У.бр.39/2023

Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.39/2023
Скопје, 21 февруари 2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Атанасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и членовите 70 и 73 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021) на седницата одржана на 21 февруари 2024 година, донесе

О Д Л У К А

1. СЕ УКИНУВА Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за дел од УБ 32 во УЕ IV и за дел од УБ 47 во УЕ IX, Општина Велес бр. 25-2146/12 од 12.06.2020 година, донесена од Советот на Општина Велес објавена во „Службен гласник на Општина Велес“ бр.8/2020.

2. Оваa одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

I

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во врска со иницијативата на Андриана Хаџи Наумов, со Решението У.бр.39/2023 од 14 декември 2023 година поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во диспозитивот од оваа одлука, бидејќи основано се постави прашањето за неговата согласност со Уставот на Република Северна Македонија и со Законот за просторно и урбанистичко планирање.

II

На седницата Судот утврди дека Советот на Општина Велес донел Одлука за донесување детален урбанистички план ЗА ДЕЛ ОД УБ 32 во УЕ IV и дел од УБ 47 во УЕ IX, ОПШТИНА ВЕЛЕС. Документацијата за донесување на деталниот урбанистички план е изработена во согласност со Законот за просторно и урбанистичко планирање („Сл.весник на РМ“ број 199/14, 44/15, 193/15, 31/16, 163/16, 64/18 и 168/18), Правилник за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање и Правилник за поблиската содржина, размер и начин на графичка обработка на урбанистичките планови („Службен весник на РМ“ бр. 111/15, 142/15, 217/15, 222/15, 228/15, 35/16, 99/16, 134/16 и 33/17)

Во член 2 од Одлуката се предвидува дека со овој урбанистички план се опфаќа плански опфат со основна класа на намена на површини
– А1 – домување во станбени куќи,
– А2 – домување во станбени згради,
– Б1 – мали комерцијални и деловни намени,
– Б2 – големи трговски единици,
– В1 – образование и наука,
– В2 – здравство и социјална заштита,
– Е2 – комунална супраструктура,
– Д2 – заштитно зеленило и
– Д3 – спорт и рекреација – со површина од 7,77 ha.

Границата на планскиот опфат започнува од јужна страна, од осовината на Стар мост и осовината на улицата „Јордан Хаџи Константинов Џинот“ од каде свртува кон север и оди во тој смер по цела должина на улицата „Коле Цветков“ после што свртува кон исток и продолжува во тој смер по цела должина на интегрираната површина, па повторно, свртува кон север сè до улицата „Нада Бутникошарова“.

Од таа точка оди кон север по истата улица („Нада Бутникошарова“), па продолжува во ист смер по улицата „Димитар Влахов“ сè до пресекот со улицата „Илинденска“ од каде свртува кон запад и оди по неа до пресек со улицата „Петре Прличко“ и оди по неа кон север сè до пресек со КП 2825 (улица-пат) па, повторно, свртува кон запад и оди по неа сè до средината на регулираното корито на река Вардар од каде свртува кон југ и оди по коритото сè до осовината на Стариот мост од каде што и започнува.

Согласно член 3, составен дел на Одлуката се:

– Текстуален дел и графички со параметри за спроведување на Предлог ДУП ЗА ДЕЛ ОД УБ 32 во УЕ IV и дел од УБ 47 во УЕ IX, Општина Велес,
– Согласност од Министерството за транспорт и врски – Скопје бр. 24 – 379 0/3 од 12.06.2020 година,
– Извештај од Јавната презентација и Јавната анкета со прифатени и неприфатени забелешки на Предлог ДУП ЗА ДЕЛ ОД УБ 32 во УЕ IV и дел од УБ 47 во УЕ IX, Општина Велес.

Во член 4 од Одлуката е утврдено дека за предлог ДУП ЗА ДЕЛ ОД УБ 32 во УЕ IV и дел од УБ 47 во УЕ IX, Општина Велес, преку системот е – урбанизам добиена е согласност од Министерството за транспорт и врски – Скопје бр. 24-3790/3 од 12.06.2020 година.

Член 5 од Одлуката предвидува дека предлог ДУП ЗА ДЕЛ ОД УБ 32 во УЕ IV и дел од УБ 47 во УЕ IX, Општина Велес, го спроведува Секторот за урбанизам, заштита на животната средина, комунални дејности, сообраќај, патишта, локален економски развој и информатичка технологија.

Според член 6 од Одлуката, оваа одлука влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Велес“.

III

Според член 8 став 1 алинеи 3, 9 и 10 од Уставот на Република Северна Македонија, темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, меѓу другото, се владеењето на правото, локалната самоуправа и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата.

Според член 51 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со Амандманот XVII точка 1 од Уставот е пропишано дека во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници, учествуваат во одлучувањето за прашањата од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Уставот предвидел дека уредувањето и хуманизацијата на просторот како темелна вредност на уставниот поредок се операционализира преку системот на просторно и урбанистичко планирање кој меѓу другите начела се темели и на начелото на заштита на јавниот интерес. За овој принцип се води грижа во сите фази од урбанистичкото планирање, односно во постапките на изработување, донесување, спроведување и следење на спроведувањето на урбанистичките планови, поради што и законодавецот предвидел изречна одредба според која со урбанистичкото планирање задолжително се штити јавниот интерес кој е приоритетен, додека приватниот интерес се обезбедува согласно со закон. Грижата за јавниот интерес се изразува и преку сложените постапки за донесување на урбанистичките планови, кои се изработуваат во различни фази и во постапка којашто треба да биде јавна, транспарентна и инклузивна, во која граѓаните непосредно учествуваат со давање на свои мислења и забелешки, со учество на стручни лица и вршење на стручна ревизија за да на крајот постапката заврши со давање согласност од надлежното министерство со што се потврдува дека планот е донесен согласно одредбите на Законот и прописите донесени врз основа на Законот. Вака операционализираната темелна вредност во практиката се гарантира и заштитува преку друга темелна вредност преку владеењето на правото.

Ваквиот уставен стандард произлегува од таму што постапката за донесување на плановите се состои од вкупност на дејствија кои се преземаат последователно, при што законитото преземање на претходното дејствие е предуслов за законито преземено наредно дејствие во постапката и обратно, незаконитоста на дејствието преземено претходно ја доведува во прашање законитоста на сите други преземени дејствија.

Согласно член 3 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/02), единици на локалната самоуправа се општините и своите надлежности ги извршуваат преку органи избрани непосредно од граѓаните.

Во глава III од Законот, насловена како „Надлежности на општините“, е содржан член 22 во кој е наведена листата на надлежностите на општините. Притоа, општините покрај другото, се надлежни за вршење на работите од областа на урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште. Согласно став 2 на овој член, надлежностите од ставот (1) на овој член се извршуваат согласно со стандардите и постапките утврдени со закон, а во став 3 е уредено дека со закон се утврдуваат работите од надлежност на општината кои таа задолжително ќе ги врши.

Според член 32 став 1 од Законот, Советот е претставнички орган на граѓаните кој одлучува во рамките на надлежностите на општината.

Од вака наведените уставни и законски одредби како и член 20 од Законот за локалната самоуправа, произлегува дека согласно начелото на супсидијарност, општините се надлежни само за она што со Уставот и закон е предвидено како нивна надлежност. Во насока на ова, основната улога и надлежност на општината како единица на локалната самоуправа е уредување и хуманизација на просторот преку урбанистичко планирање на истиот и таа улога се остварува со донесување урбанистички планови и програми. Своите надлежности општините ги остваруваат преку органите на општината (Совет и градоначалник), а Советот е претставнички орган на граѓаните со точно пропишани законски надлежности.

Во Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.199/14, 44/15, 193/15, 31/16, 163/16, 90/17, 64/18, и 168/18), кој бил во важност во време на спроведување на постапката за носење на оспорениот акт, меѓу другото е предвидено дека во постапката за изработување на плановите задолжително се применуваат стандардите и нормативите за уредување на урбанистичкото планирање (член 68) како и стратегиска оцена за влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето (член 28).

Од наведените законски одредби произлегува дека сите инволвирани субјекти во процесот на планирање имаат законска обврска во изработка, донесување и спроведување на плановите да обезбедат похумано живеење и работа на граѓаните, рамномерен и просторен развој на населените места и градби, рационално и одржливо користење на просторот, заштита на културно наследство и заштита и унапредување на животната средина и природа, усогласеност со европските нормативи и стандарди во планирање и уредување на просторот што е и интенцијата на Законот за просторно и урбанистичко планирање.

Уставниот суд нема надлежност да ја преиспитува целисходноста и оправданоста на предложените плански решенија, туку комисија која е надлежна да постапува по забелешки и предлози од граѓаните и да одлучува за нивната оправданост или неоправданост. Имено, клучно за постапката во која е донесен оспорениот план е транспарентноста во смисла на запознавање на граѓаните со планските решенија, за да се овозможи на граѓаните преку анкетни листови да достават свои предлози и забелешки.

Со Законот за просторно и урбанистичко планирање се уредуваат условите и системот на просторното и урбанистичкото планирање, видовите на планска документација и постапката за изработување и донесување на истата како и други прашања од областа на просторното и урбанистичкото планирање.

Законот за просторно и урбанистичко планирање во член 7 уредува дека во зависност од просторот кој е предмет на планирањето се донесуваат следните планови: Просторен план на Република Македонија и урбанистички планови во кои спаѓаат генерален урбанистички план, детален урбанистички план, урбанистички план за село и урбанистички план вон населено место.

Согласно член 11 од Законот, детален урбанистички план, за каков што се работи во конкретниот случај, се донесува за плански опфат за кој е донесен генерален урбанистички план. Деталниот урбанистички план содржи текстуален дел и графички приказ на планските решенија на опфатот, како и нумерички дел со билансни показатели за планскиот опфат и за инфраструктурата.

Понатаму, согласно член 16 од Законот, изработување на урбанистички планови вршат правни лица кои поседуваат лиценца, што ја издава органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот под услови утврдени во овој член од Законот.

Според член 20 од Законот, за изработување на плановите од член 7 став 1 точка 2 на овој закон, општините и Градот Скопје донесуваат годишна програма. Општините и Градот Скопје ја доставуваат програмата до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот и задолжително ја објавуваат во службено гласило.

Постапката за изработување и донесување на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко-плански документации и урбанистичко-проектни документации се спроведува во електронска форма преку информациски систем е-урбанизам.

Согласно член 29 од Законот, просторниот план и генералниот урбанистички план се изработуваат во две фази, односно како нацрт на план и предлог на план, а деталниот урбанистички план, урбанистичкиот план за село и урбанистичкиот план за вон населено место се изработуваат во една фаза, како предлог на план.

Јавна презентација и јавна анкета се спроведува на предлог на детален урбанистички план, на предлог на урбанистички план за село и на предлог на урбанистички план за вон населено место, по добивање на стручно мислење на предлогот на план согласно член 33 на овој закон.

Организирањето на јавната презентација и јавната анкета на плановите го врши општината. Согласно со член 35 став 3 од Законот за просторно и урбанистичко планирање за одржување на јавна презентација и јавна анкета се известуваат субјектите од член 32 став (1) на овој закон, во електронска форма преку информациски систем е-урбанизам, а се објавува и соопштение во информациски систем е-урбанизам, како и во две јавни гласила, најмалку три работни дена пред започнувањето на јавната анкета, во кое задолжително се наведува називот на планот, времето и местото на одржување на јавната анкета, времето и местото на одржување на јавната презентација, местоположбата и површината на опфатот на планот како и имињата на улиците кои се во рамки на опфатот на планот, а се објавува и соопштение во информациски систем е-урбанизам, како и во две јавни гласила, најмалку три работни дена пред започнувањето на јавната анкета.
Јавната презентација и јавната анкета се спроведуваат со излагање на планот на јавно место кое се наоѓа во општината или во просториите на општината. Јавната анкета трае најмалку десет работни дена, во кој рок заинтересираните граѓани и правни лица од конкретното подрачје опфатено со планот можат да достават забелешки, предлози и мислења на анкетни листови ( во електронска или писмена форма).

Според Законот за просторно и урбанистичко планирање, извештај од јавната анкета со образложение за прифатените и неприфатените забелешки за плановите изработува стручна комисија формирана од градоначалникот на општината, која е составена од три члена, и тоа: претставник на изработувач на планот, вработено лице во општинската администрација надлежно за урбанистичко планирање и стручен работник од областа на урбанистичкото планирање. Според член 35 став 11 од Законот, извештајот е составен дел на одлуката за донесување на предлогот на планот, а согласно ставот 12, врз основа на извештајот, комисијата е должна писмено да го извести секое лице кое поднело анкетен лист со образложение за прифаќање или неприфаќање на неговите забелешки или предлози при што лицата кои поднеле анкетен лист во електронска форма се известуваат електронски преку информациски систем е-урбанизам, а лицата кои поднеле анкетен лист во хартиена форма се известуваат писмено.

Од изнесените законски одредби произлегува дека законодавецот, во функција на обезбедување на уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, утврдил прецизна регулатива во врска со планирањето на просторот, точно определувајќи ги плановите за просторно и урбанистичко планирање, нивната содржина и постапката за нивно донесување.

Во конкретниот случај од увидот во доставената документација неспорно произлегува дека заинтересиран граѓанин учествувал на јавната анкета во постапката за донесување на оспорената одлука на начин што поднел анкетен лист во кој истакнува забелешки по однос на предлог ДУП за дел од УБ 32 во УЕ IV и дел од УБ 47 во УЕ IX, Општина Велес.

Од доставениот Извештај УП бр.1310-01 од 02.03.2020 година произлегува дека забелешката по анкетниот лист не е прифатена, но доказ за писмено известување на лицето чии забелешки биле прифатени или пак одбиени по анкетниот лист во смисла на член 35 став 12 од Законот од страна на доносителот не е доставен. Оттаму, цениме дека е направена повреда на наведената одредба, како и на член 8 став 1 алинеи 3, 9 и 10 и член 51 од Уставот.

Од Согласноста за донесениот план од 12 јуни 2020 година издадена од Министертвото за транспорт и врски произлегува дека до Министерството од доносителот на оспорениот акт била доставена и останата документација за спроведување на постапката, но во претходната постапка до Судот не беше доставена целосната документација за спроведување на потребните фази во урбанистичкото планирање. Исто така, кон дадениот одговор на наводите од донесеното решение за поведување постапка за оцена на уставноста и законитоста не беа доставени сите материјални докази за законито спроведена постапка на планирање.

Поточно до Судот, Општина Велес достави дел од бараната документација и тоа: Планска програма за изработка на ДУП за дел од УБ 32 во УЕ IV и дел од УБ 47 во УЕ IX Општина Велес од 28.01.2016 година, Предлог за одобрување на планска програма бр.1301-1 од 29.01.2016 година, Решение за одобрување на планска програма бр.1301-1 од 29.01.2016 година, Извештај од стручно мислење по Предлог – планот од Комисијата бр. УП1310-1 од 28.04.2016 година, Записник од спроведена јавна презентација бр. 1310-1 од 30.05.2016 година, Решение за формирање на Стручна комисија за изработка на извештај од јавна анкета, Решение за започнување постапка за спроведување на јавна презентација и јавна анкета УП бр. 1310-1 од 03.05.2016 година. Оваа документација е доставена до Судот, без нејзина заверка со потпис и печат од каде цениме дека не може да се земе предвид како соодветен доказ за законско спроведување на предвидената постапка.

Примерок од Годишната програма за урбанистичко планирање на Општина Велес за 2015 година бр. 07-8457/7 од 14.11.2014 година и доказ за огласување на Одлука за неспроведување на стратегиска оцена на животна средина бр.1310-1 од 03.06.2016 година до Судот воопшто не се доставени.

Согласно член 20 ставови 1 и 3 од Законот за просторно и урбанистичко планирање годишните програми општините ги донесуваат најдоцна до 31 јануари за тековната година, а задолжително се објавуваат во службеното гласило на општината, а во електронска форма и во информацискиот систем е-урбанизам.

Судот утврди дека доносителот на актот согласно Известување од Министерството за животна средина и просторно планирање во однос на прифаќање на Одлуката за неспроведување на стратегиска оцена на животна средина бр.1310-1 од 03.06.2016 година имал обврска Одлуката заедно со формуларите задолжително да ги објави на веб-страницата на органот кој го подготвува и носи планскиот документ согласно Законот за животна средина („Службен весник на Република Македонија“ бр. 53/2005, 81/2005, 24/2007, 159/2008, 83/2009, 48/2010, 124/2010, 51/2011,123/2012, 93/2013, 183/2013, 42/2014, 44/2015, 129/2015, 192/2015 и 39/2016 ), но до Судот не е доставен доказ за објавување.

Согласно со член 65 став 10 од Законот за животната средина, органот што го подготвува планскиот документ во рок од пет дена од денот на донесувањето на одлуката од ставот (6) на овој член, заедно со формуларите од член 65 став (20) е должен да ги објави на својата веб-страница на начин пропишан со актот донесен согласно со член 61 став (8) од овој закон.

Судот не ја анализираше основаноста на иницијативата по однос на можна повреда на член 5 став 3, член 9 став 1 точките 1, 2, 3 и 9 и став 2 точка 3 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020), а имајќи го предвид временскиот период на носење на оспорениот акт.

Со оглед на тоа што, во конкретниот случај, во постапката пред Судот не беше презентиран доказ за доставување на писмено известување до лицето кое поднело анкетен лист, односно поради фактот што до Судот не беше доставена во целост документацијата која претходела на донесувањето на оспорената одлука, Судот утврди дека оспорената одлука не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 9 и 10 и член 51 од Уставот, како и со член 20 ставови 1 и 3, член 35 став 12 од Законот за просторно и урбанистичко планирање и член 65 став 10 од Законот за животна средина.

IV

Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.

V

Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска