Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 23 ноември 2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на точките 3 и 4 од Одлуката за висината на надоместокот на пратениците за користење на автомобил во лична сопственост за службени цели и надоместок на трошоци за патарина („Службен весник на Република Македонија” бр.106/2006, 143/2007 и 161/2018).
2. Политичката партија „Левица”-Скопје, Димитар Апасиев од Скопје и Борислав Крмов од Штип, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата оспорените точки 3 и 4 од Одлуката се во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5, член 51 и член 64 став 6 од Уставот на Република Северна Македонија, како и со член 31 став 1 алинеја 7 и ставот 2 од Законот за пратениците и член 7 од Законот за Собранието на Република Северна Македонија.
Имено, подносителите на иницијативата сметаат дека Законот за пратениците и Законот за Собранието на Република Северна Македонија предвидуваат дека извршувањето на функцијата пратеник вклучува инкомпатибилно извршување на општествената активност која е строго утврдена и темелена на уставни и законски принципи и истата предизвикува уставни и законски обврски и права. За извршената општествена должност и придонесот кон заедницата, пратеникот добива плата и надоместок на плата. Законот за пратениците таксативно ги наведува личните приходи и надоместоци на трошоците на кои пратеникот има право. Така, во член 31 став 1 од Законот за пратеници, кој е јасен и дециден, законодавецот никаде не предвидува плус дополнителен надоместок на трошоците за исплатените патарини, туку само надоместок за користење на автомобил во лична сопственост за службени цели во висина од 20% од продажната цена на еден литар гориво според изминат километар за возилото кое се користи.
Во уставните одредби на член 32 став 5 и член 64 став 6 од Уставот е предвидено дека пратеникот има право на надоместок утврден со закон, а воедно уставотворецот предвидел дека сите права на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори. Оттука, врз основа на ваквиот уставен текст, надоместокот на трошоци за патарина, во ниту еден случај не би можел да биде предвиден со подзаконски акт, туку може да биде предмет само на законски одредби.
Според наводите во иницијативата, со оспорените точки од Одлуката се нарушува системот на нормативна хиерархија и конзистентноста на уставниот поредок и согласноста на подзаконските акти со законите и Уставот. Оттука, оспорениот подзаконски акт го руши принципот на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок предвиден во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, како и правната сигурност на граѓаните како дел од фундаменталното начело на владеењето на правото.
Понатаму, според подносителите на иницијативата Собранието со носење на оспорената комисиска одлука донесена на седница на кадровско работно тело составено само од 13 пратеници излегува од рамките дадени во Уставот и наведените закони предвидувајќи надоместок на трошоците за патарина кој надоместок како таков воопшто не е предвиден ниту со Устав ниту со закон. Според наводите во иницијативата, правно невозможно е со подзаконски акт да се промени императивниот карактер на уставните одредби за правата на пратениците. Според Законот за пратениците, надлежното работно тело нема мандат да воведува ново пратеничко право, туку само да ги допрецизира и операционализира условите и начинот за утврдување на висината на износот за остварување на личните примања и надоместоци на трошоци само на оние кои децидно се утврдени со закон.
Поради наведените аргументи подносителите на иницијативата предлагаат Уставниот суд да ги укине оспорените точки 3 и 4 од Одлуката бидејќи истите се во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5, член 51 и член 64 став 6 од Уставот на Република Северна Македонија, како и со член 31 став 1 алинеја 7 и ставот 2 од Законот за пратениците и член 7 од Законот за Собранието на Република Северна Македонија.
Истовремено, се предлага Судот да изрече и времена мерка согласно член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија.
3. Судот на седницата утврди дека во точката 1 од оспорениот акт се предвидува дека пратениците во Собранието на Република Македонија имаат право на надоместок за користење на автомобил во лична сопственост за службени цели во висина од 20% од продажната цена на еден литар гориво според изминат километар за возило кое го користат за седници на Собранието на Република Македонија и седници на работните тела на Собранието на Република Македонија.
