Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 25 јануари 2023 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 153-а став 3 во делот „жена“ и став 4 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ 40/2006,136/2008, 148/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 54/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016, 142/206, 67/2017, 125/2017, 35/2018, 99/2018, 140/2018, 208/2018, 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/2019, 42/2020, 74/2021 и 215/2021).
2. Самка Ибраимоски од Тетово, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, оспорените одредби се спротивни на членовите 9 и 23 и член 51 став 1 од Уставот. Се наведува дека секое ограничување на уживањето на слободите и правата мора да биде прецизно уредено со закон и да ја почитува суштината на тие права и слободи, а принципот на еднаквост не смее да биде во судир со тие права и слободи. Опсегот на слободите и правата во остварувањето на родовата еднаквост мора да се базира на принципот на пропорционалност, без да се доведува спротивниот пол во подредена положба. Според подносителот, во конкретниот случај помалку застапен пол се мажите кои можат да се повикаат на основот на забрана на злоупотреба на правата, бидејќи родовата рамноправност не треба да се претвори во родово насилство над мажите. Подносителот смета дека оспорените законски решенија не се на линија на елиминирање на структурните причини за нерамномерната распределба на моќта помеѓу мажите и жените, туку претставуваат надмоќ во политичкиот, јавниот и економскиот сектор на помалку застапениот пол. Тој, исто така, тврди дека се нанесува неправда на машкиот род, дека рамноправноста се искривува на штета на машкиот род и дека треба да се создаваат основи за вклучување на мажите во постигнувањето на родовата еднаквост. На крајот на иницијативата, подносителот изразува жалење за недоволната застапеност на жените во политичкиот и јавниот живот и континуираната родова дискриминација врз жените во сите сектори на општествениот и личниот живот и бара укинување на оспорените одредби од Изборниот законик.
3. Судот на седницата утврди дека според член 153-а ставови 3 и 4 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ 40/2006,136/2008, 148/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 54/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016, 142/206, 67/2017, 125/2017, 35/2018, 99/2018, 140/2018, 208/2018, 27/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/2019, 42/2020, 74/2021 и 215/2021), ако наредниот кандидат жена од листата од ставот 2 од овој член не ја извести Државната изборна комисија во рок од осум дена за прифаќањето на мандатот, тоа право се пренесува на наредниот кандидат жена од листата. Во случај кога е исцрпена листата на кандидати согласно со ставовите 1, 2 и 3 од овој член, остварувањето на ова право се врши согласно со член 153 на овој законик.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Член 9 од Уставот предвидува дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Во ставот 2 на истиот член е определено дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Во член 23 од Уставот е определено дека секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.
Со член 51 од Уставот, се уредува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и дека секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
5. Родовата еднаквост е гарантирана и со меѓународните правни акти. Со член 3 од Меѓународниот пакт за граѓански и политички права и Меѓународниот пакт за економските, социјалните и културните права, државите – страни се обврзуваат да им обезбедат еднакво право на мажите и на жените да ги уживаат сите економски, социјални и културни права, односно граѓанските и политичките права и слободи.
Конвенцијата за елиминирање на сите форми на дискриминација на жените (донесена од Генералното собрание на ООН во 1979 година, која е во сила од 3 септември 1981 година), во член 3 предвидува дека државите членки ги преземаат во сите области, посебно во политичката, општествената, економската и културната, сите погодни мерки, вклучувајќи ги и законодавните, заради обезбедување целосен развој и напредок на жените, за да им се гарантира остварување и уживање на правата на човекови и на основните слободи, рамноправно со мажите.
Во член 4 од оваа конвенција, е предвидено дека усвојувањето на посебни, привремени мерки од страна на државите членки што имаат за цел да се забрза остварувањето на рамноправноста на мажите и жените де факто, не се смета за дискриминација, но не смее на кој и да било начин да има за последица нееднакви или различни мерила, а овие мерки ќе престанат да важат кога ќе се оствари целта на сите да им се дадат еднакви можности и третман.
