У.бр.32/2022

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 20 април 2023 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 9 став 6 во делот „и лицата ангажирани врз основа на договор за дело и/или авторски договор” од Правилникот за минимални технички, просторни, финансиски и кадровски услови за добивање дозвола за радио и телевизиско емитување („Службен весник на Република Mакедонија” бр.172/2014 и бр.76/2015).

2. Трговското радиодифузно друштво „Радио Канал 77” од Штип, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 9 став 6 од Правилниот означен во точката 1 од ова решение.

Подносителот на иницијативата го оспорува член 9 став 6 од Правилникот за минимални технички, просторни, финансиски и кадровски услови за добивање дозвола за радио и телевизиско емитување („Службен весник на Република Mакедонија” бр.172/2014 и бр.76/2015), донесен од Советот на агенцијата за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги.

Подносителот на иницијативата ја цитира оспорената одредба и наведува дека таквото определување што се подразбира под поимот „вработени лица” е противзаконско од причини што оспорениот правилник е донесен врз основа на член 62 став 6 од Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, како законска одредба, така што во член 3 од истиот закон се дадени дефинициите на одредени изрази во смисла на овој закон и значењето кое го имаат, при што во Законот не е определено значењето на изразот „вработени лица”, туку тоа е направено со оспорената одредба од Правилникот. За споредба, во член 3 точка 27 од ЗААВМУ е определено значењето на терминот „членови на семејство”, а во смисла на одредбите на тој закон, при што тој термин е определен поинаку отколку со член 2 од Законот за семејството, во кој закон „семејството е животна заедница на родители и деца и други роднини, ако живеат во заедничко домаќинство”. Оваа компарација е заради укажување дека во ЗААВМУ не е определено значењето на терминот „вработено лице”, па потребно е под тоа да се смета она лице кое како такво е определено со Законот за работни односи и Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност, односно определувањето да е на ниво на закон, а не на подзаконски акт што е во спротивност со законот.

Во понатамошниот текст, подносителот ги цитира член 4, член 5 став 1 точка 3 и член 13 од Законот за работни односи, како и членовите 1 и 2 од Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност и наведува дека од цитираните законски одредби произлегува дека под вработено лице се смета физичко лице кое склучилo договор за вработување, на што упатува и законската терминологија согласно Законот за работни односи, односно сето останато се смета за невработено лице согласно законската терминологија според Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност.

Понатаму, подносителот на иницијативата смета дека терминот „вработено лице” определено со оспорената одредба од член 9 став 6 од Правилникот, е определено спротивно на определеното во Законот и опстојувањето на таквата одредба во правниот поредок го нарушува начелото на уставност и законитост на подзаконските акти, во случајот со Правилникот како таков.

Според подносителот на иницијативата, опстојувањето на таквата незаконска одредба е неуставно бидејќи одредбата е спротивна на членовите 8, 9, 32, 50, 51 и 55 од Уставот, па на тој начин се создава нееднаква и дискриминирачка положба на правните субјекти на пазарот, при што едни со склучување на договор за вработување, со плаќање на придонеси од задолжително пензиско и здравствено осигурување, персонален данок, плата и додатоци и надоместоци на плата, данок на личен доход и останато се повеќе оптоварени, а другите растоварени со склучување на договор за дело или авторски договор, така што ги избегнуваат обврските за плаќање на некои од погоре наведените законски пропишани обврски.

Со таквата одредба се поттикнува нерамноправноста на пазарот и претприемништвото, но и на пазарот на трудот, односно се внесува нерамноправен третман и на радиодифузерите како работодавачи и меѓу лицата вработени со договор за вработување и оние со договор за дело или авторски договор, ставајќи ги во повластена положба оние кои имаат ангажирано лица со договор за дело и авторски договор во однос на оние кои имаат работници како вработени лица согласно Законот за работни односи како исправна и законска уредена категорија.

Поради сето горенаведено, подносителот на иницијативата бара да се поведе постапка по оваа иницијатива и согласно член 112 од Уставот на Република Северна Македонија да се поништи со правно дејство еx tunc или да се укине со правно дејство ex nunc на оспорената одредба, по сопствена проценка.

3. Судот на седницата утврди дека во член 9 став 6 од Правилникот за минимални технички, просторни, финансиски и кадровски услови за добивање дозвола за радио и телевизиско емитување („Службен весник на Република Mакедонија” бр.172/2014 и бр.76/2015) е предвидено:

Како вработени лица, се сметаат лицата во редовен работен однос со полно работно време кај радиодифузерот и лицата ангажирани врз основа на договор за дело и/или авторски договор.

4. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот на Ре­публика Север­на Македонија, Устав­ниот суд одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Од изнесените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија, која се остварува, покрај другото, така што законите мораат да бидат во согласност со Уставот, сите други прописи со Уставот и законите и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Член 4 став 1 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Mакедонија” бр.62/2005, 3/2006, 3/2006, 44/2006, 66/2006, 16/2007, 57/2007, 77/2007, 106/2008, 161/2008, 63/2009, 114/2009, 130/2009, 149/2009, 10/2010, 16/2010, 50/2010, 52/2010, 58/2010, 124/2010, 132/2010, 158/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 52/2012, 13/2013, 25/2013, 54/2013, 170/2013, 187/2013, 34/2014, 106/2014, 113/2014, 145/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 74/2015, 129/2015, 167/2015, 27/2016, 134/2016, 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Mакедонија” бр.110/2019, 90/2020, 267/2020, 151/2021, 288/2021) предвидува дека овој закон се применува врз работните односи меѓу работодавачите кои имаат седиште или престојувалиште во Република Северна Македонија и кај нив вработените работници, кога работата постојано се врши на територијата на Република Северна Македонија, како и во случаите кога работодавачот привремено ќе го упати работникот на работа во странство.

Согласно член 5 став 1 точка 1 од Законот за работните односи „Работниот однос” е договорен однос меѓу работникот и работодавачот во кој работникот доброволно се вклучува во организираниот процес на работа кај работодавачот, за плата и други примања, лично непрекинато ја извршува работата според упатствата и под надзор на работодавачот.

Според точка 2 од истата одредба „Работник” е секое физичко лице кое е во работен однос врз основа на склучен договор за вработување. Во точка 3 се предвидува дека „Работник на определено работно време” значи лице со договор за вработување склучен непосредно помеѓу работодавачот и работникот, каде што истекот на договорот за вработување е определен од објективни услови и тоа доаѓањето на одреден датум, завршување на одредена задача или појавата на одреден настан. Согласно точка 4 „Работник на неопределено работно време” значи лице со договор за вработување на неопределено време.

Во член 13 став 1 од Законот за работните односи се предвидува дека со потпишување на договорот за вработување се заснова работен однос меѓу работникот и работодавачот. Согласно став 2 од истата одредба правата, обврските и одговорностите врз основа на вршењето на работата од работниот однос и вклучување во задолжителното социјално осигурување врз основа на работниот однос, започнуваат да се остваруваат со денот на стапувањето на работникот на работа, договорени во договорот за вработување. Во став 3 се предвидува дека работодавачот е должен да поднесе пријава/одјава (електронски образец М1/М2 испечатен од системот на Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија) за работникот во задолжително социјално осигурување (пензиско и инвалидско, здравствено и осигурување во случај на невработеност), во согласност со посебните прописи, во Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија, по електронски пат или непосредно во Агенцијата со приложување на ППР образец, овластување на овластено лице со список за лица кои ги пријавува/одјавува, во кое се наведени името, презимето и ЕМБГ, како и бројот на договорот за вработување и датумот на склучување на договорот за вработување, еден ден пред работникот да стапи на работа, а за итни и неодложни работи, најмалку еден час пред работникот да стапи на работа. Заверена фотокопија од пријавата или извод од компјутерски запис од информацискиот систем на Агенцијата му се врачува на работникот во рок од три дена од денот на стапувањето на работа.

Со став 4 од истата одредба е предвидено дека Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија, Фондот на пензиското и инвалидското осигурување на Македонија и Фондот за здравствено осигурување на Република Северна Македонија се должни да водат и трајно да ја чуваат евиденцијата на пријавите и одјавите во социјално осигурување и на барање на лицето да му издадат податоци за состојбата и промените во врска со социјалното осигурување на работникот. Според став 5, Агенцијата за вработување на Република Македонија, Фондот на пензиското и инвалидското осигурување на Македонија и Фондот за здравствено осигурување на Република Северна Македонија, вршат размена на податоците во врска со социјалното осигурување.

Со член 1 од Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност („Службен весник на Република Mакедонија” бр.37/1997, 4/1998, 14/1999, 25/2000, 101/2000, 50/2001, 7/2002, 25/2003, 37/2004, 4/2005, 50/2006, 29/2007, 88/2007, 102/2008, 142/2008, 144/2008, 161/2008, 162/2008, 50/2010, 88/2010, 171/2010, 51/2011, 86/2011, 11/2012, 80/2012, 114/2012, 153/2012, 39/2014, 44/2014, 44/2014, 112/2014, 113/2014, 56/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 27/2016, 119/2016, 21/2018, 113/2018 и „Службен весник на Република Северна Mакедонија” бр. 124/2019, 89/2020, 103/2021, 274/2022) се определува дека со овој закон се уредуваат прашањата за размена на трудот, правата и обврските на работодавачите, невработените лица, други лица кои бараат работа и државата, во врска со вработувањето и осигурувањето во случај на невработеност и други прашања од значење за вработувањето.

Во член 2 од Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност е определено значењето на одделни изрази што се користат за потребите на Законот. Така под „невработено лице” е лице кое не е вработено, активно бара работа и ги исполнува условите предвидени со овој закон.

Согласно член 619 од Законот за облигационите односи („Службен весник на Република Mакедонија” бр.18/2001, 78/2001, 4/2002, 59/2002, 5/2003, 84/2008, 81/2009, 161/2009, 23/2013, 123/2013 и „Службен весник на Република Северна Mакедонија” бр.89/2020; 215/2021) со договор за дело вршителот на работата се обврзува да изврши определена работа, како што е изработка или поправка на некој предмет или извршување на некоја физичка или интелектуална работа и слично, а нарачувачот се обврзува за тоа да му плати надомест.

Од анализата на цитираните законски одредби произлегува дека на работникот кој заснова работен однос, склучува со својот работодавач договор за вработување. Тоа е договор со чија помош едно лице се ангажира да работи за сметка на друго лице за определен надомест, односно доброволно да се вклучува во организираниот процес на работа кај работодавачот, за плата и други примања, но и лично непрекинато да ја извршува работата според упатствата и под надзор на работодавачот.

Значи, работниот однос се заснова исклучиво со потпишување на договорот за вработување меѓу работникот и работодавачот и не постои друга правна основа или која било друга форма на договор.

Во Законот за работните односи прецизно е утврдено кога започнуваат да се остваруваат правата, обврските и одговорностите врз основа на вршењето на работата од работниот однос и вклучувањето во задолжителното социјално осигурување пензиско и инвалидско, здравствено и осигурување во случај на невработеност. Тоа е денот на стапување на работникот на работа. Денот на стапување на работникот на работа обично се одредува и треба да биде утврден во договорот за вработување, бидејќи и во член 28 став 1, точка 2 од Законот за работните односи, е утврдено дека во својата содржина договорот за вработување опфаќа „датум на стапување на работа“.

Работодавачот е должен да го пријави, односно одјави работникот во задолжително социјално осигурување (пензиско и инвалидско, здравствено и осигурување во случај на невработеност), во согласност со посебните прописи, во Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија. Тоа може да го направи по електронски пат или непосредно во Агенцијата. Работодавачот има законска обврска претходно наведеното да го направи пред работникот да стапи на работа. Тоа значи пред денот утврден во договорот за вработување.

За разлика од договорот за вработување, договорот за дело е регулиран со Законот за облигационите односи и истиот се врши надвор од рамките на дејноста на работодавачот, вршителот на работата го сноси ризикот од работењето, може да го довери извршувањето на работата на трето лице и трае привремено, односно е еднократно до извршувањето на работата, а додека пак, авторските договори се дел од авторските права и се регулирани со Законот за авторско право и други сродни права. Предмет на авторски договор е преносот на одредено авторско право на сопственост во целост или делумно, со или без надомест, како ексклузивно или неексклузивно право, просторно ограничено или неограничено.

Во член 6 од Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги („Службен весник на Република Mакедонија” бр.184/2013, 13/2014, 44/2014, 101/2014, 132/2014, 13/2016, 142/2016, 132/2017, 168/2018, 248/2018 и „Службен весник на Република Северна Mакедонија” бр.27/2019, 154/2019, 42/2020, 90/2020, 140/2020, 2/2021, 48/2021, 77/2021) се утврдени надлежностите на Агенцијата, според став 1 точка 6 од истата одредба Агенцијата во согласност со овој закон ги донесува актите кои произлегуваат од овој закон.

Во член 18 од Законот, покрај другите надлежности на Советот е утврдено дека тој ги донесува подзаконските акти кои произлегуваат од овој закон.

Член 20 став 1 алинеја 11 од истиот закон предвидува дека директорот на Агенцијата ги предлага подзаконските акти што се од надлежност на Советот, а член 62 став 6 предвидува дека за обезбедување на телевизиско или радио емитување покрај условите и обврските пропишани во овој закон, радиодифузерот треба да исполнува посебни минимални технички, просторни, финансиски и кадровски услови во зависност од програмскиот формат, пропишани со подзаконски акт донесен од страна на Агенцијата.

Според член 22 став 1 од Законот, стручните, нормативно-правните, управните, управно-надзорните, материјално-финансиските, сметководствените, информатичките и другите работи на Агенцијата ги врши стручна служба чија внатрешна организација, делокруг на работа и услови за вработување поблиску се уредуваат со актите за внатрешна организација и систематизација на работите и задачите, согласно со Законот за работните односи.

Од анализата на целината на Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги и наведените одредби од истиот закон, произлегува дека во рамките на надлежностите утврдени со Законот, Агенцијата, ги донесува актите кои произлегуваат од овој закон и истите треба да бидат во согласност со Законот за работните односи.

Советот на агенцијата во рамките на надлежностите утврдени во Законот, покрај другите надлежности ги донесува подзаконските акти кои произлегуваат од овој закон.

Оспорената одредба донесена од страна на Советот на агенцијата гласи „Како вработени лица, се сметаат лицата во редовен работен однос со полно работно време кај радиодифузерот и лицата ангажирани врз основа на договор за дело и/или авторски договор”.

Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Од анализата на оспорената одредба од Правилникот, vis a vis наведените уставни и законски норми, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на Правилникот со член 8 став 1 алинеја 3, член 51 од Уставот и со член 5 од Законот за работните односи, на кои се повикува подносителот на иницијативата.

Имајќи ја предвид содржината на член 22 став 1 од Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, која упатува на примена на Законот за работните односи, произлегува дека актите за внатрешна организација и систематизација на работите и задачите на Агенцијата мора да бидат во согласност со Законот за работните односи. Советот на Агенцијата не може да уредува законска материја, туку може само да операционализира и доуредува одредени законски одредби, а со оспорениот дел од член 9 став 6 од Правилникот, Советот на Агенцијата фактички уредува односи кои се надвор од Законот за работните односи, со тоа што покрај одредбите од Законот за работните односи, се повредува и член 22 став 1 од Законот за аудио и аудиовизуелни медимумски услуги.

Оттука, произлегува дека оспорениот дел од одредбата на член 9 став 6 од Правилникот се доведува под сомнение по однос на нејзината согласност со наведените уставни одредби. Со оглед на тоа што Советот на Агенцијата со оспорениот дел од член 9 став 6 од Правилникот, ги пречекорил, односно ги надминал своите надлежности предвидени во Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, на начин што во оспорената одредба предвидел нова категорија која не влегува во категоријата на вработени лица, што претставува уставна предиспозиција, и која како таква воопшто не егзистира во Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги ниту во Законот за работните односи, и со тоа се повредуваат и уставните одредби од член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 како и член 5 од Законот за работните односи.

Советот на Агенцијата впуштајќи се во операционализација на одредбите од Законот за работните односи и на Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги, даденото овластување од член 62 став 6 од Законот, меѓу другото да ги разработи и кадровските услови го употребил во насока на изворно уредување на прашања кои се законска материја. Ваквата подзаконска формулација на оспорената одредба од Правилникот, Судот оцени дека не може да се смета за разработка на конкретна законска норма во функција на нејзино извршување.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер.

У.бр.32/2022
20.04.2023 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска