У.бр.31/2023

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.31/2023
Скопје, 5 јули 2023 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 14 став 1, член 27 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 5 јули 2023 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на:

-членовите 99, 100, 101 и 102 од Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Град Скопје” број 8/2005 и „Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 13/2006, 15/2014 и 7/2019);

-Автентично толкување на општи и посебни одредби на донесени урбанистички планови и урбанистичко-планска документација, дадено од Советот на Општина Кисела Вода на деветтата пленарна седница одржана на 26.04.2022 година, број 09-3617/9 од 26.04.2022 година, објавено на 27.05.2022 година во „Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 6/2022 и Решението на градоначалникот на Општина Кисела Вода, број 08-5203/7 од 27.05.2022 година за објава на Автентично толкување по барање број 09-2711/1 од 17.03.2022 година од група граѓани во врска со максималниот број на станбени единици кои може да се изградат во Општина Кисела Вода каде постои намена А1 домување.

2. СЕ ЗАПИРА извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на актите означени во точката 1 од ова решение.

3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Образложение

I

Подносителот, Друштво за градежништво, трговија и услуги Хоум Визион Дооел Скопје, преку полномошникот, адвокат Бобан Богдановски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива со која ја оспорува уставноста и законитоста на актот насловен како автентично толкување на општи и посебни одредби на 39 донесени урбанистички планови и урбанистичко-планска документација на Советот на Општина Кисела Вода, вклучително и Решението на градоначалникот за неговото објавување.

Според подносителот, автентичното толкување во кое се наведува дека не е јасно утврден максималниот број на станбени единици со намена А1-домување во станбени куќи, со што општите и посебните одредби на плановите и планската документација од точка 1 до точка 39, треба да се толкуваат така што максимален број на станбени единици со намена А1-домување во станбени куќи е 4 (четири), е во спротивност со начелото на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и член 51 од Уставот, според кој во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и секој е должен да ги почитува Уставот и законите, како и спротивен на Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија” број 32/2020) кој со член 24 став 3, упатува на задолжителна примена на Правилникот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 225/2020, 219/2021 и 104/2022) во кој се пропишани и класите на намена.

Подносителот наведува дека општините согласно член 22 став 1 точка 1. од Законот за локалната самоуправа, се надлежни за вршење на урбанистичко планирање, меѓутоа овој закон не предвидува право на советите на општините при вршењето на своите надлежности да вршат автентично толкување на општите акти. Наведува и дека со актуелниот Правилник за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија” број 225/2020, 219/2021 и 104/2022), кај објектите со класа на намена А1 – домување во куќи, не се предвидува ограничување на бројот на станбени единици, туку ограничувањето произлегува од параметрите на урбанистичкиот план за градежната парцела, односно дека во зависност од големината на градежната парцела објектот треба да ги задоволи барањата за обезбедување на паркинг простор, процент на изграденост, степен на искористеност итн. со што всушност се ограничува максималниот број на станбени единици што може да бидат изградени на една градежна парцела. Според подносителот, на определени локации максималниот број ќе може да достигне 5 до 6 станбени единици, но со оспорениот акт со кој се ограничува бројот на станбените единици, граѓаните на Општина Кисела Вода се ставаат во понеповолна положба од граѓаните на другите општини кои согласно новиот Правилник ќе бидат во можност на нивната парцела да изградат на пример 5 станбени единици.

Подносителот укажува дека такво ограничување на бројот на станбените единици кај класите со намена А1 домување било предвидено со стариот Правилник за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” број 142/2015, 217/2015, 222/2015, 228/2015, 35/2016, 99/2016, 134/2016, 33/2017 и 86/2018). Во тој правилник било уредено дека А1 домување во станбени куќи ги опфаќа сите видови станбени куќи со дворови: самостојни, двокуќи, куќи во низови, атриумски куќи и други, како градби со максимум четири (4) станбени единици, меѓутоа, со денот на влегувањето во сила на новиот правилник, стариот правилник престанал да важи, така што во примена е новиот Правилник за урбанистичко планирање, а неговата примена согласно член 197 став 1 од Правилникот, се однесува и на спроведувањето на урбанистички планови, урбанистичко-плански документации и урбанистичко-проектни документации донесени до денот на влегувањето во сила на овој правилник.

Според подносителот, оспореното автентично толкување е со значење дека класите на намена нема да се применуваат на начин пропишан со новиот правилник, туку на начин пропишан со стариот правилник со што Советот на Општината ги менува класите на намена, односно наметнува ограничување во однос на определена класа на намена со цел да врати во сила и да примени пропис којшто е вон сила, што е спротивно на уставно загарантираното начело на владеење на правото и правната сигурност на граѓаните од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Воедно, подносителот смета дека оспореното автентично толкување е во спротивност со член 9 став 2 од Уставот, според кој граѓаните пред Уставот и законите се еднакви, а со оспорениот акт граѓаните на Општина Кисела Вода се ставаат во понеповолна положба во однос на граѓаните од другите општини каде што деталните урбанистички планови се спроведуваат во согласност со новиот Правилник за урбанистичко планирање. Тој смета дека оспореното автентично толкување е во спротивност и со член 30 од Уставот, со кој се гарантира правото на сопственост бидејќи со ограничувањето на бројот на станбените единици се ограничува правото на градење, а со тоа индиректно се ограничува и правото на располагање со недвижноста, како и со член 52 став 4 од Уставот, според кој законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Од наведените причини, подносителот бара да се поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Автентичното толкување на Советот на Општина Кисела Вода, како и на Решението на градоначалникот на Општината за неговото објавување во службеното гласило на Општината. Воедно, со иницијативата се бара да се запре извршувањето на поединечните дејствија или акти коишто се преземени врз основа на оспореното автентично толкување.

II

На седницата Судот утврди дека Советот на Општина Кисела Вода, врз основа на член 36 став 1 точка 1. од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002) и член 110 од Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Општина Кисела вода” број 1/2020) на деветтата пленарна седница одржана на 26 април 2022 година, дал автентично толкување на општи и посебни одредби на донесени урбанистички планови и урбанистичко-планска документација, а градоначалникот на Општината донел Решение за објавување на автентичното толкување, и истото е објавено во „Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 6/2022.

Судот утврди и дека Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Град Скопје” број 8/2005 и „Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 13/2006, 15/2014 и 7/2019) содржи дел со наслов „Автентично толкување на општи акти” во кој се уредени членовите 99, 100, 101 и 102, чиишто содржини, но со нумерација како членови 107, 108, 109 и 110, се уредени и во пречистениот текст на Статутот на Општина Кисела Вода којшто е објавен во „Службен гласник на Општина Кисела Вода”, број 1/2020.

Судот, по сопствена иницијатива се впушти во разгледување на членовите 99, 100, 101 и 102 од Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Град Скопје” број 8/2005 и „Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 13/2006, 15/2014 и 7/2019) при што утврди дека во член 99 од Статутот на Општината (член 107 од пречистениот текст на Статутот) се уредува дека барање за автентично толкување на општ акт може да поднесат членовите на Советот, граѓаните од Општината, јавно претпријатие кое извршува дејност на подрачјето на Општината и државните органи кога потребата од автентично толкување настанала во врска со примената на актите во нивното работење, во член 100 од Статутот (член 108 од пречистениот текст на Статутот) дека барањето за давање на автентично толкување на општиот акт се поднесува до претседателот на Советот кој веднаш барањето го доставува до Комисија за Статут и прописи, дека во член 101 од Статутот (член 109 од пречистениот текст на Статутот) се уредува дека Комисијата за Статут и прописи по барањето за автентично толкување има право да побара мислење од работните тела на Советот и управните и административните органи на општината и дека според член 102 од Статутот на Општината (член 110 од пречистениот текст на Статутот) ако Комисијата за Статут и прописи оцени дека барањето за давање на автентично толкување е оправдано ќе изготви предлог на автентично толкување и ќе го достави до Советот на усвојување, а доколку оцени дека барањето за давање на автентично толкување, не е оправдано, Комисијата за Статут и прописи за тоа ќе поднесе Извештај до Советот кој одлучува по барањето и поднесениот извештај.

III

Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно член 14 став 1 од Деловникот на Уставниот суд, Уставниот суд може и сам да поведе постапка за оценување на уставноста на закон, односно уставноста и законитоста на пропис или друг општ акт.

Согласно член 27 став 1 од Деловникот на Судот, Уставниот суд може во текот на постапката, до донесувањето на конечна одлука, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на закон, друг пропис или општ акт чијашто уставност односно законитост ја оценува, доколку со неговото извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

Со предметната иницијатива се оспорува уставноста и законитоста на Автентичното толкување на Советот на Општина Кисела Вода, како и Решението за неговото објавување во службено гласило на Општината, донесено од градоначалникот на Општината.

Неуставноста и законитоста на оспорените акти подносителот ја образложува со наводи за отсуство на законско овластување за советите на општините при вршењето на своите надлежности да вршат автентично толкување на општите акти, дотолку повеќе што со даденото автентично толкување Советот на Општината менува класи на намена пропишани со новиот Правилник за урбанистичко планирање којшто согласно Законот за урбанистичко планирање е задолжителен за сите општини.

Постапувајќи по предметната иницијатива Судот утврди дека Советот на Општина Кисела Вода врз основа на член 36 став 1 точка 1. од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002) и член 110 од Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 1/2020) дава автентично толкување на општи и посебни одредби на донесени урбанистички планови и урбанистичко-планска документација, во кое наведува дека не е јасно утврден максималниот број на станбени единици со намена А1-домување во станбени куќи, по што Советот на Општината го изнесува автентичното толкување, коешто гласи „Општите и посебните одредби на плановите и планската документација од точка 1 до точка 39 треба да се толкуваат така што максималниот број на станбени единици со намена А1-домување во станбени куќи е 4 (четири)”.

Меѓутоа, Судот утврди дека Законот за локалната самоуправа воопшто не содржи одредба дека советите на општините можат да даваат автентично толкување на прописите коишто ги донесуваат. Имено, член 36 став 1 точка 1. од Законот, на кој се повикал Советот на Општината во оспорениот акт, уредува дека во надлежност на советот е да го донесува статутот на општината и други прописи, меѓутоа под други прописи се подразбираат прописите утврдени со закон, а како што уредува Законот во член 62 став 1 (прописи на советот) според кој во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.

Понатаму, Судот утврди дека Советот на Општина Кисела Вода го дал автентичното толкување и врз основа на член 110 од Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Општина Кисела вода” број 1/2020).

Од увидот во погоре наведениот службен гласник на Општината, Судот утврди дека во истиот е објавен пречистениот текст на Статутот на Општина Кисела Вода, каде во воведниот дел се наведува дека „Пречистениот текст на Статутот на Општина Кисела Вода ги опфаќа: Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Град Скопје” број 8/2005), Одлука за измени и дополнувања на Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 13/2006), Одлука за измена и дополнување на Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 15/2014), Одлука за измена и дополнување на Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 7/2019) и уште една Одлука за измена и дополнување на Статутот на Општина Кисела Вода во истиот „Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 7/2019.

Понатаму, Судот утврди дека Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Град Скопје” број 8/2005 и „Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 13/2006, 15/2014 и 7/2019) содржи дел со наслов „Автентично толкување на општи акти” во кој се уредени членовите 99, 100 101 и 102, коишто во пречистениот текст на Статутот на Општина Кисела Вода, се нумерирани како членови 107, 108, 109 и 110. Во оспорениот акт, Советот на Општина Кисела Вода се повикал на член 110 од пречистениот текст на Статутот, којшто е всушност член 102 од Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Град Скопје” број 8/2005 и „Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 13/2006, 15/2014 и 7/2019).

Што се однесува до Статутот на Општина Кисела Вода, неспорно е дека Советот на Општината е надлежен да го донесува, притоа законодавецот во член 7 став 2 од Законот за локалната самоуправа уредил дека предмет на уредување со статутот на општината е: организацијата и работењето на органите на општината, организацијата и работењето на комисиите на советот; вршењето на работите од членот 20 на овој закон; начинот на информирање на граѓаните; случаите на исклучување на јавноста од седниците на советот; начинот и постапката за доставување претставки и предлози за работата на органите на општината и постапување по нив; начинот на организирање јавни трибини, спроведување анкети и прибирање предлози од граѓаните; начинот на извршување на обврските од областа на одбраната во воена состојба, како и други прашања од значење за локалната самоуправа.

Во конкретниот случај, Судот констатира дека предмет на уредување со Статутот на Општина Кисела Вода, е и автентично толкување на општи акти преку членовите 99, 100, 101 и 102 од Статутот (во пречистениот текст на Статутот, нумерирани како членови 107, 108, 109 и 110) иако од Законот за локалната самоуправа не произлегува овластување на совет на општина да дава автентично толкување на прописите коишто ги донесува, ниту Законот упатува на можност во друг акт (статут или деловник на општина) да се предвиди автентично толкување на општи акти, од кои причини Уставниот суд согласно член 14 став 1 од Деловникот на Судот по сопствена иницијатива го покрена прашањето за уставноста и законитоста на членовите 99, 100, 101 и 102 од Статутот на Општина Кисела Вода со оглед дека нивното уредување во Статутот на Општината, е без законски основ, следствено и спротивно на принципот на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Имајќи предвид дека автентичното толкување е дадено врз основа на една од погоре наведените одредби на Статутот, во однос на кои Судот изразува сомнеж за нивната уставност и законитост, за Судот, тоа е доволна причина за да го покрене прашањето и за уставноста и законитоста на конкретно даденото автентично толкување коешто е предмет на оспорување со иницијативата.

Меѓутоа, Судот, сепак се впушти во анализа и во однос на самото автентично толкување како правен институт, од формален и материјален аспект, вклучително и од аспект на правните импликации коишто произлегуваат за граѓаните од конкретно оспорениот акт со иницијативата.

Според правната теорија автентично толкување на пропис или негова одредба може да дава само тој кој го донел прописот, за што треба да има легитимно овластување и легитимно пропишана процедура за таа цел. Притоа, со автентичното толкување не смее да се измени суштината на правната норма и да се воведуваат нови елементи во нормата, односно не смее да се излезе надвор од границите на веќе утврдената содржина на нормата којашто се толкува и што е објективна цел на прописот и причините за неговото донесување, па на тој начин во пракса да се користи како метод за измена на прописот, сè со цел да се задоволат поединечни интереси или влијание врз исходот од конкретни постапки кои се водат пред надлежните органи. Воедно, актот во кој се изнесува автентичното толкување мора да ги содржи одредбите од општиот акт коишто се толкуваат во нивниот изворен облик, по што следува текстот со кој се објаснува како таа одредба треба да се подразбере. По даденото автентично толкување се смета дека нормата го има значењето што ѝ го дава автентичното толкување од денот на донесувањето на нормата, а не од денот на објавувањето на автентичното толкување (ретроактивно дејство). Токму поради неговото ретроактивно дејство, автентичното толкување мора да биде исклучиво со цел да се овозможи полесна примена на нормата преку нејзиното појаснување, но никако со ефект на создавање на нова норма која би имала ретроактивно дејство, што не е во согласност со уставното начело на владеење на правото.

Ненаведувањето на содржината на нормата којашто се толкува (во оспореното автентично толкување не се наведени содржините на општите и посебните одредби во однос на кои Советот се впуштил да ги толкува и тоа без законски основ) не може да даде јасна претстава дали автентичното толкување навистина се дава со цел да се појаснат или дообјаснат постојните содржини на нормите заради полесна нивна примена или овој институт се користи за други цели несвојствени за овој правен институт и правно недозволени (да се измени суштината на нормата).

Оспореното автентично толкување уредува дека во општите и посебните одредби на детални урбанистички планови и урбанистичко-плански документации (наброени во оспорениот акт), не е јасно утврден максималниот број на станбени единици со намена А1 домување во станбени куќи, по што Советот на Општината го изнесува автентичното толкување, наведувајќи дека „Општите и посебните одредби на плановите и планската документација од точка 1 до точка 39 треба да се толкуваат така што максималниот број на станбени единици со намена А1 домување во станбени куќи е 4 (четири)”.

Од содржината на текстот со кој се објаснува како тие одредби треба да се подразберат во примената, Судот утврди дека Советот на Општината, всушност толкува класи на намена (А1 – домување во станбени куќи) содржани во пропис којшто го донесува министерот за транспорт и врски, а утврди и дека толкувањето всушност упатува на примена на класите на намена при спроведувањето на урбанистичките планови и урбанистичките плански документации за територијата на Општина Кисела Вода, на начин којшто не е предвиден со актуелниот Правилник за урбанистичкото планирање, туку на начин предвиден со претходен правилник којшто престанал да важи.

Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија” број 32/2020 и 111/2023) во член 24 став 1, уредува дека со Правилникот за урбанистичко планирање се пропишуваат стандардите и нормативите за урбанистичко планирање и се дефинираат принципите, начелата и методите за рационално планирање на одржливи населби и градби за уредување и користење на просторот, методите и техниките на урбанистичкото планирање, правното дејство на планските одредби, системот на класи на намени, како и сите заштитни или генеративни стандарди што го обезбедуваат исполнувањето на целите и начелата на урбанистичкото планирање уредени со овој закон.

Законот, во член 24 став 2 утврдува што особено се уредува со Правилникот за урбанистичко планирање, и тоа: 1. поблиската содржина, форма и начин на графичка обработка на урбанистички планови и урбанистичките проекти од овој закон, како и на составните делови на урбанистичките планови и проекти; 2. начинот на одредување на видот на урбанистичкиот план и видот на урбанистичкиот проект што е соодветен за уредување на соодветни ситуации; 3. стандарди и нормативи за урбанистичко планирање со планирање на градежно земјиште, формирање на градежни парцели, систем на класи на намени и детална класификација на намени во урбанистичкото планирање и правила за компатибилност и комплементарност на намени, регулаторни линии и плански одредби со правно дејство, урбанистички параметри: максимален дозволен процент на изграденост, максимален дозволен коефициент на искористеност и минимален процент на озеленетост на градежното земјиште за различните класи на намени, типови на градби и просторни планерски единици, густина на населеност, параметри за висина и архитектонска пластика и други, планирање на стационарен и динамички сообраќај, нормативи за обезбедување на непречено движење и пристапност на лица со инвалидитет, стари лица и деца, нормативи за урбано зеленило согласно со Законот за урбано зеленило, инфраструктури, енергетско однесување на урбаното ткиво и градбите и други стандарди и нормативи што произлегуваат од целите и начелата на урбанистичкото планирање уредени со овој закон итн.

Воедно, Законот за урбанистичко планирање со член 24 став 3, децидно уредува дека при изработување, донесување и спроведување на урбанистичките планови и урбанистичките проекти, задолжително се применува Правилникот за урбанистичко планирање, а со став 4 на наведениот член, е уредено дека Правилникот за урбанистичко планирање го пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, по извршена стручна расправа.

Министерот за транспорт и врски во септември 2020 година го донел сега актуелниот Правилник за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 225/2020, 219/2021 и 104/2022). Со член 11 од Правилникот (методолошки начела за применување на Правилникот за урбанистичко планирање), се пропишува дека при вршењето на работите на изработка, донесување и спроведување на урбанистички планови и урбанистички проекти, како и за следењето на нивното применување и одржувањето и употребата на просторот се применуваат одредбите од овој правилник.

Во Правилникот, како преодна и завршна одредба е пропишан член 197 којшто уредува дека:

(1) Класификацијата на видови на градби и намени од член 77 од овој правилник дадена во Прилог на овој правилник, ќе се применува во спроведувањето на урбанистички планови, урбанистичко плански документации и урбанистичко проектни документации донесени до денот на влегувањето во сила на овој правилник. (2) Во случаите од ставот (1) од овој член, каде што ознаките за класите на намени или намени во плановите и планските документации не се совпаѓаат со ознаките во овој правилник, нивното спроведување со проектна документација (урбанистички проект и/или основен проект), ќе се врши согласно дадените текстуални описи на видовите на градби, дејности, содржини, активности и намени.

Воедно, со член 198 од преодните и завршни одредби на Правилникот се уредува дека со денот на влегувањето во сила на овој правилник престанува да важи Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” број 142/2015, 217/2015, 222/2015, 228/2015, 35/2016, 99/2016, 134/2016, 33/2017 и 86/2018).

Од увидот во содржината на новиот Правилник за урбанистичко планирање, Судот утврди дека кај објектите со класа на намена А1 домување во куќи, не се предвидува ограничување на бројот на станбени единици, како што тоа било предвидено со претходниот Правилник за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање којшто не е во важност. Имено, според стариот Правилник, системот на класи на намени е составен од шест групи на класи на намени, а за предметната класа на намена било предвидено дека: А1 домување во станбени куќи ги опфаќа сите видови станбени куќи со дворови: самостојни, двокуќи, куќи во низови, атриумски куќи и други, како градби со максимум четири (4) станбени единици.

Во конкретниот случај, а со автентичното толкување коешто го дава Советот на Општината, токму тоа се предвидува односно дека „Општите и посебните одредби на плановите и планската документација од точка 1 до точка 39 треба да се толкуваат така што максималниот број на станбени единици со намена А1 домување во станбени куќи е 4 (четири)“.

Советот на Општината го користи институтот автентично толкување со цел да не ги применува класите на намена на начин пропишан со новиот Правилник за урбанистичко планирање, туку на начин пропишан со претходниот правилник, којшто со донесување на новиот правилник, престанал да важи. Општините се надлежни да вршат урбанистичко планирање на просторот, а советот на општината е надлежен да ги донесува урбанистичките планови, меѓутоа таа надлежност не подразбира селективна примена на Правилникот за урбанистичко планирање, ниту отстапување од истиот со воспоставување на правила по сопствено видување и толкување, туку негова задолжителна примена така како што е пропишан.

Според Судот, ваквиот нормативен потег на Советот на Општината, не само што е без законски основ, туку дополнително ги загрозува легитимните очекувања на граѓаните – жители на Општина Кисела Вода и нивната правна сигурност дека и тие ќе можат подеднакво како и останатите граѓани да ги остваруваат правата и правните интереси согласно Законот за урбанистичко планирање и Правилникот за урбанистичко планирање.

Имајќи го предвид погоре изнесеното, Судот смета дека оспореното автентично толкување, не е во согласност со уставниот принцип на владеење на правото и правната сигурност на граѓаните од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, член 9 став 2 од Уставот според кој граѓаните пред Уставот и законите се еднакви и член 51 од Уставот според кој во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и секој е должен да ги почитува Уставот и законите и не е во согласност со Законот за локалната самоуправа и Законот за урбанистичко планирање.

Со иницијативата како оспорен пропис, е опфатен и актот – Решение за објава на Автентичното толкување од градоначалникот на Општината. По својот карактер оспореното решение претставува едностран процесен и темпорален акт, чие правно дејство се реализирало со конкретното регулирање на правната ситуација, а тоа е објавување на автентичното толкување, со што е исцрпен во примената, а како таков, овој оспорен акт ги нема карактеристиките на акт подобен за уставно-судска оцена (да содржи општи норми на однесување, да уредува односи на субјектите во правото на општ начин и да утврдува права и обврски на неопределен круг на субјекти во правото). Меѓутоа, имајќи предвид дека оспореното решение е во директна врска со оспорениот акт – автентичното толкување, Судот оцени дека и овој оспорен акт треба да ја следи правната судбина на оспореното автентично толкување во однос на кој Судот изрази основан сомнеж за неговата уставност и законитост.

Имајќи го предвид сето погоре изнесено, пред Судот со основ се постави прашањето за уставноста и законитоста на членовите 99, 100, 101 и 102 од Статутот на Општина Кисела Вода („Службен гласник на Град Скопје” број 8/2005 и „Службен гласник на Општина Кисела Вода” број 13/2006, 15/2014 и 7/2019), како и за уставноста и законитоста на Автентичното толкување дадено од Советот на Општина Кисела Вода, вклучително и Решението на градоначалникот за неговото објавување. Поради можност од настанување на штетни последици, а согласно член 27 од Деловникот на Уставниот суд, Судот одлучи да ја запре примената на спорните одредби од Статутот на Општината, како и да го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените акти со иницијативата, до донесувањето на конечната одлука.

IV

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска

* * *

Gjykata Kushtetue e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të Dobrilla Kacarska, kryetare e Gjykatës, dhe gjykatësve Naser Ajdari, mr. Tatjana Vasiq-Bozaxhieva, Elizabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, dr. Darko Kostadinovski dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, neni 14 paragrafi 1, neni 27 dhe neni 71 të Rregullores së Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 70/1992 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 202/2019, 256/2020 dhe 65/2021), në seancën e mbajtur më 5 korrik 2023, miratoi

A K T V E N D I M

1. INICOHET procedura për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së:

-neneve 99, 100, 101 dhe 102 të Statutit të Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e Qytetit të Shkupit” numër 8/2005 dhe “Gazeta Zyrtare e Komunës së Kisella Vodës” numër 13/2006, 15/2014 dhe 7/2019);

– Interpretimi autentik i dispozitave të përgjithshme dhe të veçanta të planeve urbanistike dhe dokumentacionit urbanistik të miratuar, dhënë nga Këshilli i Komunës Kisella Vodë në seancën e nëntë plenare të mbajtur më 26.04.2022, me numër 09-3617/9, datë 26.04. 2022, botuar më 27.05.2022 në “Gazetën Zyrtare të Komunës së Kisella Vodës” numër 6/2022 dhe Aktvendimin e kryetarit të Komunës së Kisella Vodës, numër 08-5203/7, nga 27.05.2022 për botimin e Interpretimit autentik pas kërkesës me numër 09-2711/1 të datës 17.03.2022 nga një grup qytetarësh lidhur me numrin maksimal të njësive të banimit që mund të ndërtohen në Komunën e Kisella Vodës ku ka për qëllim banim A1.

2. NDALOHET realizimi i akteve individuale dhe i veprimeve të kryera në bazë të akteve të përcaktuara në pikën 1 të këtij aktvendimi.

3. Ky vendim do të botohet në Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut”.

Arsyetim

I

Parashtruesi, Shoqëria për ndërtim, tregti dhe shërbime Houm Vizion ShPKNJP Shkup, përmes ndihmësit, avokatit Boban Bogdanovski nga Shkupi, ka dërguar iniciativë në Gjykatën Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut për kontestimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së aktit të titulluar si interpretimi autentik i dispozitave të përgjithshme dhe të veçanta të 39 planeve urbanistike dhe dokumentacionit urbanistik të miratuar të Këshillit të Komunës së Kisella Vodës, përfshirë edhe Aktvendimin e kryetarit të komunës për publikimin e tij.

Sipas parashtruesit, interpretimi autentik ku theksohet se numri maksimal i njësive të banimit me qëllim A1-banim në ndërtesat e banimit nuk është përcaktuar qartë, pra dispozitat e përgjithshme dhe të veçanta të planeve dhe dokumentacionit të planifikimit nga pika 1 deri në pikën 39, duhet interpretuar ashtu që numri maksimal i njësive të banimit me qëllim A1-banim në shtëpi banimi është 4 (katër), është në kundërshtim me parimin e sundimit të së drejtës nga neni 8 paragrafi 1 alineja 3 të Kushtetutës dhe neni 51 i Kushtetuta, sipas së cilës në Republikën e Maqedonisë së Veriut ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën, dhe të gjitha rregullat tjera me Kushtetutën dhe ligjet dhe secili është i obliguar të respektojë Kushtetutën dhe ligjet, si dhe në kundërshtim me Ligjin për planifikim urbanistik (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 32/2020) e cila me nenin 24 paragrafi 3 i referohet zbatimit të obligueshëm të Rregullores për planifikim urbanistik (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 225/2020, 219/2021 dhe 104/2022) ku janë përcakton edhe klasat e dedikimit.

Parashtruesi thekson se në pajtim me nenin 22 paragrafi 1 pika 1 të Ligjit për Vetëqeverisje Lokale, komunat janë kompetente për planifikimin urbanistik, mirëpo ky ligj nuk parasheh të drejtën e këshilleve të komunave gjatë kryerjes së kompetencave të tyre të kryejnë interpretim autentik të akteve të përgjithshme. Po ashtu thuhet se me Rregulloren aktuale për planifikim urbanistik (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 225/2020, 219/2021 dhe 104/2022), për objektet me klasën e dedikimit A1 – banim në shtëpi, nuk parshihet kufiri i numrit të njësive të banimit, por kufizimi rrjedh nga parametrat e planit urbanistik për parcelën ndërtimore, pra që në varësi të madhësisë së parcelës ndërtimore, ndërtesa duhet të plotësojë kërkesat për sigurimin e hapësirës së parkimit, përqindjen e ndërtimit, shkallën e shfrytëzimit etj. me çka në fakt kufizohet numri maksimal i njësive të banimit që mund të ndërtohen në një parcelë ndërtimi. Sipas parashtruesit, në lokacione të caktuara numri maksimal do të mund të shkojë nga 5 deri në 6 njësi banimi, por me aktin e kontestuar që kufizon numrin e njësive të banimit, qytetarët e Komunës së Kisella Vodës janë vënë në pozitë më pak të favorshme se sa qytetarët e komunave të tjera, të cilët sipas rregullores së re do të mund të ndërtojnë, për shembull, 5 njësi banimi në parcelën e tyre.

Parashtruesi i kërkesës thekson se një kufizim i tillë i numrit të njësive të banimit në klasat me qëllim të banimit A1 ishte paraparë me Rregulloren e vjetër për standardet dhe normat për planifikim urbanistik (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 142/2015, 217/ 2015, 222/2015, 228 /2015, 35/2016, 99/2016, 134/2016, 33/2017 dhe 86/2018). Në atë rregullore ishte rregulluar që banimi A1 në shtëpitë e banimit përfshin të gjitha llojet e shtëpive të banimit me oborre: shtëpi individuale, shtëpi dyshe, shtëpi në kolona, shtëpi atriumi dhe të tjera, si ndërtesa me maksimum katër (4) njësi banimi, megjithatë me ditën e hyrjes në fuqi të rregullores së re, rregullorja e vjetër ka pushuar së vlejturi, kështu që është në fuqi Rregullorja e re për planifikim urbanistik dhe zbatimi i saj në pajtim me nenin 197 paragrafi 1 i Rregullores i referohet edhe zbatimit të planeve urbanistike, dokumentacionit urbanistik dhe dokumentacionit urbanistik projektues të miratuar deri në ditën e hyrjes në fuqi të kësaj rregulloreje.

Sipas parashtruesit, interpretimi autentik i kontestuar nënkupton se klasat e dedikimit nuk do të zbatohen në mënyrën e përcaktuar me rregulloren e re, por në mënyrën e përcaktuar me rregulloren e vjetër, me të cilën Këshilli i Komunës i ndryshon klasat e dedikimit, respektuvisht fut kufizim në lidhje me një klasë të caktuar me qëllim të rikthimit në fuqi dhe zbatimit të një rregulloreje që është jashtë fuqisë, e cila është në kundërshtim me parimin e garantuar me kushtetutë të sundimit të së drejtës dhe sigurisë juridike të qytetarëve nga neni 8 paragrafi 1 alineja 3 të Kushtetutës.

Njëkohësisht, parashtruesi konsideron se interpretimi autentik i kontestuar është në kundërshtim me nenin 9 paragrafi 2 të Kushtetutës, sipas të cilit qytetarët janë të barabartë para Kushtetutës dhe ligjeve, ndërsa me aktin e kontestuar qytetarët e Komunës së Kisella Vodës vendosen në një pozitë më të pavolitshme në krahasim me qytetarët e komunave tjera, ku zbatohen planet detale urbanistike në përputhje me Rregulloren e re për planifikim urbanistik. Ai konsideron se interpretimi autentik i kontestuar bie ndesh edhe me nenin 30 të Kushtetutës, i cili garanton të drejtën e pronës, sepse kufizimi i numrit të njësive të banimit kufizon të drejtën për ndërtim, dhe në këtë mënyrë indirekt kufizohet edhe e drejta e disponimit me patundshmërinë, si dhe me nenin 52 paragrafin 4 të Kushtetutës, sipas të cilit ligjet dhe aktet nënligjore nuk mund të kenë veprim prapaveprues, përveç përjashtimit, në rastet kur është më e favorshme për qytetarët.

Për arsyet e cekura, parashtruesi kërkon inicimin e procedurës për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së Interpretimit autentik të Këshillit të Komunës së Kisella Vodës, si dhe Aktvendimit të Kryetarit të Komunës për botimin e tij në Gazetën Zyrtare të komunës. Në të njëjtën kohë, iniciativa synon të ndalojë realizimin e veprimeve ose akteve individuale që janë ndërmarrë në bazë të interpretimit autentik të kontestuar.

II

Gjykata në seancë konstatoi se Këshilli i Komunës së Kisella Vodës, në bazë të nenit 36 paragrafi 1 pika 1, të Ligjit për Vetëqeverisje Lokale (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 5/2002) dhe Neni 110 i Statutit të Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e Komunës së Kisella Vodës” numër 1/2020) në seancën e nëntë plenare të mbajtur më 26 prill 2022, ka dhënë një interpretim autentik të dispozitave të përgjithshme dhe të veçanta të planeve të miratuara urbanistike dhe dokumentacionit urbanistik, dhe kryetari i Komunës ka miratuar Aktvendim për publikimin e interpretimit autentik dhe i njëjti është botuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës Kisella Vodë” me numër 6/2022.

Gjykata gjithashtu ka përcaktuar se Statuti i Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e Qytetit të Shkupit” numër 8/2005 dhe “Gazeta Zyrtare e Komunës së Kisella Vodës” numër 13/2006, 15/2014 dhe 7/2019 ) përmban një seksion të titulluar “Interpretimi autentik” i akteve të përgjithshme” në të cilin janë rregulluar nenet 99, 100, 101 dhe 102, përmbajtja e të cilave, por e numëruar si nenet 107, 108, 109 dhe 110, është rregulluar edhe në tekstin e spastruar të Statutit të Komunës së Kisella Vodës, i cili është publikuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës Kisella Vodë”, numër 1/2020.

Gjykata, me iniciativë të saj, filloi shqyrtimin e neneve 99, 100, 101 dhe 102 të Statutit të Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e qytetit të Shkupit” numër 8/2005 dhe “Gazeta Zyrtare e Komunës së Kisela Vodës” numër 13/2006, 15/2014 dhe 7/2019) ku u konstatua se në nenin 99 të Statutit të Komunës (neni 107 i tekstit të spastruar të Statutit) është rregulluar që kërkesa për interpretim autentik i një akti të përgjithshëm mund të bëhet nga anëtarët e këshillit, qytetarët e komunës, një ndërmarrje publike që ushtron veprimtari në rajonin e komunës dhe organet shtetërore kur lindi nevoja për një interpretim autentik në lidhje me zbatimin e akteve në punën e tyre, në nenin 100 të Statutit (neni 108 i tekstit të spastruar të Statutit) se kërkesa për dhënien e një interpretimi autentik të aktit të përgjithshëm i paraqitet kryetarit të Këshillit, i cili ia paraqet menjëherë kërkesën Komisioni për Statut dhe Rregulla, se në nenin 101 të Statutit (neni 109 i tekstit të spstruar të Statutit) është rregulluar që Komisioni për Statut dhe Rregulla pas kërkesës për interpretim autentik ka të drejtë të kërkojë mendim nga trupat punues të Këshillit dhe organet drejtuese dhe administrative të komunës dhe atë sipas nenit 102 të Statutit të Komunës (neni 110 i tekstit të spastruar të Statutit) nëse Komisioni për Statut dhe Rregulla vlerëson se kërkesa për sigurimin e një interpretimi autentik është i arsyetuar, do të përgatisë propozimin për interpretim autentik dhe do t’ia paraqesë Këshillit për miratim, dhe nëse vlerëson se kërkesa për dhënien e interpretimit autentik nuk është e justifikuar, Komisioni për Statut dhe Rregulla për atë do të parashtrojë Raport në Këshillin i cili vendos për kërkesën dhe raportin e paraqitur.

III

Sipas nenit 8 paragrafi 1 alineja 3 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, sundimi i të drejtës është vlerë themelore e rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Sipas nenit 51 të Kushtetutës, në Republikën e Maqedonisë së Veriut ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën, dhe të gjitha rregulloret tjera me Kushtetutë dhe me ligj, dhe secili është i obliguar të respektojë Kushtetutën dhe ligjet.

Sipas nenit 110 paragrafi 2 i Kushtetutës, Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut vendos për pajtueshmërinë e rregulloreve të tjera dhe marrëveshjeve kolektive me Kushtetutën dhe ligjet.

Në bazë të nenit 14 paragrafi 1 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese, Gjykata Kushtetuese mund të iniciojë vetë procedurën për vlerësimin e kushtetutshmërisë së një ligji, përkatësisht kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së një rregulli ose akti tjetër të përgjithshëm.

Në bazë të nenit 27 paragrafi 1 të Rregullores së Gjykatës, Gjykata Kushtetuese gjatë procedurës, deri në marrjen e vendimit përfundimtar, mund të marrë vendim për ndalimin e realizimit të akteve individuale ose veprimeve që janë ndërmarrë në bazë të ligjit, një rregulloreje tjetër ose një akti të përgjithshëm, i cili vlerëson kushtetutshmërinë, pra ligjshmërinë e tij, nëse realizimi i tij mund të sjellë pasoja të vështira për t’u hequr.

Iniciativa në fjalë konteston kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e Interpretimit autentik të Këshillit të Komunës së Kisella Vodës, si dhe Vendimin për publikimin e tij në Gazetën Zyrtare të Komunës, të miratuar nga kryetari i Komunës.

Parashtruesi shpjegon antikushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e akteve të kontestuara duke pretenduar mungesën e autorizimit ligjor për këshillat e komunave në ushtrimin e kompetencave të tyre për të kryer interpretimin autentik të akteve të përgjithshme, aq më tepër që me interpretimin autentik të dhënë, Këshilli i Komunës ndryshon klasat e dedikimit të përcaktuara me Rregulloren e re për planifikim urbanistik, e cila në pajtim me Ligjit për planifikim urbanistik është e detyrueshme për të gjitha komunat.

Gjykata, duke vepruar sipas iniciativës në fjalë, konstatoi se Këshilli i Komunës së Kisella Vodës në bazë të nenit 36 paragrafi 1 pika 1 të Ligjit për Vetëqeverisje Lokale (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 5/2002) dhe neni 110 i Statutit të Komunës Kisella Vodë (“Gazeta Zyrtare e Komunës Kisella Vodë” nr. 1/2020) jep një interpretim autentik të dispozitave të përgjithshme dhe të veçanta të planeve urbanistike dhe dokumentacionit urbanistik të miratuar, ku thuhet se nuk është përcaktuar qartë maksimumi i numrit të njësive të banimit me qëllim A1-banim në shtëpi banimi, pas së cilës Këshilli i Komunës paraqet interpretimin autentik, i cili thotë “Dispozitat e përgjithshme dhe të veçanta të planeve dhe dokumentacionit të planit nga pika 1 deri në pikën 39 duhet të interpretohen në mënyrë që numri maksimal i njësive të banimit me qëllim A1-banim në shtëpi banimi është 4 (katër)”.

Megjithatë, Gjykata konstatoi se Ligji për Vetëqeverisjen Lokale nuk përmban fare dispozitë që këshillat e komunave mund të japin interpretim autentik të rregullave që miratojnë. Konkretisht, neni 36 paragrafi 1 pika 1 të Ligjit, të cilit i referohet Këshilli i Komunës në aktin kontestues, përcakton se është në kompetencë të këshillit që të miratojë statutin komunal dhe rregullat tjera, por me rregullore të tjera nënkuptohen rregullat e përcaktuara me ligj, dhe të përcaktuara me ligj në nenin 62 paragrafi 1 (rregullat e këshillit) sipas të cilave në kryerjen e punëve në kompetencë të tij këshilli miraton rregulla, përkatësisht: statutin, programet, planet, vendimet dhe rregulla të tjera të përcaktuara me ligj.

Më tej, Gjykata konstatoi se Këshilli i Komunës Kisella Vodë ka dhënë interpretimin autentik në bazë të nenit 110 të Statutit të Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e Komunës Kisella Vodë” numër 1/2020).

Nga këqyrja e gazetës zyrtare të lartëpërmendur të Komunës, Gjykata konstatoi se në të është publikuar teksti i rishikuar i Statutit të Komunës së Kisella Vodës, ku në pjesën hyrëse thuhet se “Teksti i rishikuar i Statutit të Komunës së Kisella Vodës përfshin: Statutin e Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e Qytetit të Shkupit” numër 8/2005), Vendimi për ndryshime dhe plotësime në Statutin e Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e Komunës Kisella Vodë” numër 13/2006), Vendimi për ndryshimin dhe plotësimin e Statutit të Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e Komunës Kisella Vodë” numër 15/2014), Vendim për ndryshimin dhe plotësimin e Statutit të Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e Komunës së Kisella Vodës” numër 7/2019) dhe një Vendim tjetër për ndryshimin dhe plotësimin e Statutit të Komunës së Kisella Vodës në të njëjtën “Gazetë Zyrtare të Komunës së Kisela Vodës” numër 7/2019.

Më tej, Gjykata konstatoi se Statuti i Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e Qytetit të Shkupit” numër 8/2005 dhe “Gazeta Zyrtare e Komunës së Kisella Vodës” numër 13/2006, 15/2014 dhe 7/ 2019) përmban një pjesë me titull “Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” në të cilin janë rregulluar nenet 99, 100, 101 dhe 102, të cilat në tekstin e rishikuar të Statutit të Komunës Kisella Vodë, numërohen si nenet 107, 108, 109 dhe 110. Në aktin e kontestuar, Këshilli i Komunës Kisella Vodë thirret për nenin 110 të tekstit të rishikuar të Statutit, që në fakt është neni 102 i Statutit të Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e Qytetit të Shkupit” numër 8/2005 dhe “Gazeta Zyrtare e Komunës së Kisella Vodës” numër 13/2006, 15/2014 dhe 7/2019).

Sa i përket Statutit të Komunës së Kisella Vodës, është e padiskutueshme se Këshilli i Komunës është kompetent për miratimin e tij, ndërsa ligjvënësi në nenin 7 paragrafi 2 të Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale përcakton që lënda e rregullimit me statuti të komunës është: organizimi dhe funksionimi i organeve të komunës, organizimi dhe funksionimi i komisioneve të këshillit; kryerjen e detyrave nga neni 20 i këtij ligji; mënyra e informimit të qytetarëve; rastet e përjashtimit të publikut nga seancat e këshillit; mënyrën dhe procedurën e paraqitjes së peticioneve dhe propozimeve për punën e organeve komunale dhe veprimin sipas tyre; mënyrën e organizimit të forumeve publike, kryerjes së anketave dhe mbledhjes së propozimeve nga qytetarët; mënyrën e kryerjes së detyrimeve në fushën e mbrojtjes në gjendje lufte, si dhe çështje të tjera me rëndësi për vetëqeverisjen lokale.

Në rastin konkret, Gjykata thekson se objekt i rregullimit me Statutin e Komunës Kisella Vodë është edhe interpretimi autentik i akteve të përgjithshme përmes neneve 99, 100, 101 dhe 102 të Statutit (në tekstin e spastruar të Statutit , të numëruar si nenet 107, 108, 109 dhe 110) edhe pse Ligji për Vetëqeverisjen Lokale nuk e autorizon këshillin e komunës që të ofrojë interpretim autentik të rregullit që ai miraton, e as ligji nuk i referohet mundësisë në një akti tjetër (statuti ose rregullorja e punës së komunës) për të dhënë një interpretim autentik të akteve të përgjithshme, për të cilat, në pajtim me nenin 14 paragrafi 1 të Rregullores së Gjykatës, me iniciativën e saj, ngriti çështjen e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së neneve 99, 100, 101 dhe 102 të Statutit të Komunës së Kisella Vodës, duke pasur parasysh se rregullimi i tyre në Statutin e Komunës është pa bazë ligjore, rrjedhimisht dhe në kundërshtim me parimin e sundimit të së drejtës nga neni 8 paragrafi 1 alineja 3 të Kushtetutës.

Duke pasur parasysh se interpretimi autentik është dhënë në bazë të njërës prej dispozitave të Statutit të lartpërmendura, në lidhje me të cilën Gjykata shpreh dyshime për kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e tyre, për Gjykatën, kjo është një arsye e mjaftueshme për të ngritur çështjen e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së interpretimi të caktuar autentik që është objekt kontestimi me iniciativën.

Megjithatë, Gjykata vazhdoi të bënte një analizë në lidhje me vetë interpretimin autentik si institut juridik, nga aspekti formal dhe material, duke përfshirë edhe nga aspekti i implikimeve juridike që lindin për qytetarët nga akti konkretisht i kontestuar me iniciativën.

Sipas teorisë juridike, interpretimi autentik i një rregulloreje apo dispozite të saj mund të jepet vetëm nga personi që ka miratuar rregulloren, për të cilën ai duhet të ketë autorizim legjitim dhe një procedurë të përcaktuar legjitime për këtë qëllim. Në të njëjtën kohë, interpretimi autentik nuk duhet të ndryshojë thelbin e normës juridike dhe të futë elemente të reja në normë, respktivisht të mos shkojë përtej kufijve të përmbajtjes tashmë të përcaktuar të normës që interpretohet dhe asaj që është qëllimi objektiv i rregullores dhe arsyet e miratimit të saj, pra në atë mënyrë në praktikë të përdoret si metodë për ndryshimin e rregullores, e gjitha kjo me qëllim të përmbushjes së interesave individuale ose ndikimit në rezultatin e procedurave specifike të zhvilluara pranë organeve kompetente. Në të njëjtën kohë, akti në të cilin paraqitet interpretimi autentik duhet të përmbajë dispozitat e aktit të përgjithshëm që interpretohen në formën e tyre origjinale, të ndjekura nga teksti që shpjegon se si duhet interpretuar ajo dispozitë. Pas interpretimit autentik të dhënë, norma konsiderohet se ka kuptimin që i ka dhënë interpretimi autentik nga dita e miratimit të normës, e jo nga dita e publikimit të interpretimit autentik (efekti prapaveprues). Pikërisht për shkak të efektit të tij prapaveprues, interpretimi autentik duhet të jetë ekskluzivisht për të mundësuar zbatimin më të lehtë të normës përmes sqarimit të saj, por në asnjë mënyrë me efekt të krijimit të një norme të re që do të kishte efekt prapaveprues, e cila nuk është në përputhje me parimin kushtetues të sundimit të së drejtës.

Mosdeklarimi i përmbajtjes së normës që interpretohet (në interpretimin autentik të kontestuar nuk theksohen përmbajtjet e dispozitave të përgjithshme dhe të veçanta në lidhje me të cilat Këshilli mori përsipër të interpretonte dhe atë pa bazë ligjore) nuk mund të japë ide të qartë nëse interpretimi autentik realisht po jepet për të sqaruar apo shpjeguar më tej përmbajtjen ekzistuese të normave për shkak të zbatimit më të lehtë të tyre, ose ky institut përdoret për qëllime të tjera jo karakteristike për këtë institut juridik dhe ligjërisht të palejueshme (për të ndryshuar esencën e normës).

Në interpretimin autentik të kontestuar thuhet se në dispozitat e përgjithshme dhe të veçanta të planeve të detajuara urbanistike dhe dokumenteve urbanistike (të shënuara në aktin e kontestuar), nuk është përcaktuar qartë numri maksimal i njësive të banimit me qëllim banimin A1 në shtëpitë e banimit, sipas të cilit. Këshilli Komunal paraqet interpretimin autentik, ku shprehet se “Dispozitat e përgjithshme dhe të veçanta të planeve dhe dokumentacionit të planit nga pika 1 deri në pikën 39 duhet të interpretohen në mënyrë që numri maksimal i njësive të banimit me qëllim banimin A1 në shtëpitë e banimit të jetë 4 (katër )”.

Nga përmbajtja e tekstit që shpjegon se si duhen kuptuar ato dispozita në zbatim, Gjykata konstatoi se Këshilli i Komunës në fakt interpreton klasat e qëllimit (A1 – banim në shtëpi banimi) të përfshira në një rregullore të miratuar nga ministri i Transportit dhe Lidhjeve dhe përcaktoi se interpretimi në të vërtetë i referohet zbatimit të klasave të qëllimit në zbatimin e planeve urbanistike dhe dokumenteve urbanistike për territorin e Komunës Kisella Vodë, në mënyrë që nuk parashikohet me Rregulloren aktuale për planifikim urbanistik, por në mënyrën e parashikuar nga një rregullore paraprake që ka pushuar së vlejturi.

Ligji për planifikim urbanistikë (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr. 32/2020 dhe 111/2023) në nenin 24 paragrafi 1, rregullon që me Rregulloren për planifikim urbanistik të përcaktohen standardet dhe normat për planifikim urbanistik dhe të përcaktohen parimet dhe metodat e planifikimit racional të vendbanimeve dhe ndërtimeve të qëndrueshme për rregullimin dhe shfrytëzimin e hapësirës, metodat dhe teknikat e planifikimit urbanistik, efekti juridik i dispozitave të planifikimit, sistemi i klasave të përdorimeve, si dhe të gjitha mbrojtjet ose standardet gjeneruese që sigurojnë përmbushjen e qëllimeve dhe parimeve të planifikimit urbanistikës të rregulluara me këtë ligj.

Ligji, në nenin 24 paragrafi 2, përcakton se çfarë rregullohet në veçanti me Rregulloren për planifikim urban, përkatësisht: 1. përmbajtjen më të afërt, formën dhe mënyrën e përpunimit grafik të planeve dhe projekteve urbanistike nga ky ligj, si dhe pjesët përbërëse të planeve dhe projekteve urbanistike; 2. mënyra e përcaktimit të llojit të planit urbanistik dhe llojit të projektit urbanistik që është i përshtatshëm për rregullimin e situatave të përshtatshme; 3. standardet dhe normat për planifikimin urbanistik me planifikimin e tokës ndërtimore, formimin e parcelave ndërtimore, sistemin e klasave të dedikimeve dhe klasifikimin e detajuar të dedikimeve në planifikin urbanistik dhe rregullat për përputhshmërinë dhe plotësimin e dedikimeve, linjat rregullatore dhe dispozitat e planifikimit me efekt juridik, parametrat urbanistike: përqindja maksimale e lejuar e sipërfaqes së ndërtuar, koeficienti maksimal i lejuar i shfrytëzimit dhe përqindja minimale e gjelbërimit të tokës ndërtimore për klasa të ndryshme përdorimesh, llojet e ndërtesave dhe njësive të planifikimit hapësinor, dendësia e popullsisë, lartësia dhe parametrat e plastikës arkitektonike dhe të tjera, planifikimi i trafikut të palëvizshëm dhe dinamik, normat për sigurimin e lëvizjes së qetë dhe qasshmërisë së personave me aftësi të kufizuara, të moshuarve dhe fëmijëve, normat për gjelbërimin urban në përputhje me Ligjin për gjelbërimin urban, infrastrukturat, sjelljen energjetike të strukturës urbane dhe ndërtimeve dhe të tjera standarde dhe norma që rrjedhin nga qëllimet dhe parimet e planifikimit urbanistik të rregulluara me këtë ligj etj.

Njëkohësisht Ligji për planifikim urbanistik me nenin 24 paragrafi 3 rregullon në mënyrë decide se me rastin e realizimit, miratimit dhe zbatimit të planeve urbanistike dhe projekteve urbanistike detyrimisht zbatohet Rregullorjat për Planifikim Urbanistik dhe me paragrafin 4 të nenit në fjalë, rregullohet se Rregulloren për Planifikim Urbanistik e përcakton ministri i cili udhëheq me organin e administratës shtetërore përgjegjës për kryerjen e punëve në fushën e planifikimit hapësinor, pas mbajtjes të debatit profesionist.

Në shtator të vitit 2020, ministri i Transportit dhe Lidhjeve miratoi Rregulloren aktuale të planifikimit urbanistik (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 225/2020, 219/2021 dhe 104/2022). Me nenin 11 të Rregullores (parimet metodologjike për zbatimin e Rregullores së Planifikimit Urbanistik) përcakton se gjatë kryerjes së punëve për zhvillimin, miratimin dhe zbatimin e planeve urbanistike dhe projekteve urbanistike, si dhe për monitorimin e zbatimit të tyre dhe mirëmbajtjen dhe shfrytëzimin e hapësirës zbatohen dispozitat e kësaj rregulloreje.

Në Rregullore, si dispozitë kalimtare dhe përfundimtare, është paraparë neni 197, i cili rregullon se:

(1) Klasifikimi i llojeve të ndërtimeve dhe dedikimeve nga neni 77 i kësaj rregulloreje i dhënë në shtojcën e kësaj rregulloreje do të zbatohet në zbatimin e planeve urbanistike, dokumentacionit urbanistik dhe dokumentacionit të projektit urbanistik të miratuar deri në ditën e hyrjes në fuqi të kësaj rregulloreje. (2) Në rastet nga paragrafi (1) i këtij neni, kur emërtimet për klasat e përdorimeve ose qëllimeve në planet dhe dokumentacionin e planit nuk përputhen me përcaktimet në këtë rregullore, zbatimi i tyre me dokumentacionin e projektit (projekt urbanistik dhe/ose projekti bazë ), do të kryhet në pajtim me përshkrimet e dhëna tekstuale të llojeve të ndërtimeve, veprimtarive, përmbajtjeve, aktiviteteve dhe dedikimeve.

Në të njëjtën kohë, në nenin 198 të dispozitave kalimtare dhe përfundimtare të Rregullores thuhet se Rregullorja për standardet dhe normat për planifikim urbanistik (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 142/2015, 217/ 2015, 222/2015, 228/2015, 35/2016, 99/2016, 134/2016, 33/2017 dhe 86/2018).

Nga shqyrtimi i përmbajtjes së Rregullores së re për Planifikim Urbanistik, Gjykata konstatoi se për objektet me qëllim të klasës A1 banim në shtëpi, nuk ka kufizim në numrin e njësive të banimit, siç ishte paraparë me Rregulloren e mëparshme për standarde dhe norma për planifikim urbanistik e cila nuk është në fuqi. Gjegjësisht, sipas Rregullores së vjetër, sistemi i klasave të përdorimeve përbëhet nga gjashtë grupe të klasave të dedikimeve dhe për klasën në fjalë të dedikimit ishte përcaktuar se: Banimi A1 në shtëpitë e banimit përfshin të gjitha llojet e shtëpive të banimit me oborre: individuale, shtëpi dyshe, shtëpi në nivele, shtëpi atriumesh dhe të tjera, si ndërtime me maksimum katër (4) njësi banimi.

Në rastin konkret dhe me interpretimin autentik të dhënë nga Këshilli i Komunës, pikërisht kjo është parashikuar, pra që “Dispozitat e përgjithshme dhe të veçanta të planeve dhe dokumentacionit planor nga pika 1 deri në pikën 39 të interpretohen në mënyrë që numri maksimal i njësive të banimit me qëllim strehimin A1 në shtëpi banimi të jetë 4 (katër)”.

Këshilli i Komunës e shfrytëzon institutin e interpretimit autentik për të mos zbatuar klasat e dedikimit në mënyrën e përcaktuar me Rregulloren e re për planifikim urbanistik, por në mënyrën e përcaktuar me rregulloren e mëparshme, e cila ka pushuar së vlejturi me miratimin e rregullores së re. Komunat janë kompetente për planifikimin urban të hapësirës dhe këshilli i komunës është kompetent për miratimin e planeve urbanistike, mirëpo kjo kompetencë nuk nënkupton zbatimin selektiv të Rregullores për planifikim urbanistik dhe as shmangie nga ajo duke vendosur rregulla sipas vizionit dhe interpretimit individual, por zbatimi i tij i detyrueshëm siç është parashikuar.

Sipas Gjykatës, kjo lëvizje normative e Këshillit të Komunës jo vetëm që është pa bazë ligjore, por kërcënon edhe pritjet legjitime të qytetarëve – banorë të Komunës së Kisella Vodës dhe sigurinë e tyre juridike që do të mund të realizojnë të drejtat dhe interesat juridike në mënyrë të drejtë sikur edhe qytetarët e tjerë në pajtim me Ligjit për planifikim urbanistikë dhe Rregullores për planifikim urbanistikë.

Duke marrë parasysh sa më sipër, Gjykata vlerëson se interpretimi autentik i kontestuar nuk është në përputhje me parimin kushtetues të sundimit të së drejtës dhe sigurinë juridike të qytetarëve nga neni 8 paragrafi 1 alineja 3 të Kushtetutës, neni 9 paragrafi 2 i Kushtetuta sipas së cilës qytetarët para Kushtetutës dhe ligjeve janë të barabartë dhe neni 51 i Kushtetutës sipas të cilit në Republikën e Maqedonisë së Veriut ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën dhe të gjitha rregullat tjera me Kushtetutën dhe me ligjin dhe secili është i obliguar të respektojë Kushtetutën dhe ligjet dhe nuk është në përputhje me Ligjin për Vetëqeverisje Lokale dhe Ligjin për planifikim urbanistik.

Me iniciativën si rregull i kontestuar është përfshirë akti – Aktvendimi për publikimin e Interpretimit autentik nga kryetari i Komunës. Aktvendimi i kontestuar për nga karakteri i tij paraqet një akt të njëanshëm procedural dhe kohor, efektin juridik të të cilit e ka realizuar rregullimi specifik i gjendjes juridike, e që është publikim i interpretimit autentik, me shka është shterur në zbatimin e tij, dhe si i tillë, ky akt i kontestuar nuk ka karakteristikat e një akti të përshtatshëm për vlerësim kushtetues-gjyqësor (të përmbajë norma të përgjithshme të miratimit, të rregullojë marrëdhëniet e subjekteve të së drejtës në mënyrë të përgjithshme dhe të vendosë të drejta dhe obligime të një rrethi të pacaktuar subjektet në drejtësi). Megjithatë, duke marrë parasysh se aktvendimi i kontestuar lidhet drejtpërdrejt me aktin e kontestuar – interpretimin autentik, Gjykata vlerësoi se ky akt i kontestuar duhet të ndjekë edhe fatin juridik të interpretimit autentik të kontestuar në lidhje me të cilin Gjykata ka shprehur dyshime bazë për kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e tij.

Duke marrë parasysh gjithçka që u tha më lart, çështja e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së neneve 99, 100, 101 dhe 102 të Statutit të Komunës së Kisella Vodës (“Gazeta Zyrtare e Qytetit të Shkupit” numër 8/2005 dhe “Gazeta Zyrtare e Komunës së Kisella Vodës” numër 13/2006, 15/2014 dhe 7/2019), si dhe për kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e Interpretimit autentik të dhënë nga Këshilli i Komunës Kisella Vodë, përfshirë edhe Aktvendimin e kryetarit për publikimin e tij. Për shkak të mundësisë së pasojave të dëmshme, dhe në përputhje me nenin 27 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese, Gjykata vendosi ndalimin e zbatimit të dispozitave kontestuese të Statutit të Komunës, si dhe ndalimin e realizimiz të akteve ose veprimeve individuale që janë ndërmarrë në bazë të akteve kontestuese me iniciativë, deri në miratimin e vendimit përfundimtar.

IV

Në bazë të lartëpërmendurës, Gjykata vendosi si në dispozitivin e këtij aktvendimi.

 

KRYETARE
e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut
Dobrilla Kacarska