Од регионалните документи, член 14 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи забранува дискриминација во уживањето на правата и слободите предвидени во оваа конвенција, меѓу другото, и врз основа на полот. Протоколот бр. 12 на Конвенцијата, содржи општа клаузула за недискриминација, а во Преамбулата на овој протокол, се укажува дека принципот на недискриминација не ги спречува државите членки да преземат мерки за промовирање на целосна и ефикасна еднаквост, под услов да постои објективно и разумно оправдување за тие мерки.
6. Уставниот принцип на еднаквост на граѓаните врз основа на полот законски е разработен во Законот за еднакви можности на мажите и жените кој беше усвоен во 2006 година и ги уредуваше основните и посебните мерки за воспоставување на еднакви можности за жените и мажите во сите сфери од општествениот живот. Законот во 2012 година беше заменет со нов, сега важечки, Закон за еднакви можности на жените и мажите („Службен весник на РМ“ бр.6/12, 30/13, 166/14, 150/15 и „Службен весник на РСМ“ бр.53/21).
Во член 2 од Законот е утврдено дека цел на Законот е воспоставување на еднаквите можности на жените и мажите во политичката, економската, социјалната, образовната, културната, здравствената, граѓанската и која било друга област од општествениот живот и дека воспоставувањето на еднакви можности е грижа на целото општество, односно на сите субјекти во јавниот и приватниот сектор и претставува отстранување на пречките и создавање услови за остварување на потполна еднаквост меѓу жените и мажите.
Според член 3 од Законот, тој се применува во јавниот и приватниот сектор, а како субјекти кои ги воспоставуваат еднаквите можности и еднаквиот третман на жените и мажите, меѓу другите, се наведени органите на законодавната, извршната и судската власт, политичките партии и други субјекти. Во ставот 7 на овој член од Законот предвидено е дека различниот третман којшто ги промовира еднаквите можности на жените и мажите во согласност со целите на овој или друг закон не се смета за дискриминација.
Законот предвидува повеќе мерки за воспоставување еднакви можности на жените и мажите, од кои посебно значење за прашањата покренати со предметната иницијатива, имаат т.н. посебни мерки уредени во член 7 од Законот. Согласно овој член, посебните мерки се привремени мерки кои се преземаат со цел да се надмине постоечката неповолна општествена положба на жените и мажите, а која е резултат на систематска дискриминација или структурна родова нееднаквост произлезена од историски и социокултурни околности. Посебните мерки се насочени кон отстранување на пречките или давање на посебен придонес и поттикнувања заради остварување на еднакви појдовни позиции на жените и мажите, еднаков третман, балансирано учество или еднаков општествен статус, развивање на нивните индивидуални потенцијали преку кои тие придонесуваат во општествениот развој и еднакво користење на придобивките од тој развој. Посебните мерки од ставот 1 на овој член вклучуваат позитивни мерки со кои при еднакви услови се дава приоритет на лица од помалку застапениот пол, сẻ додека не се постигне еднаква застапеност или не се постигне целта заради која се преземени. Позитивните мерки особено ќе се применуваат во сите органи и на сите нивоа во областа на законодавната, извршната и судската власт и во други органи и организации, во локалната власт, како и во сите други јавни установи и служби, во политичките партии при вршењето на политичките функции, комисии и одбори, вклучувајќи и учествување во телата што ја претставуваат државата на меѓународно ниво додека не се постигне еднаква застапеност.
Меѓу субјектите одговорни за усвојување и спроведување на мерките за воспоставување на еднакви можности на жените и мажите, законот изречно го споменува и Собранието на Република Северна Македонија и ги определува неговите обврски, во смисла на тоа дека Собранието во рамките на своите надлежности се грижи за елиминација на сите форми на дискриминација врз основа на пол и подобрување на општествениот статус на жените, го интегрира принципот на еднакви можности на жените и мажите во законските иницијативи, политиките и програмите, организира јавни дебати и расправи за прашања од областа на еднаквите можности на жените и мажите, ги анализира и дава мислења за влијанието на законските одредби врз статусот на жените и мажите, бара извештаи и документација од надлежните институции во однос на сферата на работа и подготвува и објавува извештаи за својата работа.
7. Оспорената одредба од член 153-а е поместена во делот на одредбите од Изборниот законик кои се однесуваат на повторни избори и со кои се уредува во кои случаи на пратеникот му престанува мандатот пред истекот на времето за кое е избран, како и начинот на кој се пополнува испразнето место.
Според член 152, на пратеникот му престанува мандатот пред истекот на времето за кое е избран, ако:
– поднесе оставка,
– е осуден за кривично дело за кое е пропишана казна затвор во траење од најмалку пет години,
– настапи случај на неспојливост со функцијата пратеник,
– во случај на смрт и
– со правосилно решение е лишен од деловна способност.
Во член 153 од Изборниот законик е определено дека ако на пратеник кој е избран од листата на кандидати му престане мандатот според еден од основите утврдени во член 152 на овој законик, тогаш за остатокот од мандатот, пратеник на Собранието станува наредниот кандидат од листата во случаите од ставот 1 на овој член, во рок од три дена од престанокот на мандатот на пратеникот.
Со оспорената одредба од член 153-а од Изборниот законик се определува дека по исклучок од член 153 од овој законик, ако е жена пратеникот кој е избран од листата на кандидати, а на кого му престанал мандатот според еден од основите утврдени во член 152 од овој законик, тогаш за остатокот од мандатот, пратеник во Собранието станува наредниот кандидат од листата жена. Државната изборна комисија го известува наредниот кандидат жена од листата во случаите од ставот 1 на овој член, во рок од три дена од престанокот на мандатот на пратеникот. Ако наредниот кандидат жена од листата од ставот 2 на овој член не ја извести Државната изборна комисија во рок од осум дена за прифаќањето на мандатот, тоа право се пренесува на наредниот кандидат жена од листата. Во случај кога е исцрпена листата на кандидати согласно со ставовите 1, 2 и 3 на овој член, остварувањето на ова право се врши согласно со член 153 од овој законик.
Идентична одредба е предвидена и во член 155-а од Изборниот законик во однос на членовите на советот на единицата на локалната самоуправа, во случај на престанок или одземање на мандатот според одредбите од Законот за локалната самоуправа, но оваа одредба не е оспорена со предметната иницијатива.
Оспорената одредба од член 153-а треба да се анализира во контекст на останатите одредби од Изборниот законик, поточно одредбата од член 64 став 5 со која е воведена т.н. родова квота од 40%. Имено, според член 64 став 5 од Изборниот законик, во поднесената листа на кандидати за пратеници од ставот 2 на овој член и за членови на совет на општината и Градот Скопје од ставот 3 на овој член најмалку 40% од кандидатите му припаѓаат на помалку застапениот пол и тоа на секои три места најмалку едно место му припаѓа на помалку застапениот пол и дополнително уште најмалку по едно место на секои десет места.
Квотата за родова застапеност беше воведена во законската рамка за избори во 2004 година, а во 2015 година прагот на застапеност беше зголемен од 30 на 40 проценти, со цел да се овозможи порамноправна застапеност на претставници на двата пола на кандидатските листи за избор на пратеници и членови на совет. Станува збор за задолжителна квота од 40% во полза на помалку застапениот пол, така што иако јазично таа е формулирана на неутрален начин во смисла да ги опфати и двата пола, во суштина е наменета за жените заради зголемување на нивната застапеност во политиката – сфера во која историски, но и сѐ уште жените се помалку застапени во споредба со мажите.
8. При уставно-судската анализа на оспорената одредба од член 153-а од Изборниот законик треба да се тргне од член 9 од Уставот кој го утврдува принципот на еднаквост и забрана на дискриминација, меѓу другото, и врз основа на полот. Од оваа уставна одредба произлегува дека никој не смее да биде дискриминиран, ниту пак ставен во привилегирана положба единствено поради полот. Со вметнувањето на рамноправноста меѓу половите во одредбите на Уставот искажана е политичката волја на законодавниот дом, Република Северна Македонија да се вброи меѓу демократските држави кои својот поредок го градат со целосно признавање и промовирање на еднаквите можности меѓу жените и мажите, како неизоставен предуслов за одржлив и демократски развој.
Принципот на еднаквост не се однесува само на формалната еднаквост и забраната на дискриминација. За да се постигне вистинска, фактичка еднаквост, уставно е допуштено да се постапува различно помеѓу индивидуите врз основа на нивниот пол, доколку таквиот различен третман служи за да се поправи постоечката неповолна состојба изразена како долготрајна, недоволна застапеност на жените во политичката сфера и во органите на политичкото одлучување. Во врска со ова, Судот ги оцени како неприфатливи наводите во иницијативата дека мажите биле помалку застапен пол и дека врз нив постои родово насилство. Впрочем, постојат егзактни податоци во прилог на спротивното, како на пример Конечниот извештај на Набљудувачката мисија за изборите спроведена од ОБСЕ/ОДИХР за локалните избори во октомври 2021 година во кој се укажува дека „жените и натаму се недоволно застапени на јавните функции, со 45% од 120 места (37.5%) во Собранието и 4 од 15 министерски места во Владата“.
Во сферата на родовата еднаквост, освен со забраната на дискриминација, законодавецот е врзан и со обврската за афирмативна акција што налага преземање посебни мерки заради унапредување на учеството на жените во претставничките органи на власта. Овие посебни мерки, меѓу кои спаѓа и оспорената одредба од член 153-а од Изборниот законик, иако предвидуваат различен третман на штета на мажите, сепак не претставуваат дискриминација, туку исклучок од забраната на дискриминација кој е во функција на остварување на легитимна цел, а тоа е вистинска, фактичка еднаквост помеѓу половите преку балансирано учество на мажите и жените во политичкото одлучување и овозможување на целосно уживање на човековите права на секого што е предуслов за социјална правда и за подобро функционирање на демократското општество.
Со оваа одредба Собранието практично ги имплементира обврските од Законот за еднакви можности на мажите и жените кои се однесуваат на посебните мерки на афирмативна акција заради обезбедување на поголем број на жени пратеници, односно членови на општинските совети. Оваа цел се остварува со двете одредби од Изборниот законик кои се дополнуваат една со друга. Имено, одредбата од член 64 од Изборниот законик со која е предвидена родова квота од 40% има за цел да овозможи полесен пристап, односно влез на жените во Парламентот и во општинските совети, додека пак оспорената одредба од член 153-а став 3 има за цел да го одржи константен бројот на местата освоени од кандидати жени во текот на целиот мандат на Собранието, односно да спречи тој број да се намали доколку дојде до предвремен престанок на мандатот на некоја од пратеничките. Според тоа, оспорената одредба освен што е оправдана со принципот на афирмативна акција, таа е и пропорционална бидејќи се применува само во случај кога испразнетото пратеничко место припаѓало на пратеник – жена, а не и во случај на предвремен престанок на мандатот на пратеник од машкиот пол. Понатаму, на овој начин се пополнува испразнетото место за остатокот од мандатот на пратеникот и конечно, пропорционалноста на оваа мерка произлегува и од фактот што таа, како посебна мерка на афирмативна акција, е од привремен карактер и ќе се применува сѐ додека не се постигне задоволително и балансирано учество на мажите и жените во органите на политичкото одлучување.
Врз основа на сето наведено, Судот оцени дека оспорената одредба од член 153-а став 3 во делот: „жена“ и став 4 од Изборниот законик која пропишува различен третман на мажите и жените при пополнување на испразнето пратеничко место во случај на предвремен престанок на мандатот на пратеник, претставува праведно решение во полза на жените што е оправдано според принципот на афирмативна акција и не претставува дискриминација на лицата од машки пол, поради што заклучи дека не може основано да се постави прашањето за нејзината согласност со членовите 9, 23 и 51 од Уставот на Република Северна Македонија.
9. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
10. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ- Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер.
У.бр.88/2022
25.01.2023 гoд.
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска