Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 25 јануари 2023 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/2010) и член 1 од Законот за изменување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.139/2014).
2. Бојан Стојевски, адвокат од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија достави иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од законите означени во точката 1 од ова решение.
Подносителот во иницијативата наведува дека законодавецот во 2010 година утврдил основица за пресметка на платата на избраните и именуваните лица во износ од 25.726 денари која подоцна во повеќе наврати процентуално ја зголемувал, со темпорални одредби во законските измени на Законот од 2012 година и 2013 година, при што последната измена е онаа од оспорениот член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.139/2014). Подносителот смета дека законодавецот создал две важечки правни правила од 2010 и 2014 година кои претставуваат основица за пресметка на платите на сите избрани и именувани лица, со што се повредува уставното начело на владеењето на правото кое подразбира постоење на јасни, прецизни и недвосмислени и непротивречни правни правила како предуслов за обезбедување на правната сигурност. Оспорените одредби, според подносителот, не се во согласност со член 11 од истиот закон во кој е утврдено дека основицата за пресметување на платата е просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходата година, според податоците на Државниот завод за статистика. Во иницијативата се наведува дека во моментов просечната месечна нето-плата во Републиката изнесува 31.871 денари според податоците објавени на интернет-страницата на Државниот завод за статистика. Оспорените одредби можат да бидат различно толкувани во нивната примена, наспроти она што е утврдено во член 11 од основниот текст на Законот со што се создава проблем во пресметката на платите на избраните и именуваните лица што не е во согласност со принципот на владеењето на правото и правната сигурност. Подносителот, исто така, смета дека оспорените одредби се спротивни на член 32 став 3 од Уставот, односно дека поради нејасните, неразбирливите и неприменливите оспорени законски решенија им се повредува правото на соодветна заработувачка на оваа категорија на граѓани. Со иницијативата се предлага Судот да донесе решение за поведување постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби и истите да ги поништи или укине. Подносителот, исто така, предлага донесување времена мерка за да се спречи настанување на штетни последици. Во прилог на иницијативата доставен е Конечниот извештај на Државниот ревизор за извршената ревизија во Собранието на Република Северна Македонија во 2020, во кој се содржани констатации во врска со основицата за пресметка на платата на избраните и именуваните функционери.
3. Судот на седницата утврди дека со член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/2010) во Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 92/2009 и 42/10), член 2 се менува и гласи „Основицата утврдена согласно со членот 11 од Законот за плата и другите надоместоци на пратениците во Собранието на Република Македонија и другите избрани и именувани лица во Републиката („Службен весник на СРМ“ број 36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ број 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007 и 161/2008), во износ од 23.153 денари, се применува заклучно со исплатата на платите за декември 2011 година, а од јануари 2012 година се применува основица во износ од 25.726 денари“.
Судот, исто така, утврди дека според оспорениот член 1 од Законот за изменување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.139/2014) во Законот за изменување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 145/12) членот 1 се менува и гласи „Платите на избраните и именуваните лица во Републиката во 2014 година може да се зголемат за 4% започнувајќи со исплатата на платите за октомври 2014 година.“
4. Судот на седницата ја утврди следнава хронологија на законските измени:
Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на СР Македонија“ бр.36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/2010, 97/2010, 162/2010, 11/2012, 145/2012, 170/2013, 139/2014, 233/2018) е донесен во октомври 1990 година од страна на Собранието на Социјалистичка Република Македонија.
Досега Законот е менуван и/или дополнуван 15 пати и не постои официјален пречистен текст на Законот.
Со член 11 од Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија се определува дека основицата за пресметување на платата на избраните и именуваните лица во Република Македонија е просечната месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика. Според член 10 став 1 платата се утврдува на начин што основицата се множи со утврдениот коефициент и се зголемува за процентот на работното искуство, а коефициентите, согласно членот 12, изнесуваат 2,2 до 4,5.
Со Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и другите надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на Република Македонија“ бр.92/2009) внесен е нов, самостоен член 2 според кој основицата утврдена согласно со член 11 од Законот за плата и другите надоместоци на пратенците во Собранието на Република Македонија и другите избрани и именувани лица во Републиката („Службен весник на СРМ“ бр. 36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008), во износ од 26.229 денари ќе се применува заклучно со исплатата на платите за август 2010 година.
Со Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и другите надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на Република Македонија“ бр.42/2010) одново е направена измена (во форма на измена на измената на Законот), повторно преку самостоен член 3 кој предвидува дека: Во Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.92/2009) во членот 2 износот „26.229 денари“ се заменува со износот „25.726 денари“, а годината „2010“ се заменува со годината „2011“.
Во 2010 година, со Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/2010) внесен е, оспорениот со оваа иницијатива, член 4 кој (повторно преку измена на измена на одредба) предвидува дека: Во Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 92/2009 и 42/10) членот 2 се менува и гласи: Основицата утврдена согласно со членот 11 од Законот за плата и другите надоместоци на пратениците во Собранието на Република Македонија и другите избрани и именувани лица во Републиката („Службен весник на СРМ“ број 36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ број 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007 и 161/2008), во износ од 23.153 денари, се применува заклучно со исплатата на платите за декември 2011 година, а од јануари 2012 година се применува основица во износ од 25.726 денари.
По оваа измена на Законот, следувала уште една, кога со Законот за дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија бр.162/2010) е дополнет член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/10) со нов став кој определува дека основицата за пресметување на плата на судиите на Уставниот суд на Република Македонија е во износ од 25.726.
Потоа не се вршени други слични измени, во смисла на утврдување на нови фиксни износи на основицата, така што важечката основица за пресметување на платата е онаа утврдена со оспорената одредба од член 4, во износ од 25.726 и таа основица, со процентуалните усогласувања од 2014 година, моментално изнесува 26.755 денари и е основица според која се пресметуваат и исплатуваат платите на избраните и именуваните лица.
Како што е наведено погоре, измените на основицата, законодавецот ги правел со внесување на самостојни одредби во законите за изменување и дополнување на основниот закон, без притоа да интервенира во основната одредба од член 11 од Законот која го уредува начинот на пресметување на основицата којашто гласи „Основица за пресметување на платата е просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика“. Оваа одредба со оваа содржина сѐ уште постои во правниот поредок, бидејќи од 2008 година (кога е избришан зборот „нето“), не е изменета.
Во натамошните измени на Законот (2012, 2013 и 2014) законодавецот предвидел платите на избраните и именуваните лица да можат да се зголемат за 5% во 2012, 5% во 2013 и 4% во 2014 година.
5. Во Конечниот извештај на овластениот Државен ревизор, за извршена ревизија во Собранието на Република Северна Македонија во 2020 (заведен под бр.11-891/6 од 17.05.2022) на стр.13, под точка 7.1. е наведено:
„7.1. Со Законот за плата и другите надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија, уредени се прашањата за платите и надоместоците на избраните и именуваните лица во РСМ, како и правата на функционерите и на раководните работници во Собранието по престанување на функцијата.
7.1.1. Во член 10 од наведениот закон е уредено дека платата на функционер и на раководен работник се утврдува на начин што основицата за пресметување на платите се множи со утврдениот коефициент и се зголемува за процентот за работното искуство, додека во член 11 е уредено дека основицата за пресметување на платата е просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика.
Со увид во актите за пресметка на платите на избрани и именувани лица во Републиката констатиравме дека во јули 2010 година донесен е Закон за дополнување на наведениот закон со кој е утврдена основицата за пресметка на плата во износ од 25.726 денари, која во 2014 година со измените на законот и процентуалните усогласувања е во износ од 26.755 денари.
Истакнуваме дека иако е поминат период од 8 (осум) години истата сѐ уште се применува и во 2022 година како основица за пресметка на платите на избраните и именуваните лица во државата.
Неоспорувајќи ја состојбата во која се издава ревизорскиот извештај, во насока на законско доделување на платите на избраните и именуваните лица, истакнуваме дека основицата согласно член 11 од законот е просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, која за 2021 година изнесува 29.943 денари, при што укажуваме на потребата од доследна примена на член 11 од наведениот закон и усогласување на основицата за пресметување на платите со податоците за исплатена месечна плата на Државниот завод за статистика, по претходно донесување на измени на наведениот закон.“
6. Според член 8 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Во член 32 став 3 од Уставот е предвидено дека секој вработен има право на соодветна заработувачка, а во ставот 5 на истиот член предвидено е дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
7. Нема сомнение дека законодавецот има уставно овластување да ги уредува општествените односи, односно да ги определува правата и обврските на граѓаните, а во тие рамки да ги утврдува и правата на носителите на јавните функции во Република Македонија, вклучително и нивната плата, што законодавецот и го сторил со донесување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на СР Македонија“ бр.36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/2010, 97/2010, 162/2010, 11/2012, 145/2012, 170/2013, 139/2014, 233/2018).
Од анализата на релевантните законски одредби произлегува дека законодавецот основицата за пресметување на плата, првобитно, во основниот текст на Законот, ја уредил со член 11 според кој, основица за пресметување на платата е просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика.
Од хронолошкиот приказ на измените на Законот во овој дел, може да се заклучи дека во 2009 година законодавецот го изменил овој пристап, односно се одлучил за решение според кое во самиот закон се утврдува точниот износ на основицата кој потоа се множи со соодветниот коефициент. Законското решение од 2009 година во оваа смисла било од темпорална природа бидејќи во самиот закон било утврдено до кога ќе се применува вака утврдената основица. Имено, износот на основицата бил утврден во висина на 26.229 денари која требало да се применува заклучно со исплатата на платите за август 2010 година, за да со законските измени во март 2010 година, износот се намали на 25.726 со период на примена до август 2011.
Со оспорената измена на Законот извршена во јули 2010 година, законодавецот ја намалил основицата на 23.153 денари и предвидел дека истата ќе се применува заклучно со исплатата на платите за декември 2011 година, додека пак од јануари 2012 година ќе се применува основица во износ од 25.726 денари.
Согласно образложението на Предлог-законот станува збор за намалување на основицата за 10% коешто намалување било извршено како антикризна мерка, очигледно од темпорален карактер, со оглед на тоа што по јануари 2012 година, законодавецот одново се враќа на претходното решение, односно на претходно утврдениот фиксен износ на основицата од 25.726 денари. Овој износ, зголемен за 4% со измените на Законот од 2014 година, сѐ уште се применува за пресметување на платата на избраните и именуваните лица.
Определувањето на начинот на пресметување на висината на платата на избраните и именуваните лица неспорно претставува законска материја и во таа смисла законодавецот е тој што определува дали основицата ќе се пресметува врз основа на остварената просечна плата, или пак во самиот закон ќе ја утврди висината на основицата во фиксен износ. Но, независно за кој пристап се работи, законските норми кои се однесуваат на ова прашање мора да бидат јасни, недвосмислени и предвидливи и да не оставаат простор за различно толкување што би можело да доведе до нејаснотии и различна примена во исти ситуации. Впрочем, барањето за јасност и прецизност е едно од основите елементи на принципот на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Меѓутоа, оспореното законско уредување на оваа материја, според оценката на Судот, би можело да се доведе под сомнение од аспект на овој принцип од причина што, поради измените во начинот на утврдување на основицата за пресметка на плата на избраните и именуваните лица, се доаѓа до ситуација во која може да се констатира дека во исто време постојат две норми, односно две правни правила за утврдување на основицата на платата – едното од член 11 од Законот, според кое основицата се определува според просечната плата остварена во претходната година што ја утврдува Државниот завод за статистика и другото правило, во оспорената одредба од член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/2010) во која основицата е утврдена во фиксен износ од 25.726 и која со усогласувањето од 4% предвидено со второспорената одредба изнесува 26.755 денари, како основица што е моментално во сила, односно примена. Истовремено во сила е и одредбата од член 11 од Законот.
Наведеното двојство во уредувањето на прашањето за основицата на платата на избраните и именуваните лица, претставува неконзистентност во законското уредување на оваа материја. Тоа, според мислењето на Судот, делумно е резултат и на законодавната техника што ја избрал законодавецот при интервенциите во законскиот текст, што се состои во вршење на измени и дополнувања на веќе изменети одредби. Овој номотехнички пристап, не само што доведува до нејасност и непрецизност на одредбите, бидејќи истите на извесен начин ги вади од основниот концепт и систем на законот, туку создава и реални тешкотии при утврдување на содржината на важечката норма, односно се доаѓа во ситуација во која е навистина тешко да се утврди која норма претставува важечко право. За ваквата ситуација придонесува и фактот што иако законодавецот во четири измени на Законот дал налог до Законодавно-правната комисија да утврди пречистен текст на овој закон, тоа сѐ уште не е сторено.
Неконзистентниот пристап на законодавецот при уредувањето на прашањето за пресметка на основицата на плата на избраните и именуваните лица го доведува во прашање и остварувањето на правото на вработените на соодветна заработувачка од член 32 став 3 од Уставот. Правото на работникот на соодветна плата како право што произлегува од неговиот статус на вработен создава обврска за државата преку законското уредување да обезбеди правен основ за негово остварување. Но, поради непрецизноста и нејасноста на оспорените законски одредби од член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/2010) и член 1 од Законот за изменување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.139/2014), истите би можеле да бидат доведени под основано сомнение за нивна несогласност со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ- Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер.
У.бр.113/2022
25.01.2023 гoд.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска