në bazë të lartpërmendurës, Gjykata vendosi si në dispozitivin e këtij aktvendimi.

KRYETARE
e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
Dobrilla Kacarska