Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.88/2023, со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста на Законот за продажба на земјоделското земјиште во државна сопственост („Службен весник на Република Македонија” број 87/2013, 106/2013, 137/2013, 61/2015, 97/2015, 215/2015, 53/2016 и 51/2018), писмено го образложувамe нашето несогласување со следново
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. По повод иницијативата, поднесена од Игорчо Точев од Скопје, за поведување постапка за оценување на уставноста на Законот за продажба на земјоделското земјиште во државна сопственост („Службен весник на Република Македонија” број 87/2013, 106/2013, 137/2013, 61/2015, 97/2015, 215/2015, 53/2016 и 51/2018), Судот, на седницата одржана на 13.09.2023 година, со мнозинство гласови го донесе Решението У.бр.88/2023. Сметаме дека наводите во иницијативата беа основани затоа што оспорениот закон може уставно-правно да се проблематизира со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот, поради што гласавме против и со почит ја искажуваме нашата несогласност со аргументите од предметното решение.
2. Подносителот на иницијативата смета дека член 17 став 1 од Законот за земјоделското земјиште, како генерален закон (lex generalis), не предвидува земјоделското земјиште во државна сопственост да може да биде предмет на продажба, а со оспорениот закон како специјален закон (lex specialis), токму тоа се предвидува. Подносителот наведува дека член 56 од Уставот упатува со закон да се уредуваат начинот и условите под кои определени добра од општ интерес за Републиката можат да се отстапат на користење. Меѓутоа, Законот за земјоделското земјиште и во време кога е донесен, и во време на донесување на оспорениот закон, а и во време кога подносителот ја поднесува иницијативата, не дозволува продажба на земјоделското земјиште во државна сопственост, поради што оспорениот закон не е во согласност со наведениот член од Уставот, како и со принципот на владеење на правото изразен во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и правната сигурност на граѓаните бидејќи сите оние лица заинтересирани за купување на земјоделско земјиште во сопственост на Република Северна Македонија, можат да бидат доведени во заблуда дека истото е во слободен промет.
3. Како што веќе претходно и во други издвоени мислења го имаме истакнато својот став, разликата во мислењето што тука сакаме да ја издвоиме е од принципиелна и суштинска природа и се однесува на стандардот со уставна важност, односно во толкувањето на темелните вредности, принципи и норми на Уставот. Уставниот суд како чувар на Уставот е должен да се грижи за остварување на највисоките темелни вредности, начела и гаранции на уставниот поредок. Токму со своите толкувања Уставниот суд е тој којшто на темелните вредности, начела, уставните гаранции и норми им дава содржина, смисла, ги прецизира во нивните различни манифестации, имајќи ја предвид целовитоста на Уставот. Во конкретниот случај сметаме дека мнозинството судии имаше погрешен и неконзистентен пристап при толкувањето на оспорениот закон vis a vis темелната вредност на нашиот уставен поредок – владеењето на правото и член 56 од Уставот. Наспроти мнозинското толкување на оваа темелна вредност, нашиот став е јасен и конзистентен.
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 56 став 1 од Уставот сите природни богатства, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита.
Согласно член 56 став 3 од Уставот, со закон се уредуваат начинот и условите под кои определени добра од општ интерес за Републиката можат да се отстапат на користење.
Владеењето на правото претставува таква темелна вредност од која произлегуваат бројни начела и принципи коишто го формираат нејзиното битие, особено правната сигурност којашто подразбира законите да бидат во согласност со устав, а сите други прописи со устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок. Таа во суштина претставува вредност којашто има императив да ги гарантира, обезбедува и афирмира сите останати темелни вредности, уставни принципи, начела и норми.
Во однос на член 56 од Уставот, според наше длабоко уверување, уставното овластување на Собранието со законски решенија да ги операционализира уставните одредби од член 56, не значи и не може да значи овластување да се надминат таквите овластувања и да се пречекори уставната рамка на начин на кој законодавецот постапил донесувајќи ги Законот за изменување на Законот за земјоделското земјиште и Законот за продажба на земјоделското земјиште во државна сопственост.
Но, во конкретниов случај без уставен основ, Собранието како носител на законодавната власт излегува од рамките дадени и определени со Уставот, како највисок и врвен правен акт во Репубиката, предвидувајќи можност со измена на член 17 од Законот за земјоделско земјиште „Земјоделското земјиште во државна сопственост може да биде предмет на продажба под услови и на начин утврдени со закон“, донесувајќи истовремено и Закон за продажба на земјоделското земјиште во државна сопственост, со што прави повреда на уставната норма од член 56, а со тоа и повреда на член 51 и на темелната вредност на уставниот поредок владеењето на правото утврдена во член 8 алинеја 3 од Уставот.
Имено, со донесувањето на Законот за изменување на Законот за земјоделското земјиште, кој бил објавен на 17 јуни 2013 година во „Службен весник на Република Македонија” број 87/2013 и влегол во сила осмиот ден од денот на неговото објавување, односно на 25.06.2013 година, со кој е изменет член 17 став 1 од Законот за земјоделското земјиште, а по измената овој член уредува дека „Земјоделското земјиште во државна сопственост може да биде предмет на продажба под услови и на начин утврдени со закон“, за прв пат по донесувањето на овој закон се предвидува можноста за отуѓување преку продажба на државното земјоделско земјиште. Претходното законско решение било во целост усогласено со Уставот и изречно на императивен начин ја забранувало ваквата можност. Но, Собранието на истата седница, го донело и со конкретнава иницијатива оспорениот Закон за продажба на земјоделското земјиште во државна сопственост, со кој се уредува продажбата на земјоделското земјиште во државна сопственост на начин, постапка и услови согласно со овој закон, објавен, исто така на 17 јуни 2013 година во „Службен весник на Република Македонија” број 87/2013, а влезен во сила осмиот ден од денот на неговото објавување, односно на 25.06.2013 година.
За разлика од нас, мнозинството судии во предметното решение, но и во во расправата пред Судот, погрешно ги толкуваше уставните норми од член 56 од Уставот, сметајќи дека од определбата на уставотворецот во член 56 став 3 од Уставот, произлегува дека наведената уставна одредба се однесува на институтот „отстапување на користење”, при што Уставот децидно уредува дека начинот и условите под кои определени добра од општ интерес за Републиката, ќе можат да се отстапат на користење, е предмет на законско уредување, односно дека ваквото уредување во Уставот значи и овластување за Законодавецот со законски решенија да предвиди можност и за отуѓување на државното земјоделско земјиште по пат на продажба. Во својата аргументација мнозинството судии толкувањето на член 56 став 3 го прави со паралела наведувајќи го како пример Законот за концесии и јавно приватно партнерство со кој законодавецот го уредил начинот, постапката и општите услови за издавање концесии сврзани со добрата од општ интерес за Републиката. Мнозинството судии сметаа дека одредбата од член 56 став 3 од Уставот, не го уредува прашањето за отуѓување, односно продажба на земјоделското земјиште како добро од општ интерес што може да биде во приватна и државна сопственост, туку го уредува прашањето на отстапување на користење на определени добра од општ интерес за Републиката определувајќи дека начинот и условите ќе се уредат со закон. Според нивното мислење продажбата на земјоделско земјиште, односно овластувањето или забраната за негова продажба, не е предмет на уредување на Уставот со ниту една негова одредба. Во одбрана на своите стојалишта се повикуваа на член 16 од Законот за сопственост и други стварни права („Службен весник на Република Македонија” број 18/2001, 92/2008, 139/2009 и 35/2010), за кој аргументираа дека е во функција на операционализација на член 56 од Уставот. Имено, според член 16 став 1 од наведениот закон, сите природни богатства, растителниот и животинскиот свет, стварите во општа употреба, градежното земјиште, шумите и земјоделското земјиште, пасиштата и водите, како и стварите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се ствари (добра) од општ интерес за Републиката. Согласно член 16 став 2 од Законот, стварите кои врз основа на Уставот или со посебни закони се прогласени за ствари од општ интерес за Републиката можат да бидат предмет на правото на сопственост на државата односно на физички и правни лица. Според член 16 став 3 од Законот, облиците на сопственост врз градежното, земјоделското и шумското земјиште, пасиштата и водите се уредуваат со посебни прописи. Според член 16 став 4 од Законот, ствари во општа употреба се ствари во државна сопственост кои ги користат сите физички и правни лица, а според став 5 од истиот член, за стварите во општа употреба се грижи и со нив управува Република Македонија, ако поинаку не е определено со закон. Според член 16 став 6 од Законот, стварите од општ интерес за Републиката уживаат посебна заштита и правата врз нив можат да се ограничуваат согласно со закон. Воедно, член 16 став 7 од наведениот закон, уредува дека сo закон се уредуваат начинот и условите под кои определени ствари од општ интерес во државна сопственост можат да се отстапат на користење на физички и правни лица (концесија). Ако внимателно се анализира и правилно се толкуваат законските решенија на кои се повикаа мнозинството судии ќе се извлече заклучок дека и тие го следат словото и духот на Уставот, односно член 16 став 7 од Законот за сопственост и други стварни права, предвидува дека сo закон се уредуваат начинот и условите под кои определени ствари од општ интерес во државна сопственост можат да се отстапат на користење на физички и правни лица (концесија). Јасно се користи уставната определба од член 56 „определени ствари од општ интерес во државна сопственост можат да се отстапат на користење”!
Законот за земјоделското земјиште („Службен весник на Република Македонија” број 135/2007, 18/2011, 42/2011, 148/2011, 95/2012, 79/2013, 87/2013, 106/2013, 164/2013, 39/2014, 130/2014, 166/2014, 72/2015, 98/2015, 154/2015, 215/2015, 7/2016 и 39/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 161/2019, 178/2021 и 91/2023), во член 3 уредува дека „Земјоделското земјиште како добро од општ интерес за Републиката ужива посебна заштита и се користи под услови и на начин утврдени со овој закон”. Со истиот закон се пропишува дека земјоделското земјиште може да биде во државна и приватна сопствeност и го уредуваaт користењето, располагањето, заштитата и пренамената на земјоделското земјиште, како добро од општ интерес.
Според член 4 став 1 точка 1 од Законот за земјоделското земјиште, „користење” е право да се остварува употребната вредност на земјоделското земјиште од страна на сопствениците и сите други непосредни владетели на земјиштето, како што се закупците, а според точка 2 од истиот член, „располагање” е право земјоделското земјиште да се отуѓи со продажба, подарок или размена, да се даде под хипотека, како и да се даде на користење на други лица со закуп или плодоуживање. Според мнозинството судии со овој закон, покрај отстапувањето на користење, законодавецот со измена на истиот во член 17 шест години по донесувањето на законот, уредил дека земјоделското земјиште во државна сопственост може да биде предмет на продажба под услови и на начин утврдени со закон, за која цел законодавецот го донел сега оспорениот Закон за продажба на земјоделското земјиште во државна сопственост.
Мнозинството судии смета дека по својата содржина, правото на сопственост е дефинирано како право на држење, право на користење и право на располагање со одредена ствар што подразбира и право таа ствар сопственикот да ја отстапи на друг на користење, вклучително и да ја отуѓи. Со овие аргументи мнозинството судии, како неосновани ги оцени наводите од подносителот за спротивноста на целината на Законот за продажба на земјоделското земјиште во државна сопственост со Уставот, конкретно со член 56 став 3 од Уставот, посветен на правниот институт „отстапување на користење”, како составен дел на правото на располагање со одредена ствар.
Спротивно од стојалиштата на мнозинството судии, ние сметаме дека доколку правилно се толкува целината на член 56 од Уставот, јасно произлегува дека законодавецот немал уставно овластување со закон да предвиди можност за отуѓување на државното земјоделско земјиште по пат на продажба. Имено член 56 во Уставот е уреден во одделот „Основни слободи и права на човекот и граѓанинот“, во точката 4 „Основи на економските односи“. Тој член уредува дека сите природни богатства, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба, како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита. Согласно став 3 од истиот член, со закон се уредуваат начинот и условите под кои определени добра од општ интерес за Републиката можат да се отстапат на користење.
Неспорно е дека државното земјоделско земјиште и според Законот за земјоделско земјиште и според Законот за сопственост и други стварни права претставува добро од општ интерес, како што впрочем е утврдено и со Уставот, (член 3 од Законот за земјоделско земјиште предвидува дека „Земјоделското земјиште како добро од општ интерес за Републиката ужива посебна заштита и се користи под услови и на начин утврдени со овој закон”, а 16 став 1 од Законот за сопственост и други стварни права предвидува дека „сите природни богатства, растителниот и животинскиот свет, стварите во општа употреба, градежното земјиште, шумите и земјоделското земјиште, пасиштата и водите, како и стварите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се ствари (добра) од општ интерес”).
Исто така, неспорно е дека според член 4 став 1 точка 1. од Законот за земјоделското земјиште, „користење” е право да се остварува употребната вредност на земјоделското земјиште од страна на сопствениците и сите други непосредни владетели на земјиштето, како што се закупците, а според точка 2. од истиот член, „располагање” е право земјоделското земјиште да се отуѓи со продажба, подарок или размена, да се даде под хипотека, како и да се даде на користење на други лица со закуп или плодоуживање. Она што е спорно е толкувањето на правниот институт „отстапување на користење” кој во никаква смисла не може да значи право на отуѓување. Уставотворецот јасно и прецизно определил што законодавецот може со закон да операционализира за определени добра од општ интерес за Републиката во кои недвосмислено спаѓа и државното земјоделско земјиште, а тоа е да бидат отстапени на користење. Правната смисла на институтот „отстапување на користење” кој како правен режим врз стварите на кои се однесува значи неспоредливо посилен, построг, поограничувачки режим на власт врз стварите, споредено со правната смисла на институтот „располагање”, што јасно може да се воочи и од анализата на член 4 од Законот за земјоделско земјиште. Ограничувачката власт и режим да се остапи на „користење” е право да се остварува употребната вредност на земјоделското земјиште од страна на сопствениците и сите други непосредни владетели на земјиштето, како што се закупците, како што предвидел и законот. Уставот за овие добра од општ интерес предвидел само право да бидат „отстапени на користење”, но не и право да бидат предмет на „рaсполагање” што значи правен режим врз стварите на кои се однесува располагањето со поголема власт, односно со право стварта да може да се пренесе, отуѓи на друг. Отстапувањето на користење доколку правилно се толкува ја исклучува можноста за располагање, односно ја исклучува можноста за отуѓување. „Располагањето” за разлика од „отстапувањето на користење” значи право со стварта со која се располага (приватно земјоделско земјиште) да се владее, да се има неограничена власт и моќ, која ја вклучува моќта и власта да се отуѓи, продаде, но ваквата можност за државното земјоделско земјиште е исклучена и уставно е забранета! Тоа е правната смисла и разликата меѓу словото на Уставот од став 3 од член 56 и правото кое на неуставен начин законодавецот го нормирал создавајќи можност да се располага со државното земјоделско земјиште, вклучително и да се отуѓи со продажба, со што ги пречекорил уставните оластувања, и сериозно го повредил Уставот и тоа темелната вредност – владеење на правото, член 51 бидејќи оспорениот закон, како и измената и дополнувањето на Законот за земјоделско земјиште не се во согласност со Уставот, бидејќи во конкретниов случај законодавецот не го почитувал Уставот, а е должен на тоа, и го повредил член 56 од Уставот.
Повикувањето на мнозинството судии на поимот од член 4 од Законот за земјоделско земјиште „располагање”, во однос на правниот режим и власта над државното земјоделско земјиште е погрешен и неоснован. Располагањето со земјоделско земјиште се однесува на можноста да се располага со земјоделското земјиште од страна на приватните сопственици на такво земјиште, но не и на државата за земјоделското земјиште чиј сопственик е државата, за кој Уставот утврдил правен режим што е уставно дозволено, а тоа е „да биде отстапено само на користење”, но не и да биде предмет на отуѓување.
Во расправата по предметот, нашиот став беше дека доколку се прифати толкувањето на мнозинството судии на член 56 на начин на кој тие го толкуваат, тогаш со својата одлука и донесеното Решение, Уставниот суд смета дека уставно би било дозволено утре законодавецот да одлучи да го примени примерот со државното земјоделско земјиште на пример за Охридското, Преспанското, Дојранското Езеро (што секако претставуваат природно богатство на Републиката и добра во општ интерес), и отстапувањето на користење го толкува на начин на кој го толкуваа мнозинството судии, и врз основа на тоа да донесе закон за продажба на езерата, со законот да ги уреди начинот и условите за нивна продажба, и истите да ги отуѓи! Станува збор за уставноправен апсурд, целосно спротивен на словото, духот и намерата на уставотворецот.
Сметаме дека доколку мнозинството судии во уставно-судската оценка на оспорените закони пристапеше низ ваква призма, недвосмислено ќе утврдеше дека истите може и мора основано да се проблематизираат како несогласни со Уставот.
4. Во контекст на изнесеното, цениме дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на оспорениот Закон за продажба на земјоделското земјиште во државна сопственост („Службен весник на Република Македонија” број 87/2013), по сопствена иницијатива и на Законот за изменување на Законот за земјоделското земјиште („Службен весник на Република Македонија” број 87/2013) и суштински, конзистентно, да ја испита нивната уставна дозволеност и согласност со темелните вредности на Уставот – владеењето на правото, членовите 51 и 56 од Уставот, и истите да ги поништи.
Судии на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски
д-р Осман Кадриу