Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.24/2023 со кое Уставниот суд на седницата одржана на 2 ноември 2023 година, одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на член 18 во делот „и најмалку 15 години пензиски стаж“ од Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015, 27/2016, 120/2016, 132/2016, 35/2018, 220/2018 и 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.180/2019, 275/2019, 31/2020, 267/2020, 67/2022 и 79/2023), писмено и со почит го образложувам моето несогласување со следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. Подносителот на иницијативата смета дека оспорениот член 18 во делот „и најмалку 15 години пензиски стаж“ од наведениот закон, не е во согласност со член 8 став 1 алинeја 8, член 9 став 2, член 34, член 35 и член 51 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија. Имено, во иницијативата се наведува дека оспорената одредба е спротивна на начелото на пропорционалност, што значи правилен однос на поединечното кон целината. Според тоа, осигуреникот кој има 14 години и 11 месеци платени придонеси за задолжително пензиско осигурување станува „изгубен“ во целината на пензискиот фонд и осигуреникот не остварува право на старосна пензија. До тој момент тој целосно и навремено ги исполнувал обврските што му ги наметнувал Законот, но штом наполнел 64 години старост за маж и 62 години за жена, поради неисполнувањето на вториот кумулативен основ „и најмалку 15 години пензиски стаж”, Законот го лишувал од секакво право на пензиско осигурување. Ова решение, според подносителот, е прекумерно и непотребно ја отежнува состојбата на осигуреникот во моментот на остварување на неговото лично право. Подносителот наведува дека осигуреникот во периодот на плаќање на придонесите бил изедначен со сите осигуреници, а од моментот на завршувањето на неговиот работен век, тој бил ставен во подредена положба, односно бил исфрлен од пензискиот систем. Според подносителот, системот треба да води грижа за опфаќање на што поголем број на субјекти, а не отфрлање и намалување на нивниот број, а посебно не на субјектите кои дотогаш биле во истиот и за неколку спорни дена кои недостасувале, Законот му одредувал различна материјална положба која е нелогична, непримерна и неправична.
Подносителот наведува дека правото на социјална сигурност и социјално осигурување се стекнува со денот на вработувањето и од тој ден Уставот му ги гарантира тие права на осигуреникот без ограничување и условување иако било пропишано дека тоа се уредува со закон и колективен договор. Од моментот на засновањето на работниот однос, настанува и обврска за плаќање на задолжителниот вид на социјално осигурување – пензиско и инвалидско, со тоа осигуреникот останувал припадник на социјалната држава, а тоа подразбира меѓусебни права и обврски, кои не може да се прекинат со излегување на осигуреникот од периодот на осигурување кое не настанало по негова вина. Имено, придонесот за пензиското и инвалидското осигурување е јавна давачка наменета без изјаснување на волјата на осигуреникот, односно обврска на работодавачот, па според подносителот, осигуреникот и да сакал да продолжи со исполнување на обврската, тоа не можел да го стори.
Од овие причини, според подносителот се повредува начелото на релевантни правни очекувања кое опстојува како широко очекување од социјалната држава, се крши начелото на стекнато право на засилување на правната позиција на поединецот во заедницата, се крши начелото на правната сигурност, елементарно кршење на правичноста, а сето наведено не е во функција на остварување, заштита и унапредување на правата на граѓанинот во конкретна и поединечна фактичка и правна ситуација. Оспорената одредба не обезбедува социјална правда, економска благосостојба и напредок на поединецот како една од основните цели на Уставот и истата претставува ограничување на правата на поединецот што е спротивно на член 54 став 2 од Уставот.
2. Како што веќе претходно и во други издвоени мислења го имам истакнато својот став, разликата во мислењата што тука сакам да ја потенцирам е од принципиелна и суштинска природа и се однесува на стандардот со уставна важност, односно во толкувањето на темелните вредности на Уставот. Во тој контекст за мене неприфатливи беа стојалиштата на мнозинството судии според кои „Уставот, исто така ја прокламира грижата на Републиката за социјална заштита и социјална сигурност, која се остварува врз начелото на социјална праведност. Според тоа прокламирањето на наведените уставни принципи произлегува од социјалниот карактер на државата, а видовите на правата од социјално осигурување, нивната висина, начинот, постапката и условите за остварување на овие права се овластувања за законодавната власт, кој има широк простор во уредувањето на сите релевантни односи кои се од значење за остварување на социјалната сигурност на граѓаните”. Ваквата констатација на мнозинството судии е точна, но она што истите го пропуштаат при градењето на својот став е фактот дека ваквото овластување на законодавецот е ограничено, и не смее да излегува од уставната рамка. Законодавецот во операционализацијата на уставните норми и вредности е должен да води грижа за она што често и во расправите пред судот и во моите издвоени мислења го потенцирам. Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, не случајно се „прворангирана” темелна вредност на нашиот уставноправен поредок. Тие се темелот на кој се заснова Уставот, тие ја претставуваат смислата и суштината на целовитоста на пишаниот Устав, со единствена цел, преку останатите темелни вредности како што се владеењето на правото, почитувањето на основните слободи и права признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, преку хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, начелото на социјална праведност, принципот на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, таквите слободи и права да бидат гарантирани и заштитени. Позитивноста е само едната страна на уставните права (нивната реална или фактичка страна), а покрај тоа, тие поседуваат идеална димензија. Идеалниот карактер на човековите права не исчезнува откако ќе се трансформираат во позитивни права, таа е присутна и по нивната позитивизација. Токму потрагата по идеалната димензија, со барања за оптимизација во „најголема можна мерка“ или алтернативите, барање за „гаранција за минимална позиција” или барање за „забрана за голема диспропорција”, налага од законодавецот, особено од уставните судии сериозно да ја разберат и идеалната и реалната димензија на правото.
Во конкретниот случај, за жал, ниту законодавецот со оспорените одредби од Законот за пензиското и инвалидското осигурување, не ги заштитил правата на граѓаните на начин на кој налага Уставот, но, ниту мнозинството судии со својата одлука, не пристапија правилно во однос на конзистентно толкување и заштита на слободите и правата на граѓаните, а со пропуштањето да утврдат дека со оспорените законски одредби, законодавецот во суштина на граѓаните им ги повредил основните слободи и права признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, дозволил одредена категорија граѓани да бидат ставени во нееднаква положба, односно за нив социјалната правда и солидарноста, начелото на социјална праведност, да биде на одреден начин ограничена. Во оваа смисла за мене неприфатливи беа и следните ставови на мнозинството судии:
а) „По однос на наводите за нееднаквост на граѓаните, уставното начело на еднаквост, го обврзува законодавецот при уредувањето на условите за остварување на определени права да не ги дискриминира граѓаните, односно тие услови да важат еднакво за сите граѓани. Меѓутоа, ова начело не може да биде пречка законодавецот на единствен начин да ги уреди условите за стекнување на право за старосна пензија, односно не значи обврска условите да ги определува зависно од должината на стекнатиот пензиски стаж. Околноста што осигуреникот исполнил старосни години живот пред потребниот минимум од 15 години пензиски стаж, како услов за старосна пензија, сама по себе, не значи повреда на уставниот принцип на еднаквоста”. Во конкретниот случај мнозинството судии погрешно го толкува принципот на еднаквост. Уставниот принцип на еднаквост, го обврзува законодавецот при уредувањето на условите за остварување на определени права да не ги дискриминира граѓаните. Со оспорените законски одредби граѓаните кои се во редовен работен однос нa еднаков начин придонесуваат, секако пропорционално на нивните приходи, во финансирањето на Фондот за пензиско и инвалидско осигурување, додека законското решение кое ги предвидува условите за стекнување на правото на старосна пензија не ги третира на еднаков начин лицата кои претходно придонеле во тој фонд во различен временски период. Тоа значи дека еднаквоста во конкретниот случај би се постигнала ако секој кој придонел во тој фонд ќе се третира на еднаков и пропорционален начин на неговиот придонес.
Неконзистентноста на принципот на еднаквоста се појавува токму во моментот на стекнување на правото на пензија бидејќи граѓаните кои биле еднакви сè до моментот на стекнување на правото на старосна пензија, одеднаш започнуваат да се третираат на различен начин во однос на претходно еднаквите, односно граѓанинот кој не го исполнил вториот услов „најмалку 15 години стаж”, и покрај неспорниот факт што со законска обврска придонесувал и негови лични средства од плата се уплаќани во фондот (на пример 14 години и 11 месеци), останува без право на пензија. Во таков случај се поставува прашањето дали е праведно и правично граѓанин кој плаќал на Фондот 14 години и 11 месеци да остане без право на старосна пензија? Што со неговите лични средства кои се во функција на солидарноста, а во тој момент граѓанинот не може да го ужива правото на социјална праведност и солидарност? Имаме еднострана солидарност, а не двонасочна.
б) Ставот на мнозинството судии „Впрочем, на кумулативно предвидени и утврдени услови за стекнување право за старосна пензија, се засноваат сите системи на задолжително пензиско и инвалидско осигурување, посебно системите со принцип на генерациска солидарност”, сметам дека претставува ирелевантен аргумент, бидејќи кумулативноста на условите и аргументот дека на тој принцип се засновале сите системи на задолжително пензиско осигурување, не значи дека не може да се задоволат уставните вредности кои ги штитат основните права на граѓаните, односно да се задоволи принципот на социјална праведност. Својата грижа за највисоките уставни вредности Уставниот суд ја остварува на начин што со нив и преку нивното толкување, ги толкува сите останати уставни норми, сметајќи дека останатите уставни одредби претставуваат нормативна експресија, нормативни видови на темелните вредности и начела. Уставот претставува единствена целина, не може од целината на Уставот да се извлече една одредба, и истата да се толкува механички, граматички, засебно, независно од сите останати вредности коишто Уставот ги заштитува. Со други зборови, секоја поединечна уставна одредба секогаш мора да се толкува (со комбинација на методи на толкување: текстуална, граматичка, логична, историска, теолошка, системска, компаративна) во согласност и во светлина на највисоките темелните вредности и начела на Уставот. Токму слободата во толкувањето на темелните вредности е таа која им овозможува на уставните судии да пресудуваат и одлучуваат не само за фактите туку и за правото на начин што низ призма на целовитост на највисоките уставни вредности, начела и уставни гаранции ги спречуваат последиците од примената на одредби коишто не ги задоволуваат уставните вредности.
Неспорно е дека законодавецот имал легитимна цел и општествена оправданост за соодветно законско нормирање на пензиското и инвалидското осигурување. Легитимната цел претставува операционализација на уставните вредности хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, социјалната сигурност и социјалното осигурување. Неспорен факт е дека законодавецот има уставно овластување и уставен основ да ги нормира во законско решение горенаведените вредности. Но, таквото уставно овластување и основ, освен во формална смисла, налага законското нормирање во неговата материјална суштинска природа да биде во рамките на Уставот и во согласност со неговите темелни вредности, начела и гаранции, што во случајот со оспорената одредба, по мое мислење, не може да стане збор бидејќи истиот излегува од уставната рамка, и ги повредува нејзините највисоки вредности. Мнозинството судии не го зема предвид фактот дека правдата и правичноста се конститутивни принципи на правото. Доколку правната природа на општествените односи и нормите со кои тие се уредени ги немаат во себе овие конститутивни принципи, тогаш не можеме да зборуваме за владеењето на правото во неговата суштинска смисла. Оттука, оспорената одредба според мене ниту е праведна ниту е правична, односно истата не е во согласност со овие принципи и во духот на социјалната правда.
Во конкретниот случај, и покрај повикувањето на аргументот дека на кумулативно предвидени и утврдени услови за стекнување право за старосна пензија, се засноваат сите системи на задолжително пензиско и инвалидско осигурување, посебно системите со принцип на генерациска солидарност, сметам дека при изготвувањето на материјалот по предметот недостасуваше и компаративна анализа и споредба за тоа на кој начин е уредено ова прашање во други земји. Отсуството на таква компаративна анализа сметам дека претставува сериозен пропуст, имајќи предвид дека станува збор за уставна дилема од исклучителна важност.
в) Според мнозинството судии „Оспорената одредба во која конкретно и јасно се утврдени условите за стекнување на правото на старосна пензија, како едно од правата утврдени во Законот за пензиското и инвалидското осигурување, е во функција на обезбедување на материјалната и социјалната сигурност во случај на настапување на старост на граѓаните по основ на нивната работа”. Во конкретниот случај, мнозинството судии на погрешен начин ја толкуваа темелната вредност владеење на правото и нејзиниот фундаментален принцип, правната сигурност. Принципот на правна сигурност, како составен дел на владеењето на правото, во однос на оспорениот дел од одредбата на Законот, не треба да се толкува од перспектива на јасноста, прецизноста и концизноста на одредбата, туку дали оваа одредба придонесува кон сигурноста на граѓаните во рамките на правниот систем. Правната сигурност бара законското решение да придонесува кон постигнување на правдата, во конкретниот случај кон социјалната правда, карактеристика што недостасува во оспорениот дел на законското решение. Различните социјални политики, реализирани преку социјални пакети во вид на поддршка и помош, секогаш се краткорочни и не придонесуваат кон социјалната правда и правната сигурност. Законската регулатива е единствениот механизам за постигнување на социјалната правда и тоа само во случаите кога е во согласност со уставните одредби.
Понатаму, принципот на пропорционалност како клучен елемент на владеењето на правото во конкретниот случај ако се толкува од перспектива на оспорениот дел на одредбата од Законот, предвидува дека правата од пензиското и инвалидското осигурување треба да се стекнуваат и остваруваат пропорционално со начинот, должината и обемот на вложувањето на средствата во Фондот за пензиско и инвалидско осигурување. Позитивното законско решение дека правото на старосна пензија им следува само на лицата кои ги исполнуваат законски предвидените услови, 64 години живот (маж), односно 62 години живот (жена) и најмалку 15 години пензиски стаж, не е во согласност со наведениот принцип бидејќи лицата кои придонеле во Фондот, а не исполнуваат еден од предвидените услови, односно немаат 15 години пензиски стаж, туку имаат 14 години и 11 месеци пензиски стаж, не можат да се стекнат со ова право и покрај фактот дека и тие придонеле во создавањето на тој фонд, пропорционално на нивните приходи. Овој принцип наложува, законското решение да биде во насока дека секој треба да добие пропорционално на неговиот придонес.
г) Според мнозинството судии „Предвиденото законско решение, осигуреникот со наполнети 64 години живот (маж) односно 62 години живот (жена) и најмалку 15 години пензиски стаж да претставува основа за стекнување на правото за старосна пензија се поставени на сосема реални и објективни основи, поради што Судот, цени дека со предвидениот начин на уредување на ова прашање не се доведува во прашање остварувањето на правата од социјална заштита”. Точно е дека не се доведуваат во прашање правата од социјална заштита, но само за оние граѓани кои ги исполните условите, но што со оние кои не го исполнуваат вториот услов „најмалку 15 години пензиски стаж”? Што се случува со граѓаните кои 14 години и 11 месеци вложувале во Фондот? Дали оценката на мнозинството судии „сосема реални и објективни основи“ е точна? Во конкретниот случај, според мене се повредуваат и други базични начела, односно во законското решение кое е оспорено отсуствуваат пропорционалноста и сразмерноста. Доколку законо-давецот имал легитимна цел и општествена оправданост, кои претставуваат приоритети за нормирање на законското решение дилемата која се отвора е дали со законската норма за остварувањето на тие приоритети успеал да се вклопи и да ја постигне легитимната цел? Дали со законското решение се задоволува начелото на пропорционалност? Доколку пропорционалноста и сразмерноста претставуваат мерки за остварување на приоритетите односно на легитимната цел – социјална сигурност, социјална правда, солидарност, одговорот е не. Условот во оспорениот член, ја заштитува само солидарноста и сопственоста само на категоријата граѓани кои ги исполнуваат двата кумулативни услови, но не и за граѓаните кои не го исполнуваат оспорениот услов. Солидарноста, социјалната правда и сопственоста на средствата кои ги вложиле во Фондот се доведуваат во прашање, а со самиот тој факт, не се постигнува ниту легитимната цел.
Сметам дека мнозинството судии во конкретниот случај, имаа погрешен пристап при толкувањето на оспорените законски одредба vis a vis темелните вредности на нашиот уставен поредок, и со голема леснотија без суштинска уставна анализа одбрани законски одредби кои задираат во основните слободи и права на граѓаните, и ги поткопуваат и повредуваат принципите на социјална правда и принципот на еднаквост. Мнозинството судии, во своите анализи, правни мислења и аргументи, се одлучи за селективен и рестриктивен пристап во толкувањето на одредбите од Уставот со што по мое уверување пропушти да даде сеопфатно толкување и анализа за да одговори во суштина на наводите во иницијативата. Следствено и неосновано, со оглед на изнесената фактичка и правна состојба, како и на укажувањата на судиите кои гласаа против наведеното решение, во текот на расправата по предметот, не утврдија и не констатираа дека со оспорените одредби, се повредуваат темелните вредности, начела и гаранции од Уставот.
3. Во контекст на изнесеното, сметам дека Судот требаше да поведе постапка за оценување на уставноста на член 18 во делот „и најмалку 15 години пензиски стаж“ од Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015, 27/2016, 120/2016, 132/2016, 35/2018, 220/2018 и 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.180/2019, 275/2019, 31/2020, 267/2020, 67/2022 и 79/2023), и суштински да ја испита неговата уставна оправданост и согласност со темелните вредности на Уставот, односно со одредбите од член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 8, како и со член 9 од Уставот.
Судија на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски