Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.110/2022, У.бр.111/2022, У.бр.112/2022 и У.бр.124/2022, со кое Уставниот суд одлучи да ја отфрли иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за преземање на мерка во услови на постоење на кризна состојба во снабдувањето со електрична енергија бр.41-9773/3 од 30 октомври 2022 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 232/2022), писмено го образложувам моето несогласување со следново
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. По повод иницијативите поднесени од Мирко Колев, градоначалник на Општина Велес, Ацо Ристов, градоначалник на Општина Радовиш, Заедницата на едниците на локалната самоуправа ЗЕЛС и Борче Јовчески, градоначалник на Општина Прилеп (подносителите до Судот поднесоа идентични иницијативи со кои се оспорува истиот акт, поради што сите иницијативи беа здружени кон првоподнесената, и за сите се водеше единствена постапка), Судот на седницата одржана на 05.04.2023 година, со мнозинство гласови одлучи да ја отфрли иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката, означена во насловот на ова издвоено мислење. Сметам дека наводите во иницијативите беа основани, дека оспорената одлука може уставно-правно да се проблематизира со одредбите од Уставот и законите на кои се повикаа подносителите, поради што гласав против и со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од предметното решение.
2. Содржина на оспорениот акт:
Врз основа на член 36 став 3 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006,115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.98/2019), а во врска со член 7 став 1 точка 4 од Уредбата за критериумите и условите за прогласување на кризна состојба во случаи на временски и природни непогоди, хаварии и нарушувања на пазари на електрична енергија, начинот на снабдување со електрична енергија во кризна состојба, мерките што се преземаат во случај на кризна состојба, како и правата и обврските на носителите на лиценци за вршење на електроенергетски дејности („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 246/2021, 300/2021, 74/2022, 211/2022 и 218/2022), Владата на Република Северна Македонија на седницата, одржана на 30 октомври 2022 година, донесе одлука за преземање на мерка во услови на постоење на кризна состојба во снабдувањето со електрична енергија.
Со член 1 од Одлуката е уредено дека „Со оваа одлука заради преземање на мерката за спречување на злоупотреби и манипулации при обезбедување на универзална услуга на пазарот на електрична енергија, во услови на постоење на кризна состојба во снабдувањето со електрична енергија, oпштините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје не можат да основаат јавно претпријатие, друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво за вршење дејност од јавен интерес-јавно осветлување.“
Со член 2 од Одлуката е уредено „Општините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје кои до денот на влегувањето во сила на оваа одлука имале основано јавно претпријатие, друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво за вршење дејност од јавен интерес-јавно осветлување, за време од осум дена од денот на влегувањето во сила на оваа одлука да спроведат соодветни активности за престанување на важење на актите со кои ги основале истите. Потрошувачите на електрична енергија од категоријата јавно осветлување кои до 30.6.2021 година по сопствен избор се снабдувале со електрична енергија од снабдувач, а преминале кај универзалниот снабдувач, најдоцна до 1 јануари 2023 година склучуваат договор за снабдување со електрична енергија со снабдувачи на електрична енергија. На потрошувачите кои што нема да постапат согласно одредбите од став 2 на овој член, универзалниот снабдувач им го прекинува снабдувањето со електрична енергија како универзална услуга од 1 јануари 2023 година.“
3. Клучните аргументи во иницијативата се следните:
– предметната одлука дејствува erga omnes спрема сите единици на локалната самоуправа, на начин што со истата се врши суспензија, односно се ограничува употребата и примената на одредби од Законот за јавните претпријатија, Законот за трговските друштва и Законот за комунални дејности, пред сẻ во делот на основачите на јавните претпријатија;
– оспорената одлука го нарушува принципот на супрематија на правните прописи, од причина што со одлука на Влада не може да се ограничува правното дејство на законите, а од друга страна Одлуката има ретроактивно дејство, односно дејствува од моментот кога е донесена и наназад од оној момент кога единиците на локалната самоуправа донеле основачки акти со кои се основани правните лица;
– Владата поистоветувајќи ги вонредната и кризната состојба и повикувајќи се на криза во снабдувањето со електрична енергија ја носи спорната одлука која по своето дејство има сила на уредба со законска сила, односно врши суспензија и примена на законите;
– Владата ја користи позицијата и надлежностите што ги има за време на кризна состојба и ја носи предметната одлука, спротивно на член 34 од Законот за Влада, бидејќи Владата може да укине или поништи акт на советот или на друг орган на едниците на локалната самоуправа и Градот Скопје од доверена (делегирана) надлежност, но не и одлуки и други акти кои единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје ги носат самостојно во согласност со нивните надлежности утврдени со Уставот и Законот за локалната самоуправа,
– со вака донесената одлука, Владата излегла надвор од своите надлежности и ингеренции утврдени со закон на начин што ја искористила и злоупотребила пролонгираната кризна состојба во снабдувањето со електрична енергија.
Подносителите предлагаат до Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на предметната Одлука, да донесе решение за запирање на извршувањето на оспорената одлука, а потоа истата да ја поништи.
4. Мнозинството судии во образложението на својата одлука се повика на следниов аргумент:
„Од содржината на актот кој се оспорува со иницијативите, произлегува дека во конкретниот случај оспорениот акт нема карактер на пропис со кој се уредуваат односи помеѓу неопределен број на субјекти на општ начин, бидејќи од неговата содржина неспорно произлегува дека во случајов станува збор за поединечен, конкретен акт донесен од Владата на Република Северна Македонија, со кој се одлучува за преземање на мерки за спречување на злоупотреби и манипулации при обезбедување на универзална услуга на пазарот на електрична енергија, во услови на постоење на кризна состојба во снабдувањето со електрична енергија, и тоа само за oпштините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје кои не можат да основаат јавно претпријатие, друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво за вршење дејност од јавен интерес-јавно осветлување.
Со оглед на фактот што оспорената одлука нема карактер на пропис во смисла на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, исполнети се процесните услови од член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, според кој Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува по истата”.
5. Мнозинството судии, според моето уверување, погрешно и неосновано ја оценија оспорената одлука како поединечен, конкретен акт донесен од Владата на Република Северна Македонија и како таков неподобен за уставно-судска оценка.
5.1. Станува збор за апсолутно погрешна оценка на мнозинството судии, бидејќи оспорената одлука и по својот формален и по материјалниот аспект недвосмислено претставува пропис подобен за уставно-судска оценка. Од формален аспект, актите, односно прописите кои Владата ги донесува за прашања од своја надлежност се уредени со Законот за Владата, каде во член 35 е уредено дека „за извршување на законите Владата донесува уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци”. Согласно член 36 став 3 од истиот закон „сo одлука Владата одлучува за одделни прашања и мерки за извршување на законите, основа стручни и други служби за своите потреби и заеднички служби за потребите на Владата и на министерствата и другите органи на државната управа”. Основ за донесување на оспорената одлука е токму член 36 став 3 од Законот за Владата, кој иако и погрешно се толкува и применува од Владата, сепак претставува основ за донесување на мерки за извршување на законите, а доколку некоја мерка се пропишува за извршување на законите како општи правни прописи, одлука која уредува таква мерка во никој случај не може да претставува поединечен конкретен акт.
Од материјален аспект, од содржината на оспорената одлука јасно произлегува дека истата се однесува на oпштините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје кои согласно истата не можат да основаат јавно претпријатие, друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво за вршење дејност од јавен интерес-јавно осветлување, додека пак за веќе основаните до денот на влегувањето во сила на оспорената одлука, во рок од осум дена истите треба да бидат укинати, односно актите со кои општините ги основале да бидат ставени вон сила, да престанат да важат. Ако се анализираат субјектите на кои се однесува оспорената одлука, уставно-правната специфика на тие субјекти (единици на локална самоуправа), јасно се гледа дека не станува и не може да стане збор за конкретен поединечен акт, туку за пропис кој пропишува правни обврски и правни последици кои преку субјектите на кои се однесува (сите општини во Републиката и Градот Скопје, како и сите правни субјекти основани од нив за дејност јавно осветлување), но и преку нив опфаќа неопределен број правни субјекти, лица, практично сите граѓани на Републиката. Како што истакнав и на самата расправа, при утврдувањето на својата надлежност задача на Судот е да ги идентификува суштинските обележја на правните акти кои, понекогаш и без потребната форма, некогаш и без потребната содржина потпаѓаат под контрола на уставноста и законитоста ако воспоставуваат општи правила на однесување.
Во конкретниот случај, оспорената одлука, по мое уверување и по форма и по содржина претставува пропис подобен за уставно-судска оценка бидејќи на општ начин пропишува и уредува обврски и односи на поширок круг субјекти (сите општини во Републиката и Градот Скопје и сите правни субјекти основани од нив за дејност јавно осветлување), содржи општи правила на поведение во одредена ситуација, има општозадолжителен карактер на правните последици кои од неа произлегуваат (забрана да се формираат субјекти преку суспензија на законски одредби, укинување на основачки акти), има јавно значење и истата е објавена во „Службен весник“. Притоа прописот може да има општост и кога во исто време се однесува на точно определени субјекти како во случајот – сите општини во Републиката (бројноста на субјектите на кои се однесува не е суштествен за општоста на правниот акт).
5.2. По однос на самата суштина на иницијативата и нејзините наводи, сметам дека Судот треба да се произнесе на начин што ќе утврдеше дека оспорената одлука е спротивна на уставните и законските одредби на кои се повикуваат подносителите на иницијативата. Имено, како што веќе истакнав, основ за донесување на оспорената одлука не може да биде одредбата од член 36 став 3 од Законот за Владата, затоа што според истата „Со одлука Владата одлучува за одделни прашања и мерки за извршување на законите; основа стручни и други служби за своите потреби и заеднички служби за потребите на Владата и на министерствата и другите органи на државната управа.“ Во конкретниов случај мерката за која одлучила Владата не се однесува за извршување на законите, туку напротив, со истата се ограничува правното дејство на законите, се прави суспензија на одредби од неколку закони (член 1, член 2, член 4 и член 4-а од Законот за јавните претпријатија, член 2, член 4 став 1 точка 4, член 5 став 1 точка 11 од Законот за комуналните дејности, член 21, член 22 и член 24 од Законот за локалната самоуправа), кои и покрај фактот што егзистираат во правниот поредок со оспорената одлука на Владата за субјектите опфатени во истата, стануваат неприменливи, односно Владата со своја одлука ја забранува нивната примена за наведените субјекти.
Легитимните цели кои Владата, несомнено, сакала да ги постигне со донесената оспорена одлука, во состојба на постоење на Уредбата за критериумите и условите за прогласување на кризна состојба во случаи на временски и природни непогоди, хаварии и нарушување на пазари на електрична енергија, начинот на снабдување со електрична енергија во кризна состојба, мерките што се преземаат во случај на кризна состојба, како и правата и обврските на носителите на лиценци за вршење на електроенергетски дејности, не и дава за право на Владата како извршна власт да ги врши сите работи од делокругот на Собранието, ниту пак да се меша и да ги дерогира надлежностите и прописите и актите на општините, односно на едниците на локалната самоуправа кои имаат загарантирана самостојност. Колку и да се легитимни целите на Владата, тие мора да бидат во рамките на законите и во согласност со Уставот. Но, во конкретниот случај, Владата во суштина поистоветувајќи ги вонредната и кризната состојба и повикувајќи се на криза во снабдувањето со електрична енергија ја носи спорната одлука која по своето правно дејство има правна природа и карактеристики на уредба со законска сила, односно врши суспензија и примена на закон. Неспорно е дека Владата донесува уредби со законска сила при постоење на вонредна (и воена) состојба. Уредбите со законска сила за разлика од оспорената одлука во конкретниот случај, се правни прописи со sui generis карактер, односно прописи коишто имаат уникатни карактеристики. Ова од причини што, во формално-правна смисла, ги носи орган којшто во поделбата на власта припаѓа на извршната власт (Влада), а правен основ за нивно носење дава Уставот единствено во ситуација на утврдено постоење вонредна (и воена) состојба. Нивната суштина, нивниот материјален карактер, се сведува на неопходноста во услови на вонредна состојба да се овозможи функционирање на уставно-правниот поредок, од една страна, и ефикасно, флексибилно, пропорционално, разумно и добро балансирано Владата да уредува и нормира мерки со кои ќе се отстранат причините коишто довеле до прогласување на вонредната состојба, но и последиците од истата. И сето ова има времен карактер, односно овластувањето за носење уредби со законска сила се ограничува со времетраењето на вонредната состојба. Уредбите со законска сила се правен пропис со привремена сила на закон. Тој пропис во своето ограничено времетраење ги има карактеристиките на закон и со нив Владата може да запре од извршување одреден закон или законски одреби за одредено време. Токму во тоа е и битната суштествена разлика помеѓу уредба со законска сила и оспорената одлука на Владата, во конкретниот случај. Со оспорената одлука на Владата, во никој случај не е уставно, ниту законски допуштено да се суспендираат закони или одредби од законите. Член 36 став 1 од Законот за Влада е јасен и тој предвидува дека со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието. Кои се прашањата од надлежност на Собранието, ако не се да носи, изменува, дополнува закони, односно да уредува и нормира? Постои битна разлика помеѓу уредбите со законска сила, кои црпат сила директно од уставната одредба во член 126 (а се допрецизира во член 36 став 1 од Законот за Влада) и другите уредби од надлежност на Владата со кои се уредува извршувањето на законите, став 2 и со одлуките на Владата со кои е предвидено донесување мерки за извршување на законите, став 3 од член 36 од Законот за Влада. Кај првите, уредбите со законска сила, нивната смисла е да нормираат (да уредуваат односи, во вонредна (и воена) состојба, поврзани со причинителот, но и со последиците), на вторите е да операционализираат, а на одлуките да уредуваат мерки за извршување на законите, но не и нивна суспензија и ограничување во примената.
Имајќи го предвид изнесеното, Владата со донесување на оспорената одлука на уставно недопуштен и недозволив начин го нарушува принципот на супрематија во правниот поредок, излегува од дадената законска рамка, ги пречекорува своите овластувања и ставајќи се во улога на законодавец со одлука врши суспензија на законски одредби што претставува пречекорување на своите надлежности и повреда на член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Републиката, односно владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска како темелни вредности на уставниот поредок.
5.3. Според член 8 алинеја 9, локалната самоуправа е предвидена како темелна вредност на нашиот уставен поредок. Согласно член 115 став 2 од Уставот „Општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката“. Во член 21 став 1 од Законот за локалната самоуправа се предвидува дека „Општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење“, додека во став 3 од истиот член, предвидено е „Надлежностите од ставот 1 на овој член по правило се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон”. Одредбите од член 22 од Законот за локалната самоуправа предвидуваат дека јавното осветлување спаѓа во комуналните дејности за чие вршење се надлежни општините.
Согласно член 34 од Законот за Влада на Република Македонија „Владата има право да укине или поништи пропис или друг акт на советот или на друг орган на единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје од доверената надлежност“. Со оспорената одлука, Владата, несомнено, ја користи позицијата и надлежностите што ги има за време на кризна состојба и ја носи предметната одлука, спротивно на член 34 од Законот за Влада, бидејќи Владата може да укине или поништи друг акт на советот или на друг орган на едниците на локалната самоуправа и Градот Скопје од доверена (делегирана) надлежност, но не и одлуки и други акти кои единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје ги носат самостојно во согласност со нивните надлежности утврдени со Уставот и Законот за локалната самоуправа. Според член 32 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија, „На органите на единиците на локалната самоуправа и на Градот Скопје, Владата може да им дава стручна и друга помош од значење за остварување и изршување на нивните задачи“. Во конкретниот случај, Владата не го применува член 32 став 1 од Законот, туку согласно став 2 од оспорената одлука Владата им наложува на општините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје, кои до денот на влегувањето во сила на одлуката имале основано јавно претпријатие, друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво за вршење дејност од јавен интерес – јавно осветлување, за време од осум дена од денот на влегувањето во сила на одлуката да спроведат соодветни активности за престанување на важење на актите со кои ги основале истите. Односно, Владата бара општините да ги самоукинат и дерогираат актите со кои основале правни субјекти за вршење јавна дејност јавно осветлување, дејност која не е делегирана, туку припаѓа во изворните надлежности на локалната власт. На тој начин, Владата прави уставно недопуштен упад во уставната поставеност на локалната самоуправа и ја повредува темелната вредност на уставниот поредок утврдена во член 8 алинеја 9, како и повреда на член 115 од Уставот.
5.4. Дополнително во прилог на наведеното, е и фактот што во добиениот одговор од страна на Владата, само се цитираат законски одредби од Законот за енергетика и Законот за јавните претпријатија, и без образложение се заклучува дека оспорената одлука не е во несогласност со Уставот на Република Северна Македонија, без притоа да се даде издржан аргумент на ниту еден од наводите во иницијативата.
6. Во контекст на изнесеното, ценам дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста и законитоста на Одлуката за преземање на мерка во услови на постоење на кризна состојба во снабдувањето со електрична енергија бр.41-9773/3 од 30 октомври 2022 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 232/2022), и да ја утврди нејзината несогласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 9, член 51 од Уставот на Република Северна Македонија, како и со член 21, член 22 и член 24 од Законот за локалната самоуправа, односно со член 34 и член 36 став 3 од Законот за Владата на Република Северна Македонија.
Судија на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски
Решение У.бр.110/2022, У.бр.111/2022, У.бр.112/2022 и У.бр.124/2022