Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.8/2019, У.бр.16/2019
У.бр.26/2019, У.бр.40/2019 и
У.бр.47/2019
Скопје, 21.09.2023 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 и член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 21 септември 2023 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Законот за ратификација на Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 848 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратешко партнерство меѓу страните („Службен весник на Република Македонија“ бр.7/2019).
2. СЕ ОТФРЛААТ иницијативите за поведување постапка за:
– оценување на уставноста и законитоста на Указот број 08-3866/1 од 05.07.2018 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.7/2019) за прогласување на Законот означен во точката 1 од ова решение и
-оценување на меѓусебната усогласеност на Законот, означен во точката 1 од ова решение и Указот означен во точката 2 алинеја 1 од ова решение со член 3 од Законот за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/1998) и Виенската конвенција за договорно право („Службен лист на СФРЈ“ бр.30/1972 – Меѓународни договори и други спогодби).
Образложение
I
До Уставниот суд на Република Северна Македонија беа поднесени пет одделни иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актите оаначени во точката 1 и точката 2 алинеја 1 од диспозитивот на ова решение. Судот, по повод поднесените иницијативи, согласно член 21 од Деловникот спроведе единствена постапка.
Во иницијативата на Тодор Петров се појаснува дека оспорениот закон е донесен на седница на Собранието на Република Македонија одржана на 20 јуни 2018 година и повторно донесен на седница одржана на 5 јули 2018 година и како таков не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 11, член 51, член 52 ставови 2 и 3, член 118 и член 119 од Уставот на Република Македонија; со член 3 од Законот за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/1998) и Виенската конвенција за договорно право („Службен лист на СФРЈ“ бр.30/1972 – Меѓународни договори и други спогодби).
Во продолжение на иницијативата се цитираат наведените уставни, законски и меѓународни одредби.
Според подносителот на иницијативата, Конечната спогодба не е ратификувана во согласност со Уставот и не станала дел од правниот поредок што е спротивно на член 118 од Уставот. Спогодбата не е склучена од страна на претседателот на Република Македонија, туку од министерот за надворешни работи, кој немал активна легитимација во името на државата да склучува таков меѓународен договор, што било во спротивност со член 119 од Уставот. Договорот не бил во пописот и описот на прашањата опфатени во член 3 од Законот за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори, според кој меѓународен договор може да склучи и Владата на Република Македонија кога тоа е определено со закон.
Указот за прогласување на Законот за ратификација на Конечната спогодба не е потпишан од претседателот на Република Македонија од каде оспорениот акт не е во согласност со член 51 од Уставот. Законот е објавен во „Службен весник на Република Македонија“ што е во спротивност со член 52 од Уставот, бидејќи законите и другите прописи пред да влезат во сила мора да бидат објавени во наведеното гласило. Според став 2 од член 52 од Уставот законот мора да биде објавен најдоцна седум дена од денот на донесувањето што не е сторено до денот на поднесувањето на иницијативата.
Во иницијативата следува целосната содржина на Конечната спогодба и писмото на претседателот на Република Македонија, проф. д-р Ѓорге Иванов од 20 јуни 2018 година, па се наведува дека претседателот и при повторното гласање во Собранието на Република Македонија на 5 јули 2018 година не го потпишал Указот за прогласување на ратификацијата на наведениот закон.
Имајќи го предвид сето наведено од Судот се бара да го поништи оспорениот закон, а до одлучувањето да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземаат врз основа на Законот поради ризик од штетни последици по името на државата и нејзиниот државно-правен идентитетот и субјективитет во меѓународната заедница и во меѓународните односи и по правата и слободите на македонските државјани во Републиката и во светот.
Во иницијативата на Ивица Ефремов и Ангеловски Стив се наведува дека предмет на иницијативата е означениот закон бидејќи бил спротивен на цитираните членови 52 и 75 од Уставот на Република Македонија.
Собранието на Република Македонија го донело и објавило наведениот закон без да биде потпишан Указот за неговото прогласување од страна на претседателот на Република Македонија, иако во уставните одредби децидно било предвидено дека законите се прогласуваат со указ што треба да биде потпишан од двата носители на функции, претседателот на Република Македонија и претседателот на Собранието на Република Македонија и никако поинаку.
Оспорениот закон бил објавен во службеното гласило по повеќе од седум дена од неговото донесување што било спротивно на член 52 од Уставот.
Во иницијативата се бара поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста, а потоа оспорениот закон да се поништи.
Инаку, во оваа иницијатива службеното гласило погрешно е означено со бројот 9/2019, наместо со бројот 7/2019, која околност, според Судот, не е пречка за постапување.
Тодор Петров, во третоподнесената иницијатива ги оспорува наведениот закон и Указот за ратификација на Законот.
Иницијативите започнуваат со барање за донесување на решение за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземаат врз основа на оспорените акти. Ова од причина што постои ризик од штетни последици од примената по името на државата и идентитетот на нацијата, интегритетот и суверенитетот на земјата, правата и слободите на граѓаните.
Според подносителот, оспорениот указ не е во согласност со цитираните: член 8 став 1 алинеја 3, член 51, член 52 став 2, член 75 став 2, член 82 и член 87 од Уставот на Република Македонија.
Во продолжение на иницијативата следува приказ на целосната содржина на оспорениот указ и на оспорениот закон.
Според подносителот на иницијативата, оспорените акти се се спротивност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, бидејќи го нарушуваат владеењето на правото, поради повреда на член 51, член 52 став 2 и член 75 став 2 од Уставот.
Во конкретниот случај, претседателот на Собранието на Република Македонија постапил спротивно на член 52 став 2 и член 75 став 2 од Уставот. Ова од причина што Указот и Законот се датирани со 5 јули 2018 година, а доколку се почитува член 52 став 2 од Уставот нивното објавување требало да се изврши на 12 јули 2018 година, а не на 14.01.2019 година заради сторена груба повреда на уставните и законските надлежности на претседателот на Собранието на Република Македонија и на директорот на Јавното претпријатие „Службен весник на Република Македонија“. Според тоа објавувањето се случува после шест месеци од рокот утврден во член 52 став 2 од Уставот.
Притоа одговорноста на претседателот на Република Македонија не се утврдува со фуснота во неуставно објавениот Указ за прогласување на Законот, туку во точно пропишаната процедура утврдена во член 87 од Уставот. Претседатеот на Собранието на Република Македонија нема надлежност да утврдува одговорност на претседателот на Републиката поради кршење на Уставот, при што за претседателот на Републиката, исто така важи презумцијата на невиност до правосилна судска пресуда.
Претседателот на Република Македонија не бил спречен да ја врши функцијата, па претседателот на Собранието на Република Македонија да го заменува, со што е повреден и член 82 од Уставот.
Оспорениот закон е донесен на 20 јуни 2018 година, а претседателот на Република Македонија на 26 јуни 2018 година писмено го известил Собранието дека донел одлука да не го потпише Указот. Во иницијативата следува целосната содржина на писменото известување.
На 05.07.2018 година Собранието на Република Македонија повторно го донело оспорениот закон, а претседателот на Република Македонија повторно не го потпишал Указот за негово прогласување.
Имајќи го предвид сето наведено од Судот се бара да ги поништи оспорените акти и да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните дејствија и акти што се преземаат врз основа на оспорениот указ и оспорениот закон.
Иницијативата на Солза Грчева е во целост идентична со втората иницијатива на Тодор Петров од кои причини не беше предмет на посебна елаборација. Во иницијативата следуваат потписи на уште 10 лица, за кои нема податоци за адреса и матичен број, како што е случајот со првиот подносител, па овие лица во постапката пред Судот не добија третман на подносители, туку на поддржувачи на иницијативата, со што постапката може непречено да се води.
Според Томе Тодоровски, Указот за прогласување на Законот бил спротивен на членовите: 1, 8, 51, 52, 75 и 82 од Уставот на Република Македонија. Имено, од содржината на Указот произлегува дека истиот е објавен без потпис на претседателот на Република Македонија од каде претседателот на Собранието на Република Македонија навлегува во надлежноста на претседателот на Државата. Претседателот на Собранието, неспорно, нема мандат и овластување, нема законска и уставна надлежност да прогласува закон без потпис на претседателот на Државата, па сето ова претставува „грубо политичко самоволие“, непочитување на функцијата претседател на Република Македонија и флагрантно кршење на Уставот. Ова и од причина што во член 82 од Уставот е предвидено во кои случаи претседателот на Собранието го заменува претседателот на државата, што тука не е случај. Во поткрепа на наводите од иницијативата се посочува на уставно-судската практика по предметот У.бр.141/1997 и У.бр.146/1997.
Според подносителот на иницијативата, претседателот на Република Македонија има право на суспензивно вето и тоа право не може никој да му го оспори, а такво право е користено во минатото три пати. Притоа указот за прогласување на закон е декларативен акт затоа што со него претседателот на Република Македонија ја декларира својата волја дали да прогласи или пак да не прогласи некој закон. Указот е „последен филтер“ пред стапување во сила на законите, со цел да не дојде до злоупотреби при донесувањето на законите во Собранието.
Бидејќи Указот не е потпишан, оспорениот закон не може да стапи во сила, тој закон е „фантомски фиктивен“, не важи и не може да произведе правно дејство, односно како да не е донесен, од каде објавувањето во службеното гласило, без потпис, е флагрантно кршење и непочитување на Уставот.
По однос на оспорениот закон се наведува дека е во спротивност со членовите: 1, 2, 3, 4, 8, 51, 52, 68, 75, 82, 118, 119 и 120 од Уставот на Република Македонија.
Објавувањето на Законот без потпис на претседателот на Република Македонија е грубо кршење на Уставот. Исто така, согласно Уставот, меѓународни договори во името на Република Македонија склучува претседателот на Република Македонија, но во конкретниот случај Спогодбата е склучена од министерот за надворешни работи, кој нема надлежност, нема право, нема активна легитимација да ја преземе улогата на претседателот на државата и спротивно на Уставот да склучува штетни договори.
Во натамошниот текст на иницијативата се дава приказ на делови од содржината на Спогодбата, како и по однос на тоа какви ефекти, според подносителот, има истата по однос на суверенитетот на државата, националниот идентитет, јазикот и името на Република Македонија. Заради тоа Уставниот суд треба да ја поништи спогодбата која доведува до „федерализација, кантонизација, распад на два дела и поделба на Македонија и окупација од странски вооружени сили“.
Според подносителот, спогодбата е ништовна бидејќи е во спротивност со меѓународното право на самоопределување на народите, правото секој народ да избере свое име, идентитет, свои национални обележја, свои симболи и друго, односно е спротивна на Виенската конвенција за договорно право.
Според подносителот на иницијативата не е дозволиво, не може и не смее спротивно на националните и државните интереси, со кршење на Уставот и со непочитување на суспензивното вето да се објави Спогодбата, да се крши Уставот и на таков начин да се остварува владеење на правото и на тој начин да функционира Собранието на Република Македонија и претседателот на Собранието на Република Македонија.
Заради сето наведено се предлага Судот во итна постапка да го поништи штетниот Договор. Воедно, се бара Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземаат врз основа на оспорените акти, а како постои загрозување на националните и државните интереси и опстанокот на Македонија е доведен во прашање.
II
На седницата Судот утврди дека Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоста-вување на стратешко партнерство е потпишана на 17 јуни 2018 година од министрите за надворешни работи на Република Македонија и на Република Грција, како и од претставникот на Обединетите нации, Метју Нимиц. Во Спогодбата се уредуваат повеќе заеднички прашања од различни области во меѓусебните односи на двете држави.
Законот за ратификација на Конечната спогодба за прв пат е донесен во Собранието на Република Македонија на седница одржана на 20 јуни 2018 година.
Со допис од 26 јуни 2018 година претседателот на Републиката д-р Ѓорге Иванов го информира Собранието на Република Македонија дека нема да го потпише Указот за прогласување на Законот, во кој допис е содржано образложението на причините од кои се раководел при донесувањето на ваквата одлука.
На седницата одржана на 5 јули 2018 година Собранието на Република Македонија го усвои наведениот закон со 69 гласови „за“ и 1 „воздржан“.
Со оспорениот Указ за прогласување на Законот за ратификација на Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратешко партнерство меѓу страните се прогласува Законот за Ратификација на означената Конечна спогодба, што Собранието на Република Македонија го донесе на седницата одржана на 5 јули 2018 година.
Указот е заведен под бр.08-3866/1 од 5 јули 2018 година.
На просторот предвиден за ставање на потпис и печат од тогашниот претседател на Република Македонија, д-р Ѓорѓе Иванов, нема потпис и печат и е содржана фусноста, чиј целосен текст следи во продолжението на ова решение.
Указот е потпишан од тогашниот претседател на Собранието на Република Македонија м-р Талат Џафери, заверен со печат на Собранието.
Следува потврда дека преписот за Законот е верен на оригиналниот текст од заменик-генералниот секретар на Собранието, Неџбедин Ибраими, со негов потпис, заверен со печат на Собранието.
Во продолжение на Указот е содржано следното појаснување: Указот за прогласување на Законот за ратификација на Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратешко партнерство меѓу страните се објавува без потпис на претседателот на Република Македонија, д-р Ѓорге Иванов од следните причини:
-Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (член 51, став 2 од Уставот на РМ).
-Претседателот на Републиката е должен да го потпише указот за прогласување на законите ако истите повторно се усвоени со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници (член 75, став 3 од Уставот на РМ). Законот за ратификација на Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоста-вување на стратешко партнерство меѓу страните е повторно усвоен со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници на 54-тата седница на Собранието на Република Македонија на ден 05.07.2018 година.
-Поради неизвршување на горенаведените обврски од страна на Претседателот на Републиката, д-р Ѓорге Иванов, а поради обврската од членот 52 од Уставот на РМ, Претседателот на Собранието е должен да го достави Законот за ратификација на Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоста-вување на стратешко партнерство меѓу страните до „Службен весник на Република Македонија“ за негово објавување.
Во продолжение на Указот следува текстот на оспорениот Закон за ратификација на Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратешко партнерство меѓу страните. Законот содржи четири одредби.
Во член 1 од Законот е определено дека се ратификува Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратешко партнерство, меѓу страните потпишана на 17 јуни 2018 година во Преспа – Грција.
Во член 2 од Законот е даден текстот на Спогодбата во оригинал на англиски јазик и во превод на македонски јазик, која е сочинета од: Преамбула; дел 1-Решавање на разликата околу името, незаокружени прашања во врска со истото и зацврствување на добрососедските односи (членови 1 до 8); дел 2-Интензивирање и збогатување на соработката меѓу двете страни (член 9), Дипломатски односи (член 10), Соработка во контекст на меѓународни и регионални организации и форуми (член 11), Политичка и општествена соработка (член 12), Економска соработка (членови 13 и 14), Соработка во областите на образованието, науката, културата, истражувањето, технологијата, здравството и спортот (член 15), Полициска и соработка во областа на цивилната заштита (член 16), Одбранбена соработка (член 17), Договорни односи (член 18); дел 3-Решавање на спорови (член 19) и Завршни одредби (член 20).
Според член 3 од оспорениот закон, Владата на Република Македонија и сите други органи на државната управа во чиј делокруг спаѓаат прашањата опфатени со спогодбата се определуваат како надлежни органи што ќе се грижат за извршување на спогодбата од член 1 на овој закон.
Во член 4 е определено дека овој закон влегува во сила со денот на објавување во „Службен весник на Република Македонија“, во случајот 14 јануари 2019 година.
На 18 март 2021 година по предметот, само по однос на оспорениот указ беше одржана подготвителна седница на која поканетите учесници го изнесоа своето мислење за конкретната правна проблематика.
III
Согласно член 1 од Уставот на Република Северна Македонија, Република Северна Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава. Суверенитетот на Република Северна Македонија е неделив, неотуѓив и непренослив.
Согласно член 2 од Уставот, во Република Македонија суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните. Граѓаните на Република Северна Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.
Според член 3 став 1 од Уставот, територијата на Република Северна Македонија е неделива и неотуѓива. Постојната граница на Република Северна Македонија е неповредлива, според ставот 2 од истата одредба.
Со точката 1 на Амандманот I на Уставот („Службен весник на Република Македонија” бр.1/1992), се дополнува член 3 од Уставот, а со точката 2 се заменува ставот 3 на членот 3 на Уставот кои гласат:
Република Македонија нема територијални претензии кон соседните држави.
Границите на Република Македонија може да се менуваат само во согласност со Уставот, а врз принципот на доброволност и во согласност со општоприфатените меѓународни норми.
Според член 4 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, граѓаните на Република Северна Македонија имаат државјанство на Република Северна Македонија. Според Амандманот XXXII на Уставот, со кој е заменет ставот 2 на членот 4 од Уставот, на државјанин на Република Северна Македонија не може да му биде одземено државјанството, ниту може да биде протеран од Република Северна Македонија. Државјанин на Република Северна Македонија не може да биде предаден на друга држава, освен врз основа на ратификуван меѓународен договор, со одлука на суд. Според став 3 на истиот член, државјанството на Република Северна Македонија се уредува со закон.
Согласно член 8 став 1 алинеите 1, 3, 4 и 11 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот; владеењето на правото; поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 52 од Уставот, законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила (став 1). Законите и другите прописи се објавуваат во „Службен весник на Република Северна Македонија“ најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување (став 2). Законите влегуваат во сила најрано осмиот ден од денот на објавувањето, а по исклучок тоа го утврдува Собранието, со денот на објавувањето (став 3). Законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните (став 4).
Според член 68 став 1 алинеи 2 и 6 од Уставот, Собранието на Република Северна Македонија, покрај другото, донесува закони, дава автентично толкување на законите и ратификува меѓународни догговори.
Според член 75 од Уставот, законите се прогласуваат со указ (став 1). Указот за прогласување на законите го потпишуваат претседа-телот на Републиката и претседателот на Собранието (став 2). Прет-седателот на Републиката може да одлучи да не го потпише указот за прогласување на законот. Собранието повторно го разгледува законот и доколку го усвои мнозинството гласови од вкупниот број пратеници, Претседателот на Републиката е должен да го потпише указот (став 3). Претседателот е должен да го потпише указот, доколку според Уставот, законот се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници (став 4).
Според член 79 став 3 од Уставот, претседателот на Републиката своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.
Согласно член 82 став 1 од Уставот, во случај на смрт, оставка, трајна спреченост да ја врши функцијата или престанок на мандатот по сила на Уставот, до изборот на нов претсдател на Републиката, функцијата претседател на Републиката ја врши претседателот на Собранието. Настапувањето на условите за престанок на функцијата претседател на Републиката го утврдува Уставниот суд на Република Северна Македонија по службена должност (став 2). Во случај на спреченост да ја врши функцијата, претседателот на Републиката го заменува претседателот на Собранието (став 3). Кога претседателот на Собранието ја врши функцијата претседател на Републиката тој учествува во работата на Собранието без право на одлучување (став 4).
Согласно член 87 став 1 од Уставот, претседателот на Републиката е одговорен за кршење на Уставот и законите во вршењето на своите права и должности.
Според став 2 од истиот член од Уставот, постапка за утврдување на одговорност на претседателот на Републиката покренува Собранието со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. За одговорноста на претседателот одлучува Уставниот суд со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број судии.
Според став 3 од член 87 од Уставот, ако Уставниот суд утврди одговорност на претседателот на Републиката, функцијата му престанува по сила на Уставот.
Според член 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.
Во член 119 став 1 од Уставот е предвидено дека меѓународните договори во името на Република Македонија ги склучува претседателот на Република Македонија, а според став 2 на овој член, меѓународни договори може да склучува и Владата на Република Македонија кога тоа е определено со закон.
Надлежноста на Уставниот суд на Република Северна Македонија за апстрактна контрола на актите е определена во член 110 од Уставот на Република Северна Македонија. Според алинеите 1 и 2 од овој член од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Тргнувајќи од анализата на Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратешко партнерство произлегува дека истата е потпишана на 17 јуни 2018 година од министрите за надворешни работи на Република Македонија и на Република Грција, како и од претставникот на Обединетите нации, Метју Нимиц. Спогодбата уредува повеќе заеднички прашања од различни области во меѓусебните односи на двете држави.
Имајќи предвид дека Спогодбата има карактер на билатерален, меѓународен договор, како и тоа дека Уставниот суд согласно член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот нема надлежност да одлучува за согласноста на меѓународните договори со Уставот произлегува дека нема услови за впуштање во анализа на основаноста на наводите од иницијативите кои се однесуваат на содржината на Спогодбата, надлежноста за нејзиното склучување. Впрочем, ова е став на Уставниот суд за оцена на уставноста на меѓународните договори изразен во предметите У.бр.341/1995, У.бр.230/1996, У.бр.159/2008 и други.
Инаку, оценката за согласноста на меѓународниот договор со Уставот ја врши Собранието на Република Македонија во постапката на ратификацијата на меѓународниот договор, кој по негово ратификување станува дел на внатрешниот правен поредок, а со тоа и директно извршлив.
Тргнувајќи од анализата на членовите 1, 3 и 4 од оспорениот закон произлегува дека станува збор за вообичаена содржина за ваков вид на закони, односно закони со кои се врши ратификација на меѓународните договори и нивно воведување во правниот поредок на Република Северна Македонија, од каде оспорениот закон по однос на овие одредби не може да се доведе во корелација со ниту една уставна одредба на која се повикуваат иницијативите.
Ова особено ако се има предвид дека согласно член 68 став 1 алинеја 6 од Уставот, Собранието на Република Северна Македонија е единствениот орган кој има уставно-правен основ за ратификација на меѓународните договори, што е став на Судот изразен во постапката по предметот У.бр.341/1995. Треба да се има предвид и тоа што со оспорената Конечна спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 848 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации престанува да важи Привремената спогодба од 1995 година за воспоставување која го помина тестот на уставност во постапка пред овој суд во означениот предмет.
Темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, меѓу другото, се владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот.
Една од основните надлежности на Собранието на Република Македонија согласно член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот е да донесува закони. Во сложениот и долготраен процес на носење на законите, покрај другите, уставни надлежности и должности имаат и претседателот на Републиката и претседателот на Собранието.
Тоа е така од причина што во системот на поделбата на власта на законодавна, извршна и судска, трите власти се меѓусебно независни и самостојни во вршењето на надлежностите, но истовремено се контролираат меѓусебно со цел да не дојде до злоупотреба на власта од кој било сегмент. Во Република Северна Македонија е воспоставен мешовит систем на општествено уредување, односно комбинација на парламентарниот и претседателскиот систем на поделба на власта.
Со Уставот точно и прецизно се дефинирани и утврдени носителите на законодавната, извршната и судската власт и јасно е направена разлика во поделбата на власта, при што не е дозволено мешање на една во друга власт, туку власта е поставена како структура на самостојни релативно поделени власти чиишто надлежности, статус и односи се утврдени и гарантирани со Уставот.
Определувајќи го Собранието на Република Северна Македонија како претставнички орган на граѓаните на Република Македонија Уставот истовремено го утврдува и неговиот состав, надлежностите, организацијата и начинот на работа и одлучување, со тоа што некои од овие прашања препушта поконкретно да се уредат со закон и Деловникот.
Притоа, во членовите 37, 38 и 39 од Законот за Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.104/2009) во главата XI. Потпишување и објавување на актите подетално е разработена проблематиката за потпишување на указ за прогласување на закон, како и за објавување на закон, а во функција на разработка на член 75 од Уставот.
Според член 37 став 1 од Законот, текстот на законот не се потпишува. Според ставот 2 од истиот член од Законот, другите прописи и општи акти што ги донесува Собранието, ги потпишува претседателот на Собранието. Актите што самостојно ги донесуваат работните тела ги потпишува претседателот на телото што го донело актот (став 3).
Во член 38 став 1 од Законот е определено дека претседателот на Собранието, истиот ден по донесувањето, законот го доставува до претседателот на Републиката заради потпишување на указот за прогласување на законот. Во рок од седум дена од денот кога ќе му биде доставен законот заради потпишување на указот на законот, претседателот на Републиката го потпишува указот за прогласување на законот или писмено го известува претседателот на Собранието доколку одлучи да не го потпише указот за прогласување на законот (став 2). Ако претседателот на Републиката одлучи да не го потпише указот за прогласување на законот, Собранието повторно го разгледува законот согласно со Деловникот, во рок од 30 дена од денот на донесувањето на законот (став 3). По повторното разгледување на законот, амандмани можат да се поднесуваат само во врска со укажувањето на претседателот на Републиката (став 4).
Според член 39 од Законот, другите прописи и општи акти пред да влезат во сила се објавуваат во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Поаѓајќи од анализата на член 75 од Уставот, како и цитираните законски одредби произлегува дека по донесувањето на законот, тој се упатува до претседателот на Републиката да го прогласи со указ. Указот е декларативен општ акт со кој претседателот на Републиката ги прогласува законите. Указот е декларативен акт затоа што со него претседателот на Републиката само ја декларира (искажува) својата волја дека законот го прогласува или не го прогласува, без притоа да навлегува во легислативната сфера на Собранието на Република Македонија. Доколку претседателот на Републиката одлучи да не го потпише указот за прогласување на законот, законот се враќа во Собранието на повторно разгледување и доколку тоа (Собранието) го усвои законот со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници (апсолутно мнозинство), претседателот на Републиката е должен да го потпише указот, значи нема право на „второ вето“. Претседателот на Републиката нема право на вето и по однос на законите кои според Уставот на Република Северна Македонија се донесуваат со двотретинско мнозинство од вкупниот број на пратеници (квалификувано мнозинство).
Имајќи го предвид наведеното по однос на правниот карактер на указот како акт (декларативен општ акт) тој не е подобен за уставно-судска анализа, но во овој случај заради спецификите на овој конкретен указ потребна е уставно-судска анализа од аспект на севкупната констелација на настанатата уставно-правна состојба за која Уставот содржи делумни решенија или воопшто не ги содржи.
Во главата III. Организација на државната власт, во делот 1.Собрание на Република Македонија (членови 61-78) е уредена надлежноста и начинот на остварување на законодавната власт, а правото на суспензивно вето е дел од законодавната постапка (член 75 од Уставот). Во точката 2, во истата глава посебно е уредено прашањето за надлежностите, положбата и начинот на остварување на функцијата претседател на Република Сверена Македонија. Правото на суспен-зивно вето, позиционирано во делот кој се однесува на Собранието, му дава овластување на претседателот на Републиката евентуално да предизвика повторно разгледување на законот по првото донесување, но и должност да го потпише указот за повторно донесениот закон, која должност е императивна со што завршува можноста да се влијае во правец на поинакво уредување. После второто изгласување на конкретниот закон претседателот на Републиката е должен, согласно член 75 став 3 од Уставот да го потпише указот, по што, во натамошна заштита на уставноста на конкретниот закон му останува можност за евентуално оспорување на уставноста во постапка пред Уставниот суд.
Во конкретниот случај, претседателот на Републиката по усвојувањето на Законот не го потпиша Указот за неговото прогласување поради што претседателот на Собранието, Законот донесен на седницата одржана на 05.07.2018 година, го објави на 14.01.2019 година, со Указ потпишан само од негова страна, со појаснување за вака преземениот чекор.
Во овој случај наводите за повреда на член 52 став 2 од Уставот не можат да се сметаат за основани, пред сè од причина што овде не се работи за случај кога еден закон за прв пат се носи. Уставот (член 75), но и Законот за Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.104/2009) во член 38 немаат конкретно уредување кој е тој рок во кој претседателот на Републиката мора да го потпише указот за закон донесен по втор пат со потребно мнозинство гласови, што не значи дека задолжителното потпишување треба да се одлага за неопределен временски период.
Оттаму Судот оцени дека оспорениот закон не може да се стави под сомнение по однос на неговата согласност со член 52 од Уставот.
Инаку, согласно член 75 став 2 од Уставот, указот за прогласување на закон го потпишуваат претседателот на Републиката и претседателот на Собранието. Притоа претседателот на Републиката има само една можност за враќање на законот на повторно одлучување, право на суспензивно вето (член 75 став 3 од Уставот) и доколку Собранието го усвои законот со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, претседателот е должен да го потпише указот, што во овој случај не е сторено.
Претседателот на Републиката нема можност да избира дали за повторно изгласан закон ќе потпише или нема да потпише указ за негово прогласување, односно нема право на таканаречена законодавна санкција, туку дикцијата на уставната императивна норма е дека тој мора да го потпише указот. Неговата можност да изрази несогласување со донесениот закон се исцрпува со правото на вето кога за прв пат указот за прогласување на законот ќе му биде доставен на потпишување, за разлика од второто поднесување на потпишување на указот кога таква можност нема. Значи неговото право на суспензивно вето е секогаш надминато кога при повторното гласање на законот неговите забелешки нема да бидат прифатени и Собранието повторно ќе го изгласа законот со мнозинство гласови од вкупниот број на пратеници. Оттаму конечната судбина на еден изгласан закон не може да зависи од волјата на претседателот на Републиката, туку зависи од волјата на мнозинството пратеници во Собранието.
Уставот не нуди решение за ситуација во која претседателот на Републиката не го потпишува указот за повторно изгласан закон, бидејќи право за второ вето (познато во правото како „џебно“) или пак за апсолутно вето, својствено на монархиите, во уставното уредување на нашата држава не е предвидено во нашето уставно право. Ова од причина што претседателот на Републиката има должност, мора да го потпише указот за закон со чија содржина, концепција и слично не се согласува, за да истиот биде прогласен и објавен, а понатаму може да опстои во заштитата на уставноста само преку покренување на постапка пред Уставниот суд.
Што е можното уставно-правно решение за Собранието на Република Македонија во ситуација кога претседателот на Републиката не ја исполнува својата должност за потпишување на указот, а законот сепак е донесен во моментот на неговото второ изгласување со потребното мнозинство гласови. Согласно член 87 од Уставот, Собранието може да покрене постапка за утврдување на одговорност на претседателот на Републиката за што е потребно двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број на пратеници, по што евентуално следува постапка пред Уставниот суд за утврдување на одговорност. Другата можност е да се објави законот со указ потпишан само од претседателот на Собранието што остава можност за оспорување на указот и законот пред Уставниот суд, кој треба да даде толкување за вака настанатата ситуација, како што сега е случај.
Судот напоменува дека не станува збор за идентична правна ситуација како во предметот У.бр.141/1997 и У.бр.146/1997 кога Указот беше потпишан од страна на претседателот на Собранието во име на претседателот на Републиката, иако претседателот на Републиката не беше спречен да ја врши функцијата за да биде заменет од претседателот на Собранието. За Судот ваквата правна ситуација беше идентификувана како повреда, меѓу другото и од аспект на член 82 од Уставот.
При ваква состојба на работите пред Судот се постави прашањето дали претседателот на Републиката и претседателот на Собранието го повредиле Уставот со потпишувањето на Указот и дали евентуалната повреда води неминовно кон отстранување на конкретниот акт од правниот поредок?
Претседателот на Републиката го повредил член 75 од Уставот со непочитување на императивната норма да го потпише указот после второто изгласување на законот. Ваквата повреда се согледува во тоа што со одбивањето да стави потпис на указот преседателот на Републиката, како дел од извршната власт ја попречува законодавната власт да оствари една од своите основни функции, односно да носи закони. Доколку Судот застане на толкување дека тој има право да не потпише указ на закон што втор пат е донесен, иако постои јасна уставна уреденост, тоа ќе остави простор за слично однесување во иднина на кој било претседател на Републиката што може да предизвика појава до степен на целосна парализираност на законодавната надлежност на Собранието. Тука треба да се има предвид и член 79 став 3 од Уставот, според кој претседателот на Републиката своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите, а согласно член 51 од Уставот, секој, па и претседателот на Републиката, е должен да го почитува Уставот и законите. Исто така, според член 87 став 1 од Уставот, претседателот на Републиката е одговорен за кршење на Уставот и законите при вршење на своите права и должности.
Во поткрепа на тврдењето дека е можна парализираност на законодавната надлежност на Собранието е и фактот што набрзо по оспорувањето на овие акти, веќе на 28.02.2019 година, 04.03.2019 и 06.03.2019 година дојде до појава на непотпишување на указите за прогласување на уште неколку закони, како:
– Закон за изменување на Законот за Оперативно-техничка агенција;
– Закон за ратификација на спогодбата меѓу Владата на Република Македонија и Владата на Романија за соработка во областа на образованието, науката, културата, мас-медиумите, млади и спорт;
– Закон за дополнување на Законот за служба во Армијата на Република Македонија;
– Закон за изменување и дополнување на Законот за едношалтерски систем и за водење на трговскиот регистар и регистар на други правни лица;
– Закон за изменување и дополнување на Законот за електронски комуникации;
– Закон за дополнување на Законот за продажба и давање под закуп на деловни згради и деловни простории.
– Закон за изменување и дополнување на Законот за додадена вредност;
– Закон за изменување и дополнување на Законот за користење и располагање со стварите во државна сопственост и со стварите во општинска сопственост;
– Закон за задолжување на Република Македонија со заем кај Меѓународната банка за обнова и развој;
– Светска банка по договорот за заем за финансирање на проектот за олеснување на трговијата и транспортот во Западен Балкан;
– Закон за изменување и дополнување на Законот за субвенционирање на станбен кредит;
– Закон за изменување и дополнување на Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер;
– Закон за изменување и дополнување на Законот за судовите;
– Закон за прекршоците и
– Закон за управните спорови.
Претседателот на Собранието, има должност, исто како и претседателот на Републиката да го потпише указот за закон кој е по втор пат изгласан, што во овој случај е сторено, со што се отвора патот за неговото објавување. Значи, при состојба кога законот е донесен, во моментот на неговото изгласување по спроведена комплицирана, долготрајна законодавна постапка, во интерес на законодавната власт е да дојде до прогласување и објавување на донесениот закон. Отсуството на потпис од страна на претседателот на Републиката, во овој случај е надминато со објавување на законот само со потпис на претседателот на Собранието, како носител на законодавната власт, со конкретно појаснување. Во спротивно доаѓа до ситуација еден донесен закон никогаш да не биде прогласен, објавен и применет, односно претседателот на Републиката, како дел од извршната власт, да навлезе во законодавната власт, што би било уставно проблематично од аспект на принципот на поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска, согласно член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот. На овој начин претседателот на Собранието постапил согласно член 51 и член 75 став 2 од Уставот, бидејќи тој како и сите останати носители на државната власт е должен да го почитува Уставот и законите.
Имајќи ја предвид целата констелација на односи, значењето на донесениот закон за натамошната перспектива на Република Северна Македонија и целите кон кои се стреми да ги оствари државата со ратификацијата на оспорениот закон, Судот оцени дека постои уставно-правна оправданост за натамошно опстојување на Законот, иако во Указот недостасува втор потпис, а при состојба кога Уставот не предвидел претседателот на Републиката да не ја испочитува императивната норма за потпишување на указот за закон усвоен и донесен по втор пат со мнозинство гласови.
За давање на одговор на настанатата правна состојба Судот направи анализа на неколку уставни системи од опкружувањето (Устав на Република Србија, Устав на Република Хрватска, Устав на Црна Гора, Устав на Република Словенија и други) и утврди дека во ниту еден случај во претседателските системи претседателот на државата нема право на „второ вето“ на закон изгласан со потребно мнозинство. Притоа според мислењето на овој суд, Уставот на Република Србија („Службен гласник на Република Србија“ бр.98/2006 во член 113 ставови 3 и 4, за ваква состојба, има најпрецизна уреденост, во смисла дека указот го носи претседателот на Народното собрание, ако претседателот на Републиката, кој е должен да го прогласи повторно изгласаниот закон не донесе указ за прогласување, во рокот утврден со Уставот.
Судот, врз основа на направената анализа, по однос на оспорениот закон, од аспектите на поднесените иницијативи оцени дека не може да се доведе под сомнение по однос на неговата согласност со Уставот.
Според член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на колективните договори и другите прописи со Уставот и законите.
Според член 28 алинеја 1 од Деловникот, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.
Имајќи предвид дека Указот, како една од фазите во носење на законите, во себе не содржи уредувања на права и обврски за граѓаните, туку само е придружен акт со кој се потврдува, декларира, преку потписите на претседателот на Републиката и претседателот на Собранието дека еден закон е донесен по спроведена собраниска процедура и истиот може да се објави, Судот оцени дека Указот не е пропис, подобен за уставно-судска анализа. Впрочем, ова е став на Судот изразен во предметот У.бр.14/2020 година.
Оттаму, по однос на оспорениот указ, Судот оцени дека се исполнети условите за отфрлање на иницијативите согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот, бидејќи нема надлежност за оцена на акти кои немаат карактер на пропис во уставно-судска смисла.
Тргнувајќи од надлежноста на Судот определена во цитираната уставна одредба произлегува дека Судот не е надлежен да оценува законитост на закон, како што се бара во иницијативата на Ивица Ефремов и Ангеловски Стив; да оценува меѓусебна согласност на два закони или на закон со меѓународен договор; како што се бара во иницијативите на Тодор Петров и Солза Грчева, од каде произлегува дека и за овој дел од иницијативите се исполнети условите за нивно отфрлање согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение. Решението под точка 1 и точка 2 алинеја 2 е донесено едногласно, а под точка 2 алинеја 1 е донесено со мнозинство гласови.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска
Издвоено мислење по предметот У.бр.8/2019, У.бр.16/2019, У.бр.26/2019, У.бр.40/2019 и У.бр.47/2019