Во точката 2 од оспорената одлука се предвидува дека правото од точката 1 на оваа одлука на пратениците им припаѓа доколку се определени од Собранието на Република Македонија за учество во работата на делегации, пратенички групи за соработка со парламентите со други држави, семинари, средби и конференции.
Според точката 2-а) надоместокот на трошоците од точките 1. и 2. на оваа одлука се исплатува на пратениците ако се потпишани во евидентен лист, приложат патен налог и официјален документ од наплатните пунктови на јавните патишта во Република Македонија за платена патарина (фискална сметка) и печатена потврда, односно белешка за корисник на платежни картички издадена заедно со фискалната сметка за платена патарина (слип кој е потпишан од пратеникот) или друг соодветен начин на електронска наплата.
Правото од точките 1. и 2. на оваа одлука им припаѓа и на пратениците чие место на живеење е оддалечено од Собранието на Република Македонија најмалку 10 км.
Во оспорената точка 3 од Одлуката за висината на надоместокот на пратениците за користење на автомобил во лична сопственост за службени цели и надоместок на трошоци за патарина се предвидува дека лицата од точките 1 и 2 имаат право на надоместок на трошоците за исплатените патарини на наплатните пунктови на јавните патишта во Република Македонија.
Согласно точката 4 од оспорената одлука, надоместокот на трошоците од точката 3 се исплатува во висина на поднесениот официјален документ на наплатните пунктови на јавните патишта во Република Македонија, фискална сметка и печатена потврда, односно белешка за корисник на платежна картичка издадена заедно со фискалната сметка за платена патарина (слип кој е потпишан од пратеникот) или друг соодветен начин на електронска наплата.
Според точката 5 од Одлуката, со денот на влегувањето во сила на оваа одлука престанува да важи Одлуката за висината на надоместокот на пратениците за користење на автомобил во лична сопственост за службени цели и надоместок на трошоци за превоз на другите избрани и именувани лица во Републиката („Службен весник на Република Македонија“ бр. 20/2000, 51/2000 и 104/2000).
Во точката 6 од Одлуката се предвидува дека оваа одлука влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.
4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија е владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните.
Според член 32 од Уставот секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Секој вработен има право на соодветна заработувачка. Секој вработен има право на платен дневен, неделен и годишен одмор. Од овие права вработените не можат да се откажат. Остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Согласно член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 61 став 2 од Уставот, организацијата и функционирањето на Собранието се уредуваат со Уставот и со Деловникот.
Според член 64 став 6 од Уставот пратеникот има право на надомест утврден со закон.
Согласно член 68 став 2 од Уставот, Собранието за вршење на работите од својата надлежност донесува одлуки, декларации, резолуции, препораки и заклучоци.
Во член 1 од Законот за пратениците („Службен весник на Република Македонија” бр.84/2005, 161/2008, 51/2011 и 140/2018) се уредуваат прашањата на извршувањето на функцијата пратеник, како и правата и должностите на пратениците во Собранието на Република Македонија.
Од член 22 до член 34 од Законот се уредуваат условите за работа и други права на пратениците во текот на мандатот. Така, во член 31 од Законот за пратениците се утврдени други лични примања и надоместоци на трошоци на пратениците.
Имено, според член 31 став 1 од Законот за пратениците пратеникот има право на други лични примања и надоместоци на трошоци за: селење од местото на постојано живеалиште во местото каде што ја врши функцијата пратеник, стручно усовршување и образование, погребни трошоци во висина на просекот на двете последни плати на починатиот пратеник, дневница за службено патување во земјата без трошоци за ноќевање до 4% од просечната плата по работник исплатена во стопанството на Република Македонија во претходните три месеци, трошоци за присуство на седници на Собранието и на работното тело на Собранието, во висина на дневницата утврдена за службено патување во земјата, трошоци за ноќевање кои се признаваат според приложената сметка, освен во хотелите од де лукс категорија, дневница за службено патување во странство, надоместок за користење на автомобили во лична сопственост за службени цели, во висина до 20% од продажната цена на еден литар гориво, според изминатиот километар за возилото кое се користи, надоместок за закупнина на стан, надоместок за одвоен живот од семејството, кој изнесува 30% од просечната месечна нето-плата исплатена во Република Македонија во претходните три месеци и отпремнина при заминување во пензија во износ од две просечни месечни плати, остварени во претходните три месеци.
Според став 2 на член 31 од истиот закон, условите и начинот за утврдување на висината на износот за остварување на личните примања и надоместоци на трошоци, утврдени со овој закон, како и нивната примена ги определува Собранието, односно надлежното работно тело на Собранието.
Во член 27 од Законот за плати и други надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на Република Македонија” бр.36/1990, 44/1990-исправка, 11/1991-исправка, 38/1991, 23/1997, 37/ 2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/2010, 97/2010, 162/ 2010, 11/2012, 145/2012, 170/2013, 139/2014, 233/2018), се предвидува дека надоместоците за определени трошоци на избраните и именуваните лица во Републиката, се утврдуваат според висината на трошоците, а можат да изнесуваат:
1) дневница за службено патување во земјата без трошоците за ноќевање до 8% од просечната нето плата по работник исплатен во Република Македонија во претходните три месеци, трошоците за ноќевање се признаваат во полн износ, според приложената сметка, освен во хотелите од де лукс категорија, дневницата за службено патува- ње во странство согласно со Уредбата за издатоците за службен пат и селидби во странство што на органите на управата им се признаваат во тековни трошоци;
2) надоместок за користење на автомобил во лична сопственост за службени цели, во висина до 20% од продажната цена на еден литар гориво, според изминатиот километар за возилото кое се користи;
3) надоместок поради одвоен живот од семејството до 30% од просечната нето месечна плата по работник исплатен во Република Македонија во претходните три месеци;
4) надоместок за селидбени трошоци од местото на живеалиштето до местото во кое се врши функцијата, односно до местото на преселување во рок од една година од денот на престанување на функцијата. Во селидбени трошоци на функционерот се признаваат и трошоците за превоз на функционерот и на членовите на неговото домаќинство. Селидбените трошоци и трошоци за превоз се исплатуваат врз основа на приложени сметки и документација, под услови утврдени со општиот акт на органот од член 3 на овој закон;
5) надоместок за користење на годишен одмор најмалку во висина на просечната месечна плата по работник исплатен во Република Македонија, во претходните три месеци;
6) испратнина при заминување во пензија во висина на двократен износ од просечната месечна нето плата по работник во Републиката, објавена до денот на исплатата и
7) надоместокот на трошокот за погреб во износ на две просечни месечни нето плати на функционерот, а ако трошоците за погреб не ги поднесува неговото семејство – во износ на последната нето плата на починатиот функционер.
Во член 1 став 1 од Законот за Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.104/2009 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.14/2020) се предвидува дека со овој закон се уредуваат одделни прашања за функционирањето на Собранието на Република Македонија. Ставот 2 на наведениот член од Законот предвидува дека прашањата поврзани со организацијата и функционирањето на Собранието и на работните тела, собраниските постапки, како и други прашања кои не се уредени со овој закон, се уредуваат со Уставот на Република Македонија и Деловникот на Собранието на Република Македонија.
Според член 7 од наведениот закон функцијата пратеник во Собранието се врши професионално. Функцијата пратеник е неспојлива со вршење на други јавни функции или професии утврдени со закон.
Согласно член 20 од Деловникот на Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.91/2008 и 146/2013 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.152/2019), Собранието на конститутивната седница, по предлог од најмалку десет пратеници, избира Комисија за прашања на изборите и именувањата. Во Комисијата се обезбедува соодветна застапеност на пратениците од политичките партии застапени во Собранието.
Според член 117 од Деловникот, Собранието основа постојани и повремени работни тела. Работните тела разгледуваат предлози на закони и на други акти што ги донесува Собранието, како и други прашања од надлежност на Собранието и вршат други работи утврдени со овој деловник.
Согласно член 118 став 1 од Деловникот, постојаните работни тела се основаат со одлука на Собранието.
Со Одлуката за основање на постојани работни тела на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.64/2017, 73/2017 и 33/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.207/2019), во член 2 од истата, како постојано работно тело на Собранието е основана и Комисијата за прашања на изборите и именувањата. Во точката 7 од Одлуката е утврден бројот на членовите на Комисијата, како и нејзината надлежност, при што во став 2 алинеја 12 е утврдено дека во надлежност на Комисијата е да ги разгледува прашањата што се однесуваат за определување, во согласност со прописите, на висината на дневниците, на трошоците за одвоен живот, на надоместокот за годишен одмор, на селидбени и други трошоци.
Оспорената одлука донесена од Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Северна Македонија ја утврдува висината на надоместокот на пратениците за користење автомобил во лична сопственост за службени цели и надоместок на трошоците за патарина.
Така, во оспорените точки 3 и 4 од Одлуката се предвидува дека лицата од точките 1 и 2 (кои се погоре наведени), имаат право на надоместок на трошоците за исплатените патарини на наплатните пунктови на јавните патишта во Република Македонија. Надоместокот на трошоците од точката 3 се исплатува во висина на поднесениот официјален документ на наплатните пунктови на јавните патишта во Република Македонија, фискална сметка и печатена потврда, односно белешка за корисник на платежна картичка издадена заедно со фискалната сметка за платена патарина (слип кој е потпишан од пратеникот) или друг соодветен начин на електронска наплата.
Имено, тргнувајќи од анализата на член 31 од Законот за пратениците, произлегува дека законодавецот ги утврдил личните примања и надоместоци на трошоци на кои имаат право пратениците, како и определил дека Собранието, односно надлежното работно тело на Собранието, во функција на операционализација на одредбата, е овластено да ги уреди условите и начинот за утврдување на износот за остварување на личните примања на пратениците и надоместоци на трошоци утврдени со овој закон.
Имајќи ја предвид наведената уставна и законска регулатива, Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија и Одлуката за основање на постојани работни тела на Собранието на Република Северна Македонија, Судот оцени дека Комисијата за прашањата на изборите и именувањата како постојано работно тело на Собранието надлежно за определувањето на висината на надоместокот на трошоците кои во согласност со прописите им се признаваат на пратениците, е надлежен орган за донесување на оспорената одлука.
Поради тоа, Судот оцени дека неосновани се наводите во иницијативата за тоа дека Комисијата нема уставна и деловничка надлежност за донесување на оспорената одлука. Делокругот на Комисијата се утврдува со Одлуката за основање на постојани работни тела на Собранието на Република Северна Македонија, а не произлегува од називот на Комисијата, поради што се неосновани наводите во иницијативата дека поради називот на Комисијата, истата не била надлежна за донесување на Одлуката.
Оттука, според Судот, немаат основ наводите во иницијативата дека со оспорената одлука се повредува принципот на владеење на правото утврден со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, како и член 51, член 61 став 2 и член 68 став 2 од Уставот.
Правото, кое пратениците го имаат, на надомест за користење на автомобили во лична сопственост за службени цели и висината на овој надомест, се утврдени со Законот за пратениците. Со оспорената одлука се разработуваат условите за остварување на ова право, односно се прецизираат случаите кога се смета дека возилото се користи за службени цели, а тоа се случаите кога пратениците го користат возилото за доаѓање на седница на Собранието или работно тело на Собранието, како и доколку се определени од Собранието за учество во работата на делегации, пратенички групи за соработка со парламентите на други држави, семинари, средби и конференции. Според Судот, на овој начин, во согласност со член 31 став 2 од Законот за пратениците, се операционализира законската одредба со која се утврдува наведеното право, со што не се повредува принципот на владеење на правото утврден со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Со Законот за јавните патишта („Службен весник на Република Македонија“ бр.84/2008, 52/2009, 114/2009, 124/2010, 23/2011, 53/2011, 44/2012, 168/2012, 163/2013, 39/2014, 42/2014, 166/2014, 44/2015, 116/2015, 150/2015, 31/2016, 71/2016, 163/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.174/2021) во член 66 од истиот, се утврдува дека од плаќање на патарина за време на служба се ослободуваат: 1) возила со полициска придружба и 2) видливо означени возила на Армијата на Република Македонија, полицијата, Царинската управа, јавното претпријатие, итната медицинска помош, Црвениот крст на Република Северна Македонија, противпожарните служби, Државниот инспекторат за транспорт, Институтот за трансфузиона медицина на Република Северна Македонија, Дирекцијата за заштита и спасување, Јавното претпријатие за одржување и заштита на магистралните и регионалните патишта „Македонија пат” – Скопје и погребалните возила.
Според став 2 на член 66 од овој закон, од плаќање на патарина се ослободуваат и возилата на лица заболени од дистрофија, мултиплекс склероза, церебрална парализа, параплегија, хемиплегија, квадриплемија, детска парализа (полиомиелитис), лица на дијализа и лица со ампутација на рака или нога со призната телесно оштетување над 80%, утврдено со акт на надлежната комисија во Фондот на пензиското и инвалидското осигурување на Македонија.
Од анализата на наведената законска регулатива од аспект на наводите во иницијативата, произлегува дека точките 3 и 4 од оспорената одлука се во согласност со Законот за јавните патишта. Имено, со овој закон возилата на Собранието повеќе не се ослободени од плаќање надомест за патарина, што значи дека за возилата на Собранието на Република Северна Македонија и возилата во лична сопственост кои пратениците ги користат за службени цели кога не се во можност да користат службени возила на Собранието, се врши плаќање на наплатните пунктови на јавните патишта во Република Северна Македонија.
Со оглед дека се работи за возила кои се користат за службени цели на орган на државната власт, трошоците за исплатените патарини претставуваат трошок на органот за чии потреби е извршено патувањето. Во оваа смисла, Судот оцени дека трошоците за исплатените патарини на наплатните пунктови на јавните патишта во Република Северна Македонија, потврдени со официјален документ – фискална сметка или печатена потврда, односно белешка за корисник на платежна картичка издадена заедно со фискалната сметка за платена патарина (слип кој е потпишан од пратеникот) или друг соодветен начин на електронска наплата, во согласност со точката 4 од оспорената одлука, претставуваат материјални трошоци поврзани со извршување на функцијата на Собранието и паѓаат на товар на Собранието на Република Северна Македонија, а не претставуваат личен трошок на пратениците, поради што основано произлегува истите да им се надоместуваат на пратениците кои ги платиле трошоците за возилото.
Поради наведеното, Судот оцени дека не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека со точките 3 и 4 од оспорената одлука изворно се утврдува одредено право за пратениците, следствено на кое Судот оцени дека во конкретниот случај со оспорениот акт не се повредуваат уставните норми на кои се упатува во иницијативата.
Имено, според Судот, оспорените точки 3 и 4 од Одлуката се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 51, член 64 став 6 и 68 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, како и со член 31 став 1 алинеја 7 и ставот 2 од Законот за пратениците, член 7 од Законот за Собранието на Република Северна Македонија, како и со членовите 116 и 117 од Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија и член 2 точка 7 алинеја 12 од Одлуката за основање на постојани работни тела на Собранието на Република Северна Македонија.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и м-р Фатмир Скендер.
У.бр.78/2021
23 ноември 2022 